Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2377/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
dr. Lápossy Attila

Az eljárás megindulása
Egy háziorvos hozzám intézett panaszában praxisjoga elidegenítésével és ezzel összefüggő ellehetetlenülésével kapcsolatos sérelméről tájékoztatott. A panaszos sérelmezte, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően 2002-ben meg kellett vásárolnia sziráki praxisát, majd amikor 2006-ban családi okból Tolna megyébe költözött, értékesíteni kívánta azt, azonban álláspontja szerint az önkormányzat az értékesítést meghiúsította. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének megfelelően vizsgálatot rendeltem el. 
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) Salgótarjáni, Bátonyterenyei, Pásztói Kistérségi Intézetét, Szirák Község polgármesterét, az Országos Alapellátási Intézet főigazgatóját (OALI) illetőleg az egészségügyért felelős, valamint a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztereket.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
A tulajdonhoz való jog: Alkotmány 13. § (1)-(2) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”

Alkalmazott jogszabályok
– A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
– Az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (Öotv.)
– A háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet

A megállapított tényállás
A panaszos 2002-ben egy elhunyt háziorvos praxisát vásárolta meg annak özvegyétől Szirákon, amelyet azonban 2006-ban értékesíteni kívánt tekintettel arra, hogy családi okból Tolna megyébe kívánt költözni. A panaszos 2006. május 1-jétől a Szirák Község Önkormányzatával kötött feladat átadási/átvételi megállapodást felmondta. Az ÁNTSZ kistérségi tisztifőorvosának tájékoztatása szerint panaszos kérelmére 2006. május 22-én kelt határozatában 2006. május 31-i hatállyal visszavonta annak működési engedélyét. Ezt követően, a folyamatos ellátás érdekében a működési engedélyt a sziráki önkormányzat részére adták ki, amit a helyettesítő háziorvosok körében bekövetkező változások miatt többször módosítottak. Az ÁNTSZ a háziorvosi szolgálatra vonatkozó működési engedélyt 2009. március 1-jei hatállyal visszavonta, tekintettel arra, hogy ettől az időponttól kezdődően, az ÁNTSZ Nyugat-dunántúli Regionális Intézetének 2009. január 30-án kelt határozatban engedélyezett működtetési jog alapján egy másik háziorvos részére adtak ki működési engedélyt. A panaszos beadványában kifejti, hogy a több éve eladásra kínált praxisára végre komoly vevőt talált, azonban az önkormányzat – mint az alapellátási szerződés megkötésére jogosult – nem tárgyal a jelentkezővel, arra tekintettel, hogy az állást már az ÁNTSZ engedélyével betöltötték, az alapellátást pedig helyettesítő orvosokkal biztosítja.
Szirák Község polgármestere arról tájékoztatott, hogy mivel 2007. május 1-jétől háziorvosi körzetük tartósan betöltetlenné vált, így az önkormányzat 2007. május 14-én az OALI-hoz fordult a szolgálat betöltése érdekében. Pályázatuk azonban nem hozott eredményt. A polgármester válaszában arra is utalt, hogy az önkormányzatot nem kereste senki azzal a szándékkal, hogy a praxisjog megvásárlásával szeretné betölteni a háziorvosi szolgálatukat. Az ÁNTSZ tisztifőorvosa is arról számolt be, hogy intézeténél a legutóbbi, 2009-es – fent részletezett – esetet leszámítva senki nem jelezte a sziráki háziorvosi praxis betöltése, illetőleg a praxis megvásárlása iránti igényét.
A panaszos nehezményezi, hogy míg neki fizetnie kellett a sziráki praxisáért, (majd költözése után meg kellett vásárolnia egyet új lakóhelyén is) azonban értékesíteni azt nem tudta. Úgy véli ennek elsődleges oka az önkormányzat szerződéskötési hajlandóságának hiánya volt. Végül egy másik, az önkormányzat támogatását bíró orvoskolléga mégis elfoglalta a praxist, anélkül azonban, hogy számára bármilyen összeget térített volna.

Megkeresett szervek álláspontjai
Szirák Község polgármestere rámutatott arra, hogy az Öotv. 2. § (3) bekezdése értelmében a működtetési jog (praxisjog) személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog. Álláspontja szerint ennek tükrében nem beszélhetünk panaszos „sziráki praxisjogáról”, csak saját működtetési jogáról. Működtetési joga pedig mindenkinek csak egy lehet, és mivel tudomása szerint panaszos jelenleg is háziorvosként lát el szolgálatot, így azt nyilván a 2002-ben megvásárolt működtetési joga alapján teszi. Tájékoztatott továbbá, hogy álláspontjuk szerint ennek a jognak az értékesítésével kapcsolatban semmiféle joga és kötelezettsége nincs az önkormányzatnak, illetőleg arról, hogy az önkormányzat képviselő testületének a kötelező feladathoz kapcsolódóan joga van háziorvossal szerződést kötni a háziorvosi szolgálat működtetése érdekében.
Az ÁNTSZ kistérségi tisztifőorvosa arról informált, hogy az Alkotmánybíróság 29/2006. (VI. 21.) AB határozatának IV. 3. pontja az Ötv.-re hivatkozással kimondja a működtetési jog vagyoni értékére, illetve annak személyhez kötöttségére tekintettel, hogy a működtetési jog nem áll összefüggésben a háziorvosi körzettel. Amennyiben a működtetési jog engedélyezésére vonatkozó kérelmet benyújtó személy megfelel a jogszabályban előírt személyi feltételeknek, működtetési jogot kaphat, amely nincs összefüggésben az önkormányzattal kötött megállapodással, a körzettel, illetve a működtetési jog ingyenes vagy visszterhes elidegenítésével.
Az OALI főigazgatója úgy véli, hogy a praxistörvény, megalkotása óta számos ellentmondást hordoz, amely szinte egyenes következménye a különböző funkciók mesterséges elválasztásának, azaz az önkormányzatok ellátási kötelezettsége mellett egy vagyoni értékű működtetési jog bevezetésének, amelyek csak egymással párhuzamosan, összhangban működhetnének, ugyanakkor az összhang megteremtése nem kötelező jogi feltétel, csupán az érintettek rugalmas együttműködésének eredménye. Az Alkotmánybíróság 28/2006. (VI. 21.) AB határozatával az eredeti szabályozásból hatályon kívül helyezte a működtetési jog megszerzéséhez szükséges feltételek közül az önkormányzat nyilatkozatát, amelyben vállalta, hogy a működtetésre jogosult háziorvossal szerződést fog kötni. Az Alkotmánybíróság ezt a vagyoni értékű jog megszerzésének alkotmánysértő korlátjának értékelte, és ezért megsemmisítette. A döntéssel maga az Alkotmánybíróság elnöke és három tagja (Bihari Mihály, Bragyova András, Holló András és Paczolay Péter alkotmánybírák.) sem értett egyet. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleményében kifejtette, hogy a hatályon kívül helyezett önkormányzati nyilatkozat nem a vagyoni értékű jog korlátozása volt, hanem biztosítékot jelentett a jogszerző számára, hogy az önkormányzat foglalkoztatni fogja, így élni tud majd működtetési jogával. 
A főigazgató a kérdéskör összegzésében kifejti, hogy a hatályos szabályozás szerint még az is teljesen jogszerű volna, ha egy háziorvos megvásárol egy háziorvosi működtetési jogot és ennek ellenére az önkormányzat nem köt vele a körzet működtetésére szerződést.
A jogelőd Egészségügyi Minisztérium vezetője (Dr. Székely Tamás egészségügyi miniszter) válaszában kifejtette, hogy az önkormányzatok jogszerű magatartásuk következtében okozhatnak kárt a működtetési jog tulajdonosának. Álláspontja szerint a törvényt ki kellene egészíteni a kártalanítás intézményével, illetve az egyes kártalanításra okot adó tényállásokkal.

Megállapításaim
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett ÁNTSZ, valamint Szirák Község Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdése alapján az Obtv. alkalmazásában hatóságnak tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi megállapítások
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (9/1992. (I. 30.) AB határozat). A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (72/1995. (XII. 15.) AB határozat) Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmány szempontjából a tulajdont a vonatkozó jogszabályok együttese definiálja: az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. (Az Alkotmány kommentárja I., Századvég Kiadó, Budapest, 2009., 463. o.) A törvényalkotó továbbá a tulajdonhoz való jog alapján mindig köteles tiszteletben tartani azokat a jogosítványokat, amelyeket korábban ő maga alakított ki alkotmányos értelemben vett tulajdonként. (Az Alkotmány kommentárja I., Századvég Kiadó, Budapest, 2009., 459. o.) Az Alkotmánybíróság kinyilatkoztatta, hogy a magánjogi tulajdonjogi tárgyakon túl azon egyéb vagyoni értékű jogok is tulajdonvédelemben részesülnek, amelyek esetében, a tulajdon „önálló részjogosítványáról” van szó. „Az Alkotmánybíróság […] az alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmaznak.” (Az Alkotmány kommentárja I., Századvég Kiadó, Budapest, 2009., 456. o., 462.o)
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a „kisajátítás a tulajdonviszonyokba való állami beavatkozás legerősebb eszköze, a tulajdon közhatalmi eszközökkel való elvonására ad módot. Ezért a tulajdonhoz való jog védelme érdekében a kisajátítás feltételeit, alapvető garanciáit maga az Alkotmány határozza meg. […] Az Alkotmány kivételesen és közérdekből teszi lehetővé a tulajdon elvonását.”
Az Alkotmánybíróság szerint „Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése által a kisajátítás esetében támasztott teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás követelménye a tulajdonhoz való alapvető jog védelmének egyik alkotmányi biztosítéka. Az Alkotmány a tulajdon elvonása esetére értékgaranciát nyújt a tulajdonos számára. Az államnak az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből folyó objektív intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik az, hogy gondoskodjon a tulajdonos Alkotmányban meghatározott követelményeknek megfelelő kártalanításáról. Ez a törvényhozóra azt a kötelezettséget hárítja, hogy a kisajátítás szabályozása során törvényben köteles szabályozni a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás megvalósulásának anyagi jogi és eljárásjogi biztosítékait.” (35/2005. (IX. 29.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint tehát a tulajdonhoz való jog kivételes alapjog, tekintettel arra, hogy azt az állam akár teljes egészében elvonhatja, vagyis a tulajdont kisajátíthatja. A kisajátítás jogszerűségének vizsgálandó feltételei a közérdekűség, a kivételesség, a kisajátítás módja (csak törvényben szabályozott esetekben és módon történhet), valamint a kártalanítás. A kártalanítás megfelelősége csak előző feltételek megléte esetén vizsgálható. Az előfeltételek fennállása esetén a kisajátítás alkotmányos, amennyiben az azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett történik. A kártalanítás feltétlensége kategorikus követelmény, mely azt jelenti, hogy az nem tehető függővé például a költségvetés teherbíró képességétől, sem a kisajátítást elszenvedő tulajdonos személyében vagy egyéb körülményeiben rejlő valamely októl, a kisajátítandó tulajdoni tárgytól, sem bármilyen egyéb körülménytől. (Az Alkotmány kommentárja I., Századvég Kiadó, Budapest, 2009., 484. o.)

III. A konkrét esettel összefüggő elemzés
A panaszos 2006-ban Nógrád megyéből Tolna megyébe költözött és új szolgálati helyén is megvásárolt egy működtetési jogot. Az Öotv., illetőleg a Vhr. rendelkezéseinek, valamint a bírósági gyakorlatnak (BDT2008.1741.) megfelelően a körzetét elhagyó háziorvos számára a tartósan betöltetlen háziorvosi körzet fogalmába beépített hat hónapos időtartam mindenképpen rendelkezésére áll ahhoz, hogy a praxisjogát, működtetési jogát értékesítse. (Vhr. 2. § (1) bek.) A hat hónapos időtartamon belül a Vhr. azon rendelkezése irányadó, mely szerint a működtetési jog jogosultja – a helyettesítés kivételével – csak egy háziorvosi körzetben végezhet önálló tevékenységet. (Vhr. 11. § (2) bek.) Az újabb háziorvosi körzetre megszerzett működtetési jog ezért nem szünteti meg automatikusan a korábban már megszerzett működtetési jogot, az hat hónapon belül értékesíthető, de tényleges háziorvosi tevékenység végzésére már nem jogosít.
	Fentiek értelmében panaszosnak tehát az új Tolna megyei praxisának betöltésétől számított 6 hónap állt rendelkezésére arra, hogy Nógrád megyei praxisát értékesítse, 6 hónap után amennyiben értékesítés nem sikerült a bírói gyakorlat szerint, arról le kellett mondania.
	Az önkormányzat a vonatkozó jogszabályi rendelkezések szerint – még ha valóban el is küldte az esetleges vevőjelölteket – nem követett el jogellenes magatartást az ügyben, ahogyan a volt egészségügyi miniszter is fogalmazott „az önkormányzatok jogszerű magatartásuk következtében okozhatnak kárt a működtetési jog tulajdonosának”.

IV. A működtetési joggal összefüggő elemzés
Ahogyan az a fentiekből is látszik a háziorvosi praxisjoggal kapcsolatos szabályozás ellentmondásokkal terhelt. A praxisjoggal kapcsolatos dilemmák és változások összefoglalására már születtek tanulmányok, szakirodalmi álláspont [Barzó Tímea: Praxisjog, Medicina 2007. 225-231. o.] kivonatával kívánom az előállt helyzet megértéséhez nélkülözhetetlen elvi hátteret ismertetni. A problémák gyökere az, hogy a jogszabályokból, elsősorban az Öotv.-ből és a Vhr.-ből nem volt egyértelműen megállapítható, hogy a praxisjog területhez kötődik-e vagy sem. Az Öotv kétféle értelmezése alakult ki, egyrészről a praxisjogot általános jogosítványként felfogó irányzat, másrészről egy konkrét háziorvosi körzet ellátására vonatkozó jogosultság értelmezését jelentő felfogás él(t) egymás mellett. 
Az általános licenc felfogás a „működési jog személyhez kötöttségét állította szembe a konkrét körzethez kötöttséggel”, amely egy országos kvótarendszer megvalósulását jelenti, azaz csak üresedés esetén lehetséges bekerülést feltételez.
A praxisjog területhez kötöttsége esetében a praxisjogosult csak adott körzet szerint illetékes önkormányzattal jogosult szerződést kötni, azaz, ha a háziorvos másik körzetben kíván praktizálni, akkor első lépésként saját működtetési jogát kell elidegenítenie, ezután szerezheti meg azt, amelyik a megvásárolni kívánt körzethez tartozik (a háziorvos ebben az esetben válik érdekelté a praxisa fejlesztésében, hiszen így tudja csak növelni működtetési jogának értékét). 
Az Öotv. és a végrehajtása tárgyában született jogszabályok életbelépését követően mindkét értelmezési mód érvényesülni kezdett: a működtetési jog kiadására kezdetben felhatalmazott Magyar Orvosi Kamara a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzethez kötött jogként értelmezte, és határozatában megjelölte azt a körzetet is, ahová a működtetési jogot kiadta. Az Egészségügyi Minisztérium a praxisjogot az egész ország területére érvényes módon értelmezte. Az önkormányzatok gyakorlata pedig vegyes volt, azaz mindkét értelmezési módot magukévá tették. Mindez érthető módon visszás helyzetek sokaságát eredményezte. 
Az Alkotmánybírósághoz több beadvány érkezett az Öotv.-vel és a Vhr.-el kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság a határozat meghozatalakor hatályos szöveget bírálta el, mivel az indítványozók nem vonták vissza indítványaikat az időközben bekövetkezett változtatások ellenére sem.
Az Országgyűlés a 2001. évi CVII. törvény 26. § n) pontjával 2002. március 31.-től módosította az Öotv.-t, bekerültek területi meghatározottságot adó elemek a jogszabály szövegébe. (A háziorvos önálló orvosi tevékenységet – akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve – csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől. (Öotv. 2. § (1) bek.) A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható, mely az orvosi kamara által folytatott gyakorlatot látszott alátámasztani. (Öotv. 2. § (2) bek.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Öotv. 3. §-a alapesetben a fennálló háziorvosi körzethez kapcsolt orvosi tevékenységre ismeri el a működtetési jogot. A törvény hatálybalépése után megadott engedélynél a működtetési jog nem áll összefüggésben háziorvosi körzettel, a háziorvosi körzetben végzendő tevékenység az önkormányzattal való megállapodástól függ. A működtetési jog a háziorvosi körzetre való pályázás feltétele. Így az Alkotmánybíróság szerint ez a szabályozás igényelhet jogértelmezést, de nem állapítható meg, hogy jogalkotói mulasztás állna fenn, és ennek következtében alkotmányellenes helyzet jött volna létre. Az Alkotmánybíróságnak nincs jogköre arra, hogy az Országgyűlés által elfogadott szabályozási koncepció helyett újat alkosson és tegyen kötelezővé, így a fentiek alapján a kérelmeket elutasította.
Mivel az indítványozók beadványukban kifejezetten azt problematizálták, hogy az Öotv. nem szabályozza a működtetési jognak a földrajzi területhez kötöttségét és ezzel sérti a tulajdonhoz való jog érvényesülését, valamint a jogállamiság követelményeit, így az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban foglalhatott állást. Osztom a 29/2006. (VI. 21.) AB határozat azon kijelentését, és egyúttal saját vizsgálatomra is kötelező érvényűnek ismerem el azt, hogy kizárólag törvényhozás feladatkörébe tartozik, hogy egy korábban elfogadott szabályozási koncepció helyett újat alkosson és tegyen kötelezővé.
Álláspontom szerint a megismert állapotot a kártalanítás intézményének – beleértve az egyes kártalanításra okot adó tényállások rögzítését is – a szabályozási koncepcióból való kimaradása idézte elő
A Kormány a 71/2002. (IV. 12.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdésével módosította a Vhr.-t, mellyel egyrészről pontosan meghatározta a háziorvosi körzet fogalmát, másrészt a működtetési jog elidegenítés útján történő megszerzésénél a működtetési engedély kiadásának feltételéül írta elő az adott orvossal szembeni önkormányzati döntés hiteles igazolását (csatolni kellett az önkormányzat és a kérelmező által kötött előszerződést vagy az önkormányzat nyilatkozatát arról, hogy a működtetési jog megszerzése után alkalmazni kívánja a kérelmezőt). Ezzel maga a Kormány jelentősen módosítani kívánta szabályozási koncepcióját, oly módon, hogy az önkormányzatok döntési jogkörébe utalta annak eldöntését, hogy egy adott körzet esetében mely orvos személyén keresztül kívánja az alapellátást biztosítani. Az orvosi kamara csak ezt követően adhatta ki az orvosnak a működtetési jogot. A 28/2006. (VI. 21.) AB határozat azonban ezt a rendelkezést megsemmisítette, mivel a módosítás a működtetési jognak, mint vagyoni értékű jognak olyan korlátozását mondta ki, amelyet csak törvény állapíthatott volna meg.
A korábbi egészségügyi tárca álláspontja a szabályozási koncepcióról időközben – tekintettel egyrészt a fentebb ismertetett szabályozás módosítási kísérletére, másrészt az Öotv.-nek a 2001. évi CVII. törvény 26. § n) pontjával történő módosítására is – megváltozott. A korábbi tárcavezető válaszlevelében a következőket rögzítette:
„A praxistörvény hatálybalépése óta nem rendezett a háziorvosi működtetési jog, mint vagyonértékű jog megszűnése. Ez az elmúlt időszakban azért nem jelentett érzékelhető problémát, mert a törvény hatálybalépésekor a törvény erejénél fogva ingyenesen szerezték meg a működtetési jogot a rendszerben már bent lévő háziorvosok, így ők nyilvánvalóan másként élik meg annak ellenérték nélküli elvesztését, mint azok a kollégák, akik azt időközben több millió forintért vásárolták meg.
A praxistörvény gyakorlatilag csak a működtetési jog megszerzéséről és ellenérték fejében történő elidegenítéséről, illetve örökléséről rendelkezik, nem számolva azzal, hogy a működtetési jog megszűnésének lehetnek más tipikus esetei is. Így pl. nem rendezi azt a helyzetet, amikor egy önkormányzat pl. négy háziorvosi körzetet alakított ki, majd valamilyen ésszerűsítési okból ezek határait a rendeletében megváltoztatja, amelynek eredményeként a jövőben csak három körzet fog működni. Ez egy teljesen jogszerű cselekmény az önkormányzat szempontjából, ugyanakkor az a háziorvos, akinek a körzetét megszüntette, a működtetési jogot már nem tudja értékesíteni, ugyanakkor ezt megelőzően esetleg több millió forintot fizetett érte. Nem ad megoldást a törvény arra az esetre sem, ha az önkormányzat nem kíván azzal a háziorvossal a jövőre nézve együttműködni, aki a praxist megvásárolná.”
Összhangban az Öotv.-nak a 2001. évi CVII. törvény 26. § n) pontjával történő módosításával, fentiekből az következik, hogy a jogelőd szaktárca álláspontja szerint az Öotv. hatálybalépése után megadott engedélynél a működtetési jog összefüggésben áll a háziorvosi körzettel. (Egyetértek a volt egészségügyi miniszter álláspontjával abban a tekintetben, hogy a szabályozás kiegészítése a kártalanítás intézményével nélkülözhetetlen a tulajdonhoz való jog érvényesülése szempontjából. Ahogyan azt a korábbi miniszter levelében írta „…az önkormányzatok számára akár kártalanítási kötelezettséget, akár az ellátási kötelezettségüket, illetve szabadságukat érintő rendelkezések előkészítése nem az egészségügyi ágazat kompetenciája”, ezért jelezte az önkormányzati miniszternek, illetve az igazságügyi és rendészeti miniszternek „ a működtetési jogból és az önkormányzati autonómiából fakadó alkotmányos alapjog közötti törvényi összhang hiányát”. Az azóta eltelt közel egy év alatt az ügyben bekövetkezett fejleményekről tájékoztatást nem kaptam.)
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban látható, hogy az Alkotmánybíróság arra tekintettel nem állapított meg jogalkotói mulasztást, hogy az indítványozók – a saját koncepciójukat erősítendő – hiányoltak fogalmakat az Öotv.-ből, azaz a szabályozási koncepción kívántak módosítani, amelyre pedig sem az Alkotmánybíróságnak, sem az országgyűlési biztosnak nincs jogi lehetősége.
A hatályos jogszabály szövegéből kiindulva a háziorvos önálló orvosi tevékenységet – akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve – csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől. A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható. Továbbá, ha a működtetési jog olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható, a következők állapíthatók meg:
– a háziorvosi önálló orvosi tevékenység csak a települési önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben folytatható;
– a háziorvosi körzetek száma pontosan meghatározott, tehát véges számú;
– az eredeti koncepció általános licenc fogalmának alkalmazása ebből következően értelmetlen és felesleges. 
Amennyiben ugyanis korlátozott számú olyan körzet van ahol a tevékenység folytatható, akkor ez a körzetszám-maximum azoknak az orvosoknak is, akik működtetési joggal gyakorolják hivatásukat önálló orvosi tevékenység keretében. Tehát az általános, kiváltott, de „fiókban tartott” működtetési engedély fogalmilag „kiüresedett”.
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság is megállapította 29/2006. (VI. 21.) AB határozatában a szabályozás igényelhet – és igényel is – jogértelmezést. A gyakorlatban ugyanis – amelyet jól szemléltet a konkrét panaszbeadvány – a működtetési joggal kapcsolatos szükségképpen több tényezős eljárás egyes résztvevői az eredeti és az új, módosított normaszövegű koncepció egyes elemeit különbözőképpen igyekeznek érvényesíteni. Ezek párhuzamos, együttes alkalmazása azonban egyrészt lehetetlen, másrészt értelmetlen. A 2002-től, illetőleg a 2006-os AB határozat óta eltelt időszak megerősíti, hogy a szükséges jogértelmezés (különös tekintettel az Öotv.-nek a 2001. évi CVII. törvény 26. § n) pontjával történő módosítása után kialakult helyzetre) nem történt meg, illetőleg azt az egyes eljárási szereplők nem azonos tartalommal tették magukévá.
A vizsgálat során nem kerülhettem meg annak tényét sem, hogy az Öotv. 2. § (10) bekezdése alapján a tartósan betöltetlen háziorvosi körzetek miatti ellátási különbségek kiegyenlítésére, a hátrányos helyzetű települési önkormányzatok egészségügyi alapellátási feladatai megszervezésének segítésére külön törvény szerint működtetett Praxisprogram szolgál. A jogelőd egészségügyért felelős miniszter megkeresésemre azonban arról tájékoztatott, hogy az elmúlt 10 évben nem készült el a törvényi hivatkozás szerinti külön törvény, ugyanakkor az ott megfogalmazott célok megvalósítását szolgálja a betöltetlen körzetek OALI általi működtetése.
Az OALI főigazgatója ugyanakkor hiányolta válaszlevelében a Praxisprogram életre hívását. Álláspontja szerint „az OALI által koordinált és kezelt praxisalap – természetesen a praxisok megvásárlásához szükséges források rendelkezésre állása esetén – jól szolgálhatná a rendszer hatékony működését, ahogy a program első lépéseként az Intézet a betöltetlen háziorvosi körzetek működtetésével is részt vesz a hátrányos helyzetű települések lakosságának háziorvosi ellátásában.”.

Összegzés
A praxisjogot szabályozó törvénnyel kapcsolatban a kezdetektől folynak szakmai viták. Az intézményt életre hívó törvény azt a szabályozási koncepciót juttatta érvényre, miszerint a működtetési jog ún. általános licenc, és mindenfajta földrajzi területhez kötöttséget nélkülöz. A működtetési joggal kapcsolatban érintett résztvevő szakmai szervezetek más-más álláspontot foglaltak el ezzel kapcsolatban. A problémák azonban akkor kezdődtek, amikor az érintettek saját meggyőződésük szerint, a vitában elfoglalt szakmai álláspontjuk mentén igyekeztek a saját gyakorlatukat kialakítani. 
Az Országgyűlés a 2001. évi CVII. törvény 26. § n) pontjával 2002. március 31.-től módosította az Öotv.-t. A jogszabályba bekerültek a területi meghatározottságot adó elemek (a háziorvos önálló orvosi tevékenységet – akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve – csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől. (Öotv. 2. § (1) bek) A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység – törvényben meghatározott kivétellel – csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható (Öotv. 2. § (2) bek), mely az eredeti koncepcióval ellentétes, a Magyar Orvosi Kamara által folytatott-, földrajzi kötöttségen alapuló gyakorlatot látszott alátámasztani. 
A koncepcióváltást követően a gyakorlat továbbra sem vált egységessé. A szabályozási koncepcióból a kezdetektől fogva hiányzott az az állami kompenzációs mechanizmus, amely a kártalanítás jogszabályi rendezéséről gondoskodott volna, ráadásul a gyakorlatba való bevezetését követően, az eredeti koncepcióhoz képest gyökeres fordulat következett be. Mindezek együttes hatásaként a működtetési jog tartalmának, az intézmény működésének megítélése a mai napig nem egyértelmű, és a bemutatott működés anomáliái oda vezet(het)nek, hogy az egyes résztvevők formálisan jogszerű magatartásukkal kárt okozhatnak.
A fentiekből következően megállapítom, hogy a kártalanítás intézményének, valamint a Praxisprogram működését szabályozó törvény megalkotásának hiánya, olyan a tulajdonhoz való joggal, illetőleg a jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő ellentmondó helyzete idézett elő, amely visszás a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben. 

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem a közigazgatási és igazságügyi miniszternél, hogy 
– teremtse meg a működtetési jogból és az önkormányzati autonómiából fakadó alkotmányos alapjog közötti törvényi összhangot a kártalanítás intézményének és az egyes kártalanításra okot adó tényállások törvényi szabályozásának kezdeményezésével;
– az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény 2. § (10) bekezdése alapján kezdeményezze külön törvény megalkotását a Praxisprogramról.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján, az országosan egységes jogalkalmazás biztosítása érdekében felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy az országos tisztifőorvos és az önkormányzatok bevonásával egységesítse a működtetési jog területén tapasztalt eltérő értelmezésen alapuló gyakorlatot.

Budapest, 2010. augusztus 30.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.