Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2432/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos az ELTE Pedagógiai és Pszichológiai Karának sérelmes eljárása miatt fordult hozzám. Álláspontja szerint a 2002-ben megkezdett tanulmányainak időbeni befejezését az egyetem hátráltatta, hiszen nem az általa kért félévben biztosította annak teljesítését. A beadványában a panaszos arra utalt, hogy az eset nem egyedi, mert tudomása szerint az egyetem további 3 hallgatótársát sem tudta beosztani a szükséges gyakorlatra.
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének, valamint a művelődéshez való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat megindításával egyidejűleg megkerestem az ELTE Pedagógiai és Pszichológiai Karának (PPK) a dékánját, akinek a válasza alapján az egyedi ügyben hatásköröm hiányát állapítottam meg, de a tanítási gyakorlattal összefüggésben tudomásomra jutott körülmények miatt az ELTE rektorához fordulva átfogó tájékoztatást kértem. Időközben a vizsgálatomat kiterjesztettem a Szegedi Tudományegyetem, a Pécsi Tudományegyetem, a Debreceni Egyetem és a Miskolci Egyetem tanárképzős hallgatóinak tanítási gyakorlatára is.

A vizsgált alkotmányos jogok 
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bek.]
Művelődéshez (oktatáshoz) való jog: „A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.” [Alkotmány 70/F. §]
A felsőoktatási intézmények autonómiája: „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak”. [Alkotmány 70/G. §]

Az alkalmazott jogszabályok
A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (Ftv.)
A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet
A felsőoktatási alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítási eljárási rendjéről szól 289/2005. (XII. 22.) kormányrendelet (Vhr. 2)
A tanári képesítés követelményeiről szóló 111/1997. (VI. 27.) kormányrendelet (Vhr.)
Az alap- és mesterképzési szakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 15/2006. (IV. 3.) OM rendelet

A megállapított tényállás
Az egyedi ügyben az ELTE dékánja tájékoztatott, hogy a Vhr. 4. § (1) értelmében a bölcsész egyetemisták tanárképzést folytató szakra is felvételt nyertek, és az e szakon folytatott tanulmányaik közben vagy azt követően – kiegészítő képzés keretében – saját döntésük alapján szereznek tanári képesítést, amelyről bölcsész oklevelük mellett külön tanári oklevelet kapnak. 
Az e típusú tanárképzés az ELTE nyolc kara közül haton folyt, kifutó rendszerben. A képzés karok közötti összehangolására, valamint egyes feladatokkal (pl. iskolai gyakorlatok, képesítővizsga szervezése stb.) összefüggő szervezési feladatok ellátására összegyetemi szinten 2003-ban létrehozott Pedagógia és Pszichológiai Kar (PKK) kapott megbízást. 
A PPK dékánja a panasz megalapozottságáról tájékoztatott, mert a panaszos a 2007/2008. tanév második félévi gyakorlatára megfelelő időben jelentkezett, azonban a BTK filozófia szakon megfelelő létszámú vezetőtanár hiányában gyakorlata átcsúszott a következő –2008/2009. tanév első – félévre. A tájékoztatás kitért a filozófiatanári gyakorlatok kapacitásának szűkösségére, amelyre a PPK minden félévben felhívta a BTK illetékeseinek a figyelmét.
Az egyetem tájékoztatása szerint azonban a hallgató tanítási gyakorlatának késedelme miatt nem emelt kifogást az intézménynél, így – tekintettel arra, hogy a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségét nem merítette ki – az egyedi ügyben hatásköröm hiányát kellett megállapítanom.
Ismételt megkeresésemre az ELTE rektora válaszolt, és az 1. sz. melléklet szerint tájékoztatott a filozófia szakos hallgatók tanítási gyakorlatáról. A rektor kifejtette, hogy „a vezetőtanárok száma a 2008/2009. tavaszi félév kivételével nem állt összhangban a gyakorlatra jelentkező hallgatók létszámával, de ha figyelembe vesszük a filozófia tantárgy iskolai tantervi óraszámát (helyi tantervtől függően legfeljebb 1-2 évfolyam 1-2 óra) a gyakorlatra beosztott hallgatók számával sem.” 
Jelezte továbbá, hogy „a gyakorlatok szervezésének folyamatát a Tanárképzési és Tanár-továbbképzési Tanács – az új tanári mesterszakra is tekintettel – a közeljövőben át fogja tekinteni és a jelen eset tanulságait is mérlegelve dönt a szükséges változásokról”. Álláspontja szerint „mivel hasonló kapacitáshiány más szakterületeken és más karokon is jelentkezik, a megoldásnak a tanárképzés egészére ki kell terjednie.”
A fentiek ismeretében 2009. június 17-én kértem fel a fent megjelölt egyetemek és az ELTE rektorát a tanárképzés tanítási gyakorlatainak megszervezésével kapcsolatos eljárásuk ismertetésére.
Átfogó vizsgálatom során arra kerestem választ, hogy az egyes felsőoktatási intézményekben milyen módszerekkel és szabályok alapján szervezik a tanár szakos hallgatók tanítási gyakorlatát, biztosított-e valamennyi érintett hallgató számára a gyakorlat megfelelő időben való teljesítésének a lehetősége, valamint tájékoztatást kértem a tanítási gyakorlatok szervezését esetlegesen gátló körülményekről és a tanítási gyakorlatok biztosítása érdekében tett intézkedésekről. Kértem továbbá, hogy tájékoztatásukban az egyetemek térjenek ki arra is, hogy a jelenlegi és a megkeresésemet megelőző 5 félévben szakonként hány fő hallgató jelentkezett tanítási gyakorlatra és ténylegesen hány fő számára biztosította az intézmény annak teljesítését.

Az egyetemek vezetőinek válasza
1/ Debreceni Egyetem
A kétszakos hallgatók mindkét szakon helyi tanítási gyakorlaton vettek részt, egyiken ezzel párhuzamosan nevelési-oktatási gyakorlatot is végeztek, valamint vidéki tanítási gyakorlatot is teljesítettek. A gyakorlatok szervezését a Tanárképzési Csoport végezte, a hallgatók vezető tanárhoz történő beosztása sorsolással történt a hallgatói önkormányzat közreműködésével. A gyakorlatokat 3 gyakorló iskolában és 40 bázisiskolában szervezték, az egyetem minden félévben biztosította az előírt követelmények teljesítését. Különös gondot fordított az egyetem a kötelező tanítási gyakorlat megszerzése, annak érdekében, hogy egyetlen esetben se hosszabbodjon meg a tanulmányi idő ennek hiánya miatt.
Az egyetem hallgatói a vizsgált időszakban félévente közel 270 gyakorlatot teljesítettek, a 6 félév alatt összesen 1612 gyakorlat valósult meg. 
Filozófia szakos hallgatók által teljesített gyakorlatok 2008/2009 tanévben 9, 2007/2008-as tanévben 13, 2006/2007-es tanévben 10 eseten történt.

2/ Eötvös Loránd Tudományegyetem
Az ELTE rektorának álláspontja szerint nincsenek a gyakorlatok szervezését gátló tényezők, a tanítási gyakorlatok szervezését úgy a szabályozottság, mint az eljárások, a döntéshozatali rend és a kapacitás tekintetében 2004. óta rendezett viszonyok jellemezik, mindazonáltal ismertette a gyakorlatok szervezését nehezítő tényezőket.
Elsőként a gyakorlaton részt vevő hallgatók magas számát emelte ki. A képzés 41 tanári szakon folyik, ezért félévente átlagosan mintegy 800 gyakorlat szervezéséről kellett gondoskodni. A vizsgált időszakban a 6 félév alatt összesen 4317 hallgató jelentkezett gyakorlatra, továbbá 276 fő előző félévről hozta át gyakorlatát és utólagosan további 255 fő számára engedélyezték azt. Ebből végül 4315 fő teljesítette, 236 fő lemondta, 236 fő előfeltétel hiánya miatt nem teljesíthette, illetve 47 fő nem teljesítette gyakorlatát.
Jelezte a vezetőtanári kapacitás szűkösségét is. Összesen öt gyakorlóiskolában 22 szakon 159 vezetőtanár vett részt a tanítási gyakorlatok irányításában. A gyakorlóiskolákon kívül, 136 további iskolában összesen 39 szakon 338 további vezetőtanár vezette tanárjelöltjeik gyakorlatait. 
Míg a vezetőtanárok száma egy gyakorlóiskolában átlagosan 32 fő, addig a külső iskolákban átlagosan 2,5 fő vezetőtanár vesz részt a felkészítésben, ezért a külső gyakorlóhelyeken a gyakorlatszervezés nem egy felelős igazgatóhelyettes koordinációjával, hanem a vezetőtanárokkal való egyedi egyeztetés formájában zajlott.
A rektor utalt a szervezési feladat összetettségére és a hallgatóbarát szabályozásra. A kreditrendszerű képzésben az előfeltételek korlátai között a szabad tanulmányütemezése miatt a hallgatók maguk választhatták meg, melyik félévben kívánják teljesíteni gyakorlatukat. A tanítási gyakorlatra írásban és elektronikusan lehetett jelentkezni a megelőző félévben. Továbbá a rektor jelezte azt is, hogy a tanárjelölt bölcsészhallgatók az eredeti szakjukhoz képest akár több féléves elcsúsztatással is választhatták a tanári képzésben való részvételt. A Hallgatói Követelményrendszer általános szabályainak megfelelően külön kérvényre a jelentkezési határidő után is elfogadták a gyakorlatra való jelentkezést, illetve lehetőség volt az előző félévről a következő félévre történő átütemezésére is.
Az egyetem vezetője rámutatott arra, hogy a vizsgált időszakban két teljes foglalkoztatású, majd 2008 novemberétől további egy részfoglalkozású adminisztratív munkatárs látta el e feladatokat más hasonló volumenű tevékenységek mellett, és ez alapján leszögezte, hogy az ügyintézői kapacitás mindezen feladatok ellátására nem volt elégséges.
A gyakorlatok ütemezésének szervezésével összefüggésben rávilágított a felsőoktatási és közoktatási oktatási időszakok, valamint általában a tanév és a költségvetési év eltérőségére. Jelentkezni a teljes tanév mindkét félévének gyakorlatára a megelőző tanév májusában kellett, hogy az iskolák a jelentkezési létszámok figyelembevételével alakíthassák ki a tárgyfelosztást és a tanév órarendjét. A felsőoktatás azonban alapvetően nem tanéves, hanem féléves tanmenetű. Kiemelte a félévek kiegyensúlyozatlan terheltségét, mivel az őszi félévekre általában 10-20%-kal többen jelentkeztek, míg a szervezésre rendelkezésre álló idő az augusztus 20-ig tartó szünet miatt rövidebb, mint a tavaszi félévé. A teljesített gyakorlatok aránya ugyanakkor megfordult, közel ennyivel több a ténylegesen teljesített gyakorlat a tavaszi félévekben.
Nehézségként említette, hogy a külső vezetőtanárokkal egyedi szerződést kellett kötni félévenként a náluk gyakorlatot teljesítő hallgatók száma alapján. A külső vezetőtanárok őszi szerződéseit nagy számban kétszer is meg kell kötni, vagy módosítani, mivel a gyakorlatok többségükben nem fejeződnek be a költségvetési év pénzügyi zárására. Utalt arra, is hogy a vezetőtanárok fizethető alacsony díjazás rendkívül megnehezíti a megfelelő szakmai színvonalú külső vezetőtanárok félévről félévre történő felkérését.
A rektor a tanítási gyakorlatok jövőbeli szervezésével összefüggésben kifejtette, hogy a kifutó tanárképzésre vonatkozóan az egyre csökkenő számú gyakorlataira tekintettel nem kíván változtatni. Ugyanakkor jelezte, hogy a 2009-ben indult, új rendszerű tanári MA szak gyakorlatainak típusai és volumene jelentősen eltér a korábbiétól, ezért az egyetem Tanárképzési és Tanár-továbbképzési Tanácsa a korábbi szervezési gyakorlathoz képest több módosítást fogadott el, így a gyakorlatszervezés informatikai támogatásának bővítését, a jelentkezés webes felületének fejlesztését, a tantervi előfeltételek teljesült voltának támogatását, a gyakorlatok e-learninges támogatási rendszerének kialakítását, valamint az e-portfólió bevezetését. Ismertette azt is, hogy az új tanári mesterszak hallgatói létszáma nem éri el a kifutó tanári képzés létszámát, így a gyakorlatokkal kapcsolatosan ismertetett nehézségek várhatóan enyhülnek, ezért véleménye szerint a szervezést érintő további intézkedések nem szükségesnek.
A tanítási gyakorlatra jelentkező hallgatókkal kapcsolatos adatokat lsd. az 1. sz. mellékletben.

3/ Miskolci Egyetem 
Az egyetem rektorának tájékoztatása szerint a hallgatók – szakuknak megfelelően – a megadott (főként miskolci) iskolák vezető tanáraihoz iratkozhattak fel. Egyéni kérelem alapján, indokolt esetben, engedéllyel a gyakorlat a listán nem szereplő intézményben is teljesíthető. A kiegészítő szakos, ill. a levelezős hallgatók önállóan választhattak gyakorló helyet. Utalt arra, hogy az egyetem nem rendelkezik gyakorló iskolával, ezért bázisiskola rendszert alakítottak ki, ahol a minimum 5 éve gyakorlattal rendelkező ún. mentor-tanárok vezetésével dolgoznak a hallgatóik.
Az egyetem által rendelkezésemre bocsátott adatok szerint az intézmény félévente mintegy 300 fő hallgató szakmai gyakorlatát szervezte meg, a vizsgált időszakban a 6 félév alatt összesen 1697 hallgató jelentkezett gyakorlatra. A tanítási gyakorlatra jelentkező hallgatókkal kapcsolatos adatokat lásd az 1. sz. mellékletben. Filozófia szakon 2008/2009-ben 11 fő, 2007/2008-ban 16 fő, 2006/2007 tanévben 11 fő teljesítette gyakorlatát.
A rektor hangsúlyozta, hogy a tanítási gyakorlatra jelentkezett valamennyi hallgató számára gyakorló helyet biztosítottak. 

4/ Pécsi Tudományegyetem
Az egyetem rektor-helyettese tájékoztatott, hogy a bölcsészkaron a tanítási gyakorlatot a Neveléstudományi Intézet Tanulmányi Irodája végzi. A bölcsészkar hallgatói a gyakorlatra az azt megelőző félév végén, korábban júniusban és decemberben, 2009 tavaszán azonban már májusban jelentkeztek, a változás a gyakorló iskolák kérésére az előrelátóbb tervezhetőség érdekében történt. A gyakorlatra való beosztást a félévek elején az egyetem három gyakorlóiskolájának e feladatok koordinálásával megbízott tanárával/igazgatóhelyettesével történő egyeztetés után készítették el. Ha ennek keretében nem tudtak minden gyakorlatra jelentkezett hallgatót fogadni, akkor a városi bázisiskolától kértek segítséget. Elfogadták a határidő letelte után leadott jelentkezéseket is, e hallgatók azonban szükség esetén, Pécsen kívüli iskolában teljesíthették gyakorlatukat a szakmódszertant oktató engedélyével.
A Művészeti Karon tanítási gyakorlatra a Zeneművészeti Intézet hallgatói a zeneiskolába jártak, a vizuális tanárok a PTE gyakorló iskolájába. A beosztást az intézetek igazgatóhelyettesei végezték a gyakorlatvezetőkkel egyeztetve.
A Természettudományi Karon a tanítási gyakorlatot az intézetek szakmódszertanának oktatói végezték, folyamatosan tartva a kapcsolatot a hallgatókkal és az iskolákkal egyaránt.
A jövővel kapcsolatosan ismertette, hogy 2009 szeptemberétől indultak mesterszakok, amelyeknek a gyakorlati ideje a tanév második felére esik. Jelezte, hogy a korábbi tanítási gyakorlat szervezését egységesítették, létrehozták a Pedagógusképzési Koordinációs Központot, amelynek a feladata a gyakorlati képzés szervezésének, nyilvántartásának egységesítése.
A rektor-helyettes hangsúlyozta, hogy a PTE nagy gondot fordít arra, hogy minden hallgatója számára megfelelő gyakorlóhelyet biztosítson. 
A tanítási gyakorlatra jelentkező hallgatókkal kapcsolatos adatokat lsd. az 1. sz. mellékletben. Az egyetem rektora nem közölt adatokat a filozófia szakos hallgatóik tanítási gyakorlatáról.

5/ Szegedi Tudományegyetem
A rektor jelezte, hogy a hallgatók beosztása nem volt problémamentes, a körülmények azonban túlmutatnak a felsőoktatáson, ugyanis vannak olyan tanárszakok, amelyek tantárgyait igen alacsony óraszámban oktatják az iskolákban, pl. megnőtt a pedagógia és pszichológia szakos tanárjelöltek száma, ugyanakkor a régióban mindössze egy-egy gimnáziumban oktatják szaktantárgyként, ezért a felsőoktatási intézmény „nem vagy alig tudja óraszámban és szakvezetői létszámban biztosítani a gyakran 25 fölötti létszámú tanárjelölti csoport tanítási gyakorlatát.” Ezt felismerve a két tanszék maga szervezte a jelöltek tanítási gyakorlatát, úgy hogy bevonta őket a szak alsóbb évfolyamain való órák tartásába és ezzel mindig sikerült megoldani a gyakorlatok elvégzését. Hasonló problémákra világított rá filozófia tantárgy esetén is, mivel a tanév elején mintegy 15-20 közöttire tehető a gyakorolni kívánok létszáma, miközben a filozófia a középiskolákban heti egyórás tantárgy, és nem is minden intézményben tanítják. Mindemellett a hallgatók számára az egyetem lehetővé tette a külső tanítási gyakorlat elvégzését, ha annak színvonal megfelelő. A rektor szerint „mivel azonban valamilyen oknál fogva minden évben halaszt a jelöltek nagyjából egyharmada” a tanítási gyakorlatát minden hallgató teljesítette.
Az egyetem félévente kb. 200 hallgató számára szervezte meg a tanítási gyakorlatot, összesen 1352 fő teljesített tanítási gyakorlatot.
A tanítási gyakorlatra jelentkező hallgatókkal kapcsolatos adatokat lsd. az 1. sz. mellékletben. Az egyetem rektora külön nem közölt adatokat a filozófia szakos hallgatóik tanítási gyakorlatáról.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza. A közszolgáltatást végző szerv fogalmát az Obtv. nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1
Az ombudsmanok a kezdetektől – az intézmények nagyfokú autonómiáját szem előtt tartva – közszolgáltatóként vizsgálták a felsőoktatási intézményeket.2 Az Ftv. 7. § (5) bekezdése értelmében a felsőoktatás rendszerének működtetése az állam feladata, felsőoktatási intézményt az állam és a törvényben nevesített más szervek (pl. önkormányzatok, egyházak, alapítványok) is létesíthetnek. Az Ftv. rendelkezéseiből közvetve – az állami alapítás, illetve elismerés, állami finanszírozás, akkreditáció, oklevél-kibocsátás stb. – következtethetünk a felsőoktatási intézmények közszolgáltató jellegére. Tekintettel arra, hogy a hitéleti képzésre, a vallásszabadság, állam és egyház Alkotmányban rögzített elválasztott működése alapján sajátos szabályok vonatkoznak, a hitéleti képzés vizsgálatára csak korlátozottan, kizárólag a képzés tárgyi feltételeivel összefüggő kérdésekre terjedhet ki az ombudsman vizsgálati jogköre. 
Az Obtv. és az Ftv. idézett rendelkezései alapján az egyetemeket jelen vizsgálatom során közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. 3 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.4
A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása.
A töretlen ombudsmani gyakorlat szerint a jogbiztonság követelményének, illetve a panaszosok tisztességes eljáráshoz való jogának komoly sérelmét jelenti, ha az ügyükben eljáró hatóság hatáskör hiányában, a jogszabályi felhatalmazáson túllépve jár el, hoz döntést. Legalább ennyire súlyos a visszásság akkor is, ha a hatóság az eljárására vonatkozó jogszabályokat szándékosan és önkényesen, az ügyfél érdekeivel, jogaival ellentétesen értelmezi.
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved.5 A tisztességes eljáráshoz való jog (vagy másként a tisztességes eljárás követelménye) az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.6 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
2. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a művelődéshez való joggal és a felsőoktatási intézmények autonómiájával. 
Az Alkotmánybíróság a művelődéshez (oktatáshoz) való alkotmányos joggal kapcsolatban megállapította: „Az Alkotmány 70/F. §-a szerint az állampolgárok művelődéshez való joga akkor valósul meg a felsőfokú oktatásban, ha az mindenki számára képességei alapján hozzáférhető, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatást kapnak. (...) Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa.”7 Majd az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 70/F. §-a alapján „az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsőoktatási intézmények működési feltételeinek kialakításában.”8 Más határozatában pedig kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy az „oktatáshoz való jog részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog gyakorlása (...) csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti a felsőfokú tanulmányok folytatásának a feltételeit..”9
„Az Alkotmány 70/G. §-a a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének – magának a kutatásnak – és tanításának szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán – ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni.”10 Az Alkotmánybíróság továbbá megállapította, hogy az „önállóság és függetlenség nemcsak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti. (...) A felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett.” 
Az Alkotmány nemcsak tartózkodást, hanem pozitív cselekvést is megkövetel az államtól. Ezért az államnak olyan, törvényben szabályozott megoldásokat kell nyújtania, amelyek megfelelően biztosítják a külső befolyástól mentes, szabad, professzionalizálódott tudományos tevékenység folytatását. Ennek intézményi kereteit az állam köteles megteremteni.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az államot intézményvédelmi kötelesség terheli. Az állam az objektív intézményvédelmi kötelességéből eredően „úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen […] az állam köteles gondoskodni olyan intézményekről, illetve megfelelő szervezeti szabályokról, amelyek a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad folytatását garantálják.11
A tanszabadság azokban a jogokban is kifejeződik, amelyek jogokat a felsőoktatási törvény biztosít az oktatóknak és a hallgatóknak. A hallgatókat ez alapján további speciális jogok illetik meg, mint pl., hogy összeállítsa tanulmányi rendjét, megválassza a tantárgyakat, látogassa a szemináriumokat, részt vegyen előadásokon, gyakorlatokon. 

III. Az ügy érdeme tekintetében
A./ Az azonos tartalmú megkeresések ellenére az egyetemek vezetői válaszaikban eltérő mélységben nyilatkoztak a tanítási gyakorlatokkal kapcsolatban feltett kérdéseimre, valamint a rendelkezésemre bocsátott adatok részletezettsége is meglehetősen különböző. 
A vizsgálat az új Ftv. hatályba lépése előtt megkezdett tanári képesítés tanítási gyakorlataival foglalkozik, ezért elsőként a vizsgált időszakban alkalmazandó joganyagokat tekintettem át. 
Az Ftv. 158. § (2) bekezdése kimondja, hogy a 2006. szeptember 1-je előtt megkezdett tanulmányaikat a hallgatók a felsőoktatási intézmények által elfogadott tantervi követelmények alapján a korábbi képesítési követelmények szerint fejezhetik be.
A tanári képesítés követelményeit a Vhr. határozza meg, amely mellékletének 2. pontja a képzési időről rendelkezik, kimondva, hogy az a szakterületi képzéssel együtt folyó, illetve azzal párhuzamosan megkezdett képzéskor legalább 6 félév, kiegészítő képzéskor legalább 4 félév. E képzési idő magában foglalja a kötelező, a kötelezően választandó és a szabadon választható tantárgyak elméleti és gyakorlati óráit, valamint a kötelező egyéni és csoportos gyakorlatok idejét is. 
A Vhr. mellékletének 5. pontja értelmében iskolai gyakorlat alatt értendő az iskolában vagy más nevelési-oktatási intézményben végzett, rendszerezett gyakorlati tapasztalatszerzés a nevelő-oktató munka megfigyelésével (hospitálás), önálló végzésével és elemzésével a szakórai, valamint az órán és az iskolán kívüli tanári tevékenység legfontosabb területein. Az iskolai gyakorlat a melléklet 3 pontja szerint részben iskolában vezetőtanár irányításával végzett csoportos nevelési-oktatási és önálló tanítási gyakorlat, másrészt az előzőektől eltérően összefüggő egyéni (külső) iskolai gyakorlat. Ennek mindkét formája a Vhr-ben rögzített óraszámban teljesítendő. 
A vizsgálattal érintett egyetemek vezetői valamennyien arról tájékoztattak, hogy hallgatóik számára – bár egymástól eltérő módon, lehetőségeiket kihasználva, de – biztosítják a tanítási gyakorlatot. 
Az ELTE PPK dékánja a panaszt megalapozottnak tartja, míg az egyetem rektora első levelében ugyan eltérést mutat ki a gyakorlatra jelentkezett és beosztott hallgatók száma között, addig második levelében úgy a döntéshozatali rend, mint a kapacitás tekintetében rendezett viszonyokat említ. A rektor részletesen ismertette a gyakorlatok hatalmas szervezési kapacitást igénylő tevékenységére, mivel különösen sok oktatási intézmény bevonásával, félévente közel 800 (a vizsgált egyetemek közül a legmagasabb számú) hallgató számára végezték a feladatot, nevesítette még a vezetőtanári kapacitás hiányát, alulfinanszírozottságukat, a közoktatási és felsőoktatási rendszer időbeli és képzésbeli eltérőségét, a pénzügyi szabályok bonyolultságát. 
A rendelkezésemre bocsátott adatok szerint ugyanakkor jelentős eltérés van a gyakorlatra jelentkezett hallgatók és gyakorlatot ténylegesen teljesítő hallgatók száma között, a hallgatók közel 10%-a (6 félév alatt 503 fő) nem teljesítette tanítási gyakorlatát. Az egyetem ennek indokaként azt emelte ki, hogy a hallgatók több esetben lemondják a gyakorlatot, vagy valamely előfeltétel hiánya miatt azt nem teljesíthetik, illetve külön csoportba tartoznak azok a hallgatók, akik saját döntésük vagy teljesítményük miatt nem teljesítettek a gyakorlati órákat. Az indokok közül a vizsgálat szempontjából releváns a valamely előfeltétel hiánya miatt nem teljesíthető eset, valamint a teljesítmény hiányában való elmaradás. A többi esetében nem egyértelmű az elmaradás indoka, és az egyetem válaszában – hallgatói döntésre hivatkozva – ugyancsak nem részletezte a tényleges elmaradás okait.
Az adatok szerint magas az előző félévről áthozott jelentkezések aránya is (6 félévben összesen: 276 fő), vagyis azoké, akik az egyetem szerint a „vonatkozó szabályok keretei között mondták le az előző félévben a gyakorlatukat, így a következő félévre soroltuk át jelentkezésüket”, ugyanakkor a hallgató döntéséhez vezető indokokat a vizsgálat nem tárhatta fel.
A filozófia szakos tanítási gyakorlattal kapcsolatos adatokban12 – vélhetően a közlések eltérő időpontja miatt – további ellentmondást észleltem. Míg a 2009. évi adatok szerint 4 félévben több a tanítási gyakorlatra jelentkező hallgató száma, mint a beosztott hallgatók száma, addig a 2010-ben közölt azonos időszakra vonatkozó adatok tekintetében nincs eltérés a két csoport között.
A Szegedi Egyetemen a gyakorlatot – ismeretlen okból – nem teljesítők aránya 3%-ot sem tesz ki, azonban figyelemre méltó a rektor jelzése, mikor válaszában kifejtette, hogy „valamilyen oknál fogva minden évben halaszt a jelöltek nagyjából egyharmada, eddig nálunk az összes jelentkezett hallgató tudta teljesíteni tanítási gyakorlatát.” (Megjegyzem a halasztás okait e felsőoktatási intézmény sem tárta fel.) Az egyetem a hiányzó gyakorlati helyek számából adódó problémát úgy kívánta orvosolni, hogy a tanárjelöltjeit az alsóbb évfolyamos hallgatók óráinak megtartásába vonta be.
A Pécsi Egyetemen – az utólagos jelentkezéseket is figyelembe véve – valamint a Miskolci és a Debreceni Egyetemen megegyezik a tanítási gyakorlatra jelentkező és arra beosztott hallgatók száma.
A tanítási gyakorlat részleteit meghatározó Vhr. mellékletének 2. pontja alapján a képzési időn belül a tanárképzésben részt vevő hallgatóknak az 5. pont szerinti tanítási gyakorlatát, annak 3. pontjában meghatározott formái szerint a felsőoktatási intézménynek kellett biztosítania a nevelési-oktatási intézményben. 
Az előző félévről áthúzódó, illetve halasztott gyakorlati órák magas számát több esetben, vélhetően a gyakorlat biztosításához szükséges feltételek hiánya (is) okozhatta. Az egyetem vezetőinek válaszai alapján az is vélelmezhető, hogy – erőfeszítéseik ellenére, sok esetben külső tényezők miatt, a hallgatók nemleges döntésének okait nem ismerve – sérülhetett a hallgatók tanítási gyakorlatteljesítéséhez fűződő joga.
Összességében megállapítom, hogy a tanítási gyakorlatok biztosításának tapasztalt hiánya, illetve a gyakorlatok megszervezését hátrányosan befolyásoló körülmények a vizsgálattal érintett egyetemeken sértették a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét és felvetették a művelődéshez való alapvető joggal összefüggő visszásság bekövetkeztének közvetlen veszélyét. 
A vizsgálatom során tekintettel voltam arra is, hogy az állam nem csupán fenntartóként lép kapcsolatba a felsőoktatási intézményekkel és támogatja működésüket, hanem ellenőrzi is azok törvényességét, a miniszter által gyakorolt törvényességi felügyeleti jogon keresztül.13 A fenntartói irányítást14 az gyakorolja, aki a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről gondoskodik. A fenntartó többek között ellenőrzi a felsőoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, a szakmai munka eredményességét. A törvényesség biztosítása keretében kell ellenőrizni az intézményi dokumentumokban foglaltak megtartását, jogszerűségét, a felsőoktatási intézmény működésének és a döntéshozatalnak a jogszerűségét és annak eredményeképpen a fenntartó intézkedéseket tehet.
A vizsgálattal feltárt körülmények felvetik annak kérdését, hogy az állam eleget tett-e fenti feladatának és intézményvédelmi kötelezettségének. Figyelemmel azonban arra, hogy a régi típusú tanárképzés kifutó rendszerű, ezért e képzés tanítási gyakorlatával összefüggésben külön intézkedést nem kezdeményezek.
Az Ftv. 145. § (6) bekezdése értelmében tanári szakképzettség csak mesterképzésben szerezhető, amelynek előfeltétele a szakmai gyakorlat teljesítése, e szakasz (2) bekezdése a tanári mesterképzési szak feltételei között a szakmai gyakorlat teljesítését írja elő, amikor meghatározza, hogy a pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézményben tanulmányokat folytató hallgatók a közoktatási intézményben vesznek részt gyakorlati felkészítésben. A gyakorlat bármely közoktatási intézményben teljesíthető, akár gyakorló iskolában, akár megállapodás alapján más intézményben is.
A Vhr. 2. 13. § (1) bekezdése szerint a tanári szak három elemből tevődik össze úgymint szakterületi ismeretek, a tanári képesítés pedagógiai, pszichológiai eleméleti és gyakorlati ismeretekből valamint összefüggő szakmai gyakorlatból, meghatározva ez utóbbi formáit, időtartamát és kredit értékeit.
A mesterképzés keretében folyó tanárképzés gyakorlatai mind típusában, mind volumenében azonban jelentősen eltér a korábbi tanárképzés gyakorlatáról.
Ugyanakkor a tanári mesterképzési szak követelményei között a szakmai gyakorlat megléte továbbra is alapvető követelmény, a diploma kiadásának feltétele, ezért a vizsgálat tapasztalatai – annak ellenére, hogy középpontjában egy más típusú (korábbi) képzés követelményeinek vizsgálata állt – nem mellőzhetőek a jelenlegi képzés során sem.

Intézkedések
1. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a nemzeti erőforrás miniszterét, hogy a feltárt visszásság orvoslása, illetve jövőbeni bekövetkeztének megelőzése érdekében - figyelembe véve a Rektori Konferencia álláspontját is - tekintse át a tanári mesterképzési szak hallgatóinak a kimeneti követelmények jogszabályokban foglalt teljesítéséhez szükséges feltételeket és fontolja meg azok módosításának lehetőségét;
2. Az Obtv. 21. §-ának (1) bekezdése alapján felhívom a felsőoktatási intézmények vezetőinek figyelmét, hogy a jövőre nézve fordítsanak kiemelt figyelmet a szakmai gyakorlatok biztosítására, illetve azok ellenőrzésére.

Budapest, 2010. november 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Mellékletek: 1. sz. melléklet
Debreceni Egyetem
Félév	Jelentkezett és beosztott hallgató	
2006/2007 ősz	206	
2006/2007 tavasz	308	
2007/2008 ősz	259	
2007/2008 tavasz	256	
2008/2009 ősz	282	
2008/2009 tavasz	301	
Összesen	1612	

ELTE
Félév	Hallgató	
	Jelentkezett	Teljesítette	Nem teljesítette15	
2006/2007 ősz	903	874	29	
2006/2007 tavasz	892	814	78	
2007/2008 ősz	740	718	22	
2007/2008 tavasz	881	687	197	
2008/2009 ősz	657	613	44	
2008/2009 tavasz	785	609	166	
Összesen	4818	4315	503	

ELTE (filozófia szakos hallgatók tanítási gyakorlata)
(A rektor 2009. április 16-én kelt válasza szerint)
Félév	hallgató	vezetőtanár	
	jelentkezett	beosztott		
2006/2007 ősz	14	10	5	
2006/2007 tavasz	9	7	3	
2007/2008 ősz	7	7	2	
2007/2008 tavasz	15	10	2	
2008/2009 ősz	7	7	2	
2008/2009 tavasz	13	10	7	

ELTE (filozófia szakos hallgatók tanítási gyakorlata)
(A rektor 2010. június 5-én kelt válasza szerint)
Félév	Hallgató	
	Jelentkezett 		Beosztott	
	Határ-
időben 	Átho-
zott	Utó-
lag		Lemon-
dott	Előfeltétel
hiánya	Hallg.miatt nem teljesítve	Teljesít.
	
2006/2007 ősz	12	2	-		3	1	-	10	
2006/2007 tavasz	9	-	-		1	1	-	7	
2007/2008 ősz	5	-	2		-	-	-	7	
2007/2008 tavasz	8	1	-		2	1	2	7	
2008/2009 ősz	4	4			1	-	-	7	
2008/2009 tavasz	13	-	2		5	-	-	10	

Miskolci Egyetem
Félév	Jelentkezett és ténylegesen résztvevő hallgató	
2006/2007 ősz	297	
2006/2007 tavasz	293	
2007/2008 ősz	300	
2007/2008 tavasz	300	
2008/2009 ősz	259	
2008/2009 tavasz	248	
Összesen	1697	

Pécsi Egyetem
Félév	BTK Hallgató	
	Jelentkezett	Beosztott16	
2006/2007 ősz	130	139	
2006/2007 tavasz	142	161	
2007/2008 ősz	199	208	
2007/2008 tavasz	195	210	
2008/2009 ősz	216	233	
2008/2009 tavasz	163	171	
Összesen	1045	1122	

Szegedi Egyetem
Félév	Hallgató	
	Jelentkezett	Teljesítette	Nem teljesítette17	
2006/2007 ősz	216	236	4	
2006/2007 tavasz	191	185	6	
2007/2008 ősz	240	236	4	
2007/2008 tavasz	218	208	10	
2008/2009 ősz	257	249	8	
2008/2009 tavasz	230	212	8	
Összesen	1352	1312	40	

2. sz. melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (Ftv.)
1. § (1) E törvény célja a tanítás és a tanulás alkotmányos jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése. A tanuláshoz való jog alapján a Magyar Köztársaság minden állampolgárának joga, hogy igénybe vegye a felsőoktatás által nyújtott szolgáltatásokat, feltéve, hogy képességei alkalmassá teszik a felsőfokú tanulmányokra. A tanítás, a kutatás és a művészeti élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg.
(9) A felsőoktatási intézménynek az autonómia gyakorlása során meg kell teremtenie az oktatás, a tudományos, a művészeti élet szabadsága és a hallgatók tanuláshoz való joga gyakorlásának összhangját.
32. § (1) A felsőoktatási intézményben a képzés képzési program alapján folyik. A képzési program a szenátus általi elfogadással válik érvényessé. A képzési program részeként a tantervet alap- és mesterképzésben a miniszter által kiadott képzési és kimeneti követelmények alapján, szakirányú továbbképzésben szabadon készíti el a felsőoktatási intézmény.
(5) Az alapképzésben alapfokozat (baccalaureus, bachelor) és szakképzettség szerezhető. Az alapfokozat az első felsőfokú végzettségi szint, amely feljogosít a mesterképzés megkezdésére. Az alapképzésben szerzett szakképzettség jogszabályban meghatározottak szerinti munkakör betöltésére jogosít. Az alapképzés képzési és kimeneti követelményei határozzák meg, hogy milyen szakképzettséget lehet szerezni az alapképzésben. A gyakorlatigényes alapképzési szakokban egy félévig tartó szakmai gyakorlatot (a továbbiakban: szakmai gyakorlat) kell szervezni. A szakmai gyakorlat teljesítése feltétele a záróvizsgára bocsátásnak. Az alapképzésben legalább száznyolcvan kreditet - szakmai gyakorlat esetén legalább kettőszáztíz kreditet - kell és legfeljebb kétszáznegyven kreditet lehet teljesíteni. A képzési idő legalább hat, legfeljebb nyolc félév.
(6) A mesterképzésben mesterfokozat (magister, master) és szakképzettség szerezhető. A mesterfokozat a második felsőfokú végzettségi szint. A mesterképzés képzési és kimeneti követelményei határozzák meg, hogy milyen szakképzettség szerezhető a mesterképzésben. A mesterképzésben szerzett szakképzettség jogszabályban meghatározottak szerinti munkakör betöltésére jogosít. A mesterképzésben - figyelembe véve a (7) bekezdésben meghatározottakat - legalább hatvan kreditet kell és legfeljebb százhúsz kreditet lehet megszerezni. A képzési idő legalább két, legfeljebb négy félév.
115. § (1) A fenntartói irányítást az gyakorolja, aki az e törvényben meghatározottaknak megfelelően a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről gondoskodik. A fenntartói irányítás jogosítványai és kötelezettségei - ha e törvény másképp nem rendelkezik - azonosak, függetlenül attól, hogy ki gyakorolja azt. A fenntartói irányításból eredő jogok és kötelezettségek megállapodással átruházhatók, illetve közösen is elláthatók.
(2) A fenntartó
e) ellenőrzi
ea) a felsőoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát,
eb) a szakmai munka eredményességét;
(4) A törvényesség biztosítása keretében kell ellenőrizni az intézményi dokumentumokban foglaltak megtartását, jogszerűségét, a felsőoktatási intézmény működésének és a döntéshozatalnak a jogszerűségét. Az ellenőrzés keretében történő adatszolgáltatásra, a helyszíni ellenőrzés lefolytatására - valamint ezzel kapcsolatban az értesítésre és a helyszíni ellenőrzés akadályozására -, az ellenőrzés eredményének közlésére, az ellenőrzés eredményeként megteendő intézkedésekre, a tényállás tisztázására, a határidők számítására, az igazolásra, a határozat alakjára, tartalmára és közlésére, a döntés kérelemre vagy hivatalból történő kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére, módosítására vagy visszavonására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
(5) A (4) bekezdésben szabályozott ellenőrzés eredményeképpen a fenntartó - megfelelő határidő tűzésével - felhívja a felsőoktatási intézmény vezetőjét a jogszabálysértő döntés orvoslására, a szükséges intézkedés meghozatalára.
(6) A fenntartó a szakmai munka eredményességét és az intézmény működésének hatékonyságát a felsőoktatási intézmény által az éves gazdálkodásáról - a számviteli rendelkezések szerint - készített beszámoló és az intézményi minőségfejlesztési program végrehajtásáról szóló beszámoló alapján értékeli és indokolt esetben - megfelelő határidő tűzésével - intézkedést kezdeményez.
145. § (1) A pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmény - a külön törvényben meghatározottak szerint - elláthatja az e törvényben meghatározott feladatai mellett a közoktatás feladatait is. A pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmények tevékenységüket a közoktatás igényeinek figyelembevételével végzik. A pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézmény közoktatási intézményt tarthat fenn, illetve kapcsolatot tarthat, együttműködhet közoktatási intézménnyel.
(2) A pedagógusképzést folytató felsőoktatási intézményben tanulmányokat folytató hallgatók a közoktatási intézményben vesznek részt gyakorlati felkészítésben. Ha a közoktatási intézményt a felsőoktatási intézmény tartja fenn, az részben vagy egészében gyakorló közoktatási intézményként működhet. A gyakorló közoktatási intézményt a felsőoktatási intézmény a közoktatásról szóló törvény alapján intézményalapításra jogosulttal közösen is fenntarthatja. Gyakorló közoktatási intézményként működhet az egyházi jogi személy által fenntartott közoktatási intézmény, amennyiben az egyházi jogi személy által fenntartott felsőoktatási intézmény pedagógusképzési tevékenységet is folytat. A hallgatók gyakorlati felkészítése megvalósítható - megállapodás alapján - bármelyik közoktatási intézményben. A gyakorló közoktatási intézmények által ellátott közoktatási feladatok után az éves költségvetésről szóló törvényben meghatározottak szerint a helyi önkormányzatok részére biztosított normatív hozzájárulások kétszerese vehető igénybe.
(6) Tanári szakképzettség csak mesterképzésben szerezhető. A tanári szakképzettség megszerzésének előfeltétele a szakmai gyakorlat teljesítése. A tanári szakképzettséget nyújtó mesterképzésben százötven kreditet lehet szerezni.
147. § E törvény alkalmazásában:
36/A. szakmai gyakorlat: alap- és mesterképzésben, külső gyakorlóhelyen, intézményben, erre alkalmas szervezetnél vagy felsőoktatási intézményi gyakorlóhelyen teljesítendő szakmai gyakorlat,
158. § (2) Azok a hallgatók, akik a felsőoktatásban a tanulmányaikat 2006. szeptember 1-je előtt kezdték meg, azt a felsőoktatási intézmények által elfogadott tantervi követelmények alapján a korábbi képesítési követelmények szerint fejezhetik be, és az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján főiskolai szintű végzettséget tanúsító, illetve egyetemi szintű végzettséget tanúsító oklevelet szereznek.

A tanári képesítés követelményeiről szóló 111/1997. (VI. 27.) kormányrendelet (Vhr.)
Melléklet 
A tanári képesítés követelményei
2. A képzési idő
A képzés összóraszáma: legalább 600 óra, két szakon egyidejűleg folyó képzésben összesen legalább 765 óra, tanári képesítés birtokában újabb szakon legalább 165 óra.
A képzési idő a szakterületi képzéssel együtt folyó, illetve azzal párhuzamosan megkezdett képzésben legalább 6 félév, a kiegészítő alapképzés keretében megkezdett képzésben legalább 4 félév.
A képzési idő magában foglalja a kötelező, a kötelezően választandó és szabadon választható tantárgyak elméleti és gyakorlati óráit, valamint a kötelező egyéni és csoportos gyakorlatok idejét. A gyakorlati jellegű foglalkozások aránya a képzési időnek legalább 60%-a.
3. A képzés főbb tanulmányi területei és arányai
3.1. Pedagógiai és pszichológiai általános elméleti és gyakorlati ismeretek, képességek megszerzésére irányuló képzés
3.3. Iskolai gyakorlatok
Formái:
a) Iskolában vezetőtanár irányításával végzett csoportos nevelési-oktatási és önálló tanítási gyakorlat: mely a képző intézmény gyakorlóiskolájában vagy az általa felkért iskolában vezetőtanár irányításával csoportosan, illetve egyénileg történik, s az általános és középiskolai, illetve a szakképzésben részt vevő, különböző életkorú és fejlettségű tanulók nevelésével-oktatásával és az adott szakhoz tartozó iskolai tantárgyakkal kapcsolatos tanári munka megfigyelését, elemzését, továbbá az önállóan megtartott tanítási gyakorlatot foglalja magában.
b) Összefüggő egyéni (külső) iskolai gyakorlat: mely az a) pontban foglalttól eltérő, más oktatási-nevelési intézményben a képző intézmény által megbízott pedagógus munkájához kapcsolódóan, az oktatási-nevelési intézmény, a nevelőtestület, illetve a gyermekek vagy tanulók mindennapi tevékenységi körében, időben összefüggő nagyobb egységekben, egyénileg történik.
Időkerete: összesen legalább 150 óra, ebből az a) formában legalább 90 óra, amelyből 45 óra az általános jellegű gyakorlat és szakonként 45 óra az adott szakhoz tartozó tantárgyak tanításával kapcsolatos gyakorlati foglalkozás, ennek keretében 15 óra az önállóan megtartott tanítás; a b) formában legalább 60 óra, illetve 4 hét.
3.4. Két vagy több szakon egyidejűleg folyó képzésben vagy korábban szerzett tanári, illetve más pedagógusi oklevél birtokában újabb szakon a tanári képesítés főbb tanulmányi területeinek követelményei:
a) Más szakkal egyidejűleg vagy azt követően végzett újabb szakon a 3.2. pont követelményeit, valamint a 3.3. a) pontban foglalt követelmények közül a vezetőtanár irányításával az adott szakhoz tartozó tantárgyak tanításával kapcsolatos 45 órás gyakorlatot, ennek keretében a 15 óra önálló tanítási gyakorlatot kell teljesíteni.
b) Főiskolai szintű tanári szakképzettségre épülő egyetemi kiegészítő alapképzésben
- az e rendelet hatálybalépése előtt szerzett főiskolai szintű tanári oklevéllel rendelkezők esetében a képző intézmény az alábbi területeken támaszthat követelményeket:
a 3.1. és 3.2. pont követelményei közül a magasabb korosztályra vonatkozó fejlődés- és neveléslélektani, illetve pedagógiai és tantárgypedagógiai területen;
a 3.3. a) pont követelményei közül a szakhoz kapcsolódó hospitálási és önálló tanítási iskolai gyakorlatok területén;
- az e rendelet alapján szerzett főiskolai szintű tanári oklevéllel rendelkezők esetében a tanári képesítés követelményei teljesítettnek tekintendők.
c) Más pedagógus szakkal egyidejűleg vagy azt követően folytatott tanári képesítés megszerzésére irányuló képzésben a követelmények alól az intézmény - a 3.4. a) pontban foglaltak kivételével - részben vagy egészében felmentést ad.
5. Meghatározások
iskolai gyakorlat: iskolában vagy más nevelési-oktatási intézményben végzett, rendszerezett gyakorlati tapasztalatszerzés a nevelő-oktató munka megfigyelésével (hospitálás), önálló végzésével és elemzésével a szakórai, valamint az órán és az iskolán kívüli tanári tevékenység legfontosabb területein;

A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet
5. számú melléklet a 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelethez
Az alap-, illetve mesterképzés indításának és a karok létesítésének tárgyi és személyi feltételei
Mesterszakok indításának tárgyi és személyi feltételei
Tanár szak indításának további speciális tárgyi és személyi feltételei:
- minden hallgató számára (előzetes megállapodással) igazoltan biztosított lesz a gyakorlati képzőhely, ahol a gyakorlatot vezető szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkezik, és legalább 5 éves szakmai gyakorlata van; továbbá amennyiben az intézményben egyidejűleg legalább hét hallgató vesz részt gyakorlati képzésben, az intézményben a gyakorlati képzést vezetőtanár irányítja,
- az intézményben biztosított a tanár szakképzésének központi koordinációja,
- az egyes szakképzettségeket adó képzésekre teljesülnek a mesterszak indítására vonatkozó feltételek.

A felsőoktatási alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítás eljárási rendjéről szóló 289/2005. (XII. 22.) Korm. rendelet (Vhr. 2.)
13. § (1) A tanári szak három elemből áll:
a) a tanári szakképzettség szerinti - a tantárgypedagógiát, a szakmódszertant is magába foglaló - szakterületi ismeretekből, amelynek két tanári szakképzettség megszerzése esetén a kreditértéke 80;
b) a tanári képesítés pedagógiai, pszichológiai elméleti és gyakorlati ismereteiből, amelynek kreditértéke 40;
c) a közoktatási intézményben, felnőttképző intézményben szervezett, összefüggő szakmai gyakorlatból, amelynek kreditértéke 30.
14. § (1) Tanári szakképzettséget adó mesterszak indítását az a felsőoktatási intézmény kezdeményezheti, ahol biztosítottak a tanári szakképzettség elemei közül legalább a 13. § (1) bekezdésének b)-c) pontjaiban meghatározottak oktatásának és megszervezésének személyi és tárgyi feltételei.
(2) Amennyiben egyes tanári szakképzettségre felkészítő képzésben az adott felsőoktatási intézményben nincsenek meg a személyi és tárgyi feltételek, a felsőoktatási intézmény az oktatásához szükséges feltételek megteremtéséről az Ftv. 31. § (2) bekezdése b) pontja szerint másik felsőoktatási intézménnyel kötött együttműködési megállapodás szerint is gondoskodhat.

Az alap- és mesterképzési szakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 15/2006. (IV. 3.) OM r.
4. § (1) A tanári szak általános képzési és kimeneti követelményeit e rendelet 4. számú melléklete határozza meg. A ciklusokra bontott, osztott képzés alapképzési szakjaira épülően választható első és második szakképzettségek megválasztásának - táblázatba foglalt - előképzettségi feltételeit e rendelet 4/A. melléklete tartalmazza.
(2) A tanári szakon megszerezhető tanári szakképzettségek jegyzékét a felsőoktatási alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítási eljárás rendjéről szóló 289/2005. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 3. számú melléklete tartalmazza.
(3) A tanári szakra történő belépés feltételeire a Kormányrendelet 12. §-ának (5) bekezdése az irányadó. Az ettől eltérő egyedi szabályokat a felsőoktatási intézmény tanulmányi és vizsgaszabályzatában határozza meg.
(4) A tanári szak három eleméről, azok kreditértékéről, valamint az első és második tanári szakképzettség megszerzésére irányuló szakterületi modulok felvételének általános kereteiről a Kormányrendelet 12-13. §-ai rendelkeznek.
4. számú melléklet a 15/2006. (IV. 3.) OM rendelethez
TANÁRI MESTERKÉPZÉSI SZAK
5.1.3. A közoktatási intézményekben, felnőttképző intézményben szervezett összefüggő szakmai gyakorlat kreditértéke: általában 30 kredit
8.4. A szakmai gyakorlat, amelynek előírt formái:
a) a pedagóguspálya megismerésére, általános pedagógiai képességek fejlesztésére irányuló gyakorlatok: pályaismereti, gyermek- és önismereti, konfliktuskezelési módszerek, iskolalátogatások, óramegfigyelések és elemzések, mikrotanítás, legalább 30 óra;
b) iskolában vezetőtanár irányításával az adott szakképzettség területén végzett csoportos gyakorlat szakképzettségenként 60 óra, amely magában foglalja a hospitálást, az óramegbeszéléseket és legalább 15 önállóan megtartott órát/foglalkozást (a hallgató az egyik szakképzettség tanítási gyakorlatát az 5-8., a másikat pedig a 9-12. évfolyamon kell, hogy végezze);
c) közoktatási intézményben, felnőttképző intézményben megbízott vezetőtanár és felsőoktatási tanárképző szakember folyamatos irányítása mellett végzett, összefüggő, a képzés utolsó félévében folyó egyéni szakmai gyakorlat, amelynek előfeltétele a tanári mesterképzés (a szakdolgozaton kívüli) minden egyéb követelményeinek teljesítése, illetve azok teljesítéséhez szükséges kreditek összegyűjtése. A gyakorlat magában foglalja a hospitálást, szakképzettségenként heti 2-5 óra (max. heti 10 óra) tanítást/foglalkozást, a tanítási órán kívüli iskolai feladatok ellátását, a tanítást kísérő szeminárium elvégzését és az adatgyűjtés, tapasztalatszerzés szakszerű dokumentálását.
Az a) szerinti gyakorlat kreditértéke (a pedagógiai és pszichológiai tanulmányok keretében) legalább 3 kredit, a b) szerinti gyakorlat kreditértéke szakképzettségenként (a szakterületi tanulmányok keretében) legalább 3 kredit, a c) szerinti összefüggő egyéni gyakorlat kreditértéke 30 kredit. A gyakorlat során a hallgató a vezetőtanár és a tanárképző szakember felügyelete mellett elkészíti - a tanulók megismerése terén végzett munkáját, tanári gyakorlatának eredményességét adatokkal alátámasztó, a saját gyakorlati fejlődését dokumentáló - portfóliót, amely a szakdolgozat részét és a tanári képesítő vizsga tárgyát képezi.

3. sz. melléklet: Lábjegyzet

1 Elsőként lásd OBH 6501/2001. 
2 Vö.: OBH 5811/1998.; OBH 4540/1999.; OBH 1258/2000.; OBH 2423/2000, OBH 5312/2006
3 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
4 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
5 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
6 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
7 1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.
8 35/1995. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1995, 163, 166.
9 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 686.
10 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182. 
11 41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABH 2005, 459, 474-475.
12 Lásd. Az 1 sz. mellékletet
13 41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABH 2005, 459, 474-475.
14 Ftv. 115. § (1) – (3) bek.
15 Nem teljesítette: a hallgató lemondta, hiányzott az előfeltétel teljesítése, hallgatói döntés vagy teljesítmény hiánya miatt
16 A beosztott hallgatók száma a határidőn túl jelentkezett hallgatók miatt nagyobb.
17 Az egyetem nem részletezte a nem teljesítés okait.