Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
Az AJB 2203/2010. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
A vizsgálat megindulása
Sajtóhírek alapján egyes, az Egységes Digitális Rádió-távközlő Rendszer (EDR) rendszer alkalmazásával összefüggő, alapvető jogok helyzetére is kihatással lévő kérdésekkel kapcsolatban az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. (2) bekezdése alapján, hivatalból rendeltem el vizsgálatot. Eljárásom eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem az igazságügyi és rendészeti minisztertől, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztertől, országos rendőrfőkapitánytól, az országos katasztrófavédelmi főigazgatótól, az Országos Mentőszolgálat főigazgatójától, valamint a fővárosi tűzoltóparancsnoktól.

A megállapított tényállás
A megkeresésemre adott válaszok és a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján a következőket állapítottam meg:
A magyar kormány az 1031/2003. (IV. 09.) Kormányhatározattal rendelte el a készenléti és a kormányzati felhasználói kör rádiókommunikációs igényeinek kielégítése céljából a Schengeni Egyezmény követelményeinek megfelelő és az Európai Távközlési Szabványosítási Intézet (ETSI) szabványa szerint az EDR kiépítését, hiszen Magyarországnak teljesítenie kellett a schengeni, a határőrizeti és a terror-elhárítási elvárásokat. Az EDR rendszer a magyarországi készenléti szervek különálló kommunikációs, esetenként 30-40 éves technológiákkal működő hálózatát váltotta fel. Kialakításakor az volt a cél, hogy hatékonyabbá váljon a rendőrségi ellenőrzés, a mentés, a katasztrófa-elhárítás, illetve az e tevékenységet végző szervek közötti együttműködés. Az EDR rendszer virtuálisan önálló kommunikációs hálózatokat biztosít az egyes szervezeteknek, ugyanakkor lehetővé teszi e hálózatok együttműködését.
Az EDR rendszer bevezetésének eredményeit az általam megkeresett szervek eltérően ítélték meg, azonban valamennyi válasz a feladatellátás színvonalának különböző mértékű javulásáról, illetve ennek reményéről számolt be. Az analóg rendszerről történt átállás lassabban haladt a vártnál, melyet a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter egyrészt anyagi, másrészt az érintett szervezeteknél felmerült szervezési okokkal magyarázott.
A kapott tájékoztatás szerint az EDR szerződés aláírásakor ismert valamennyi nagyberuházás, gyorsforgalmi úthálózat és infrastrukturális fejlesztés esetében a hálózatgazda Miniszterelnöki Hivatal megkövetelte az EDR lefedettséget a szolgáltatótól. Az azóta eltelt időben megvalósult, illetve a későbbiekben megvalósuló beruházások esetében a szakhatósági vizsgálatoknál jelzik a készenléti szervek által használt rádiórendszer szükségességét, és amennyiben bővítés szükséges, úgy felhívják a beruházó figyelmét arra, hogy az EDR lefedettséget a beruházás részeként és költségéből biztosítania kell. Amíg nem biztosítható a készenléti szervek kommunikációja, addig a használatbavételhez szükséges szakhatósági engedély nem adható ki. (Az IRM ehhez képest – több ponton az előzőeknek ellentmondva – arról tájékoztatott, hogy „az egyes új nagyberuházások alkalmával a Rendőrség minden alkalommal felhívja a beruházó és a szolgáltatásnyújtó figyelmét is a szükséges EDR-lefedettség biztosítására. Az M6-os autópálya alagutakkal érintett szakaszain például az építés kivitelezője a Miniszterelnöki Hivatallal tartotta a kapcsolatot a lefedettség biztosítása érdekében. A szolgáltatásnyújtó elkészítette a lefedettség biztosításához szükséges számításokat, terveket, valamint műszaki igényeket. A megvalósításhoz szükséges forrás a Miniszterelnöki Hivatalnál áll rendelkezésre. Jelenleg két mobil bázisállomás alkalmazásával szolgáltatják a kommunikációhoz szükséges lefedettséget a végleges megoldás megvalósításáig.”)
A beavatkozó szervek vezetőinek tájékoztatása szerint az érintett szervezetek készülékekkel való felszerelése – alapvetően – megtörtént. Az országos rendőrfőkapitány és a fővárosi tűzoltóparancsnok kitért azonban arra, hogy a teljes állományt nem tudták EDR készülékkel ellátni. Az országos katasztrófavédelmi (OKF) főigazgató pedig arra hívta fel a figyelmet, hogy az önkéntes tűzoltó egyesületekről szóló 2008. évi XXXIII. törvény alapján több egyesület írt alá együttműködési megállapodást a területileg illetékes hivatásos önkormányzati tűzoltósággal (HÖT). Az együttműködési szerződések miatt az ÖT-k EDR eszközökkel történő ellátása is az OKF feladata, melyre – a válaszadáskor – a fedezet nem volt biztosított. A törvény alapján 2009. december 9-ig – az országosan működő 681 önkéntes tűzoltó egyesületből – 201 egyesület kötött együttműködési megállapodást hivatásos tűzoltóságokkal. A folyamatos szerződéskötések miatt az egyesületek ellátásához megközelítőleg 1,5 milliárd Ft-ra lenne szükség.
Valamennyi megkeresett szerv beszámolt arról, hogy – különösen a rendszer teljes kiépítését, 2008. június 30-át megelőzően – előfordultak olyan esetek, amikor az EDR készülékkel felszerelt egységek rendszeresített eszközeiket nem, vagy csak korlátozottan tudták használni. Ennek okai összetettek lehettek: fakadhatott lefedetlenségből, bázisállomás-kapacitás hiányából, a forgalmazási szabályok be nem tartásából, vagy egyedi meghibásodásból. A válaszokból kitűnik, hogy szolgáltató országosan csak ún. mobil kültéri lefedettséget nyújt, kézi lefedettséget csak Budapesten és a megyeszékhelyeken, illetve rendőrkapitánysággal rendelkező városokban, valamint a határ 20 km-es sávjában biztosít. Mindebből fakad, hogy a kézi terminálok az ország nagy részében csupán korlátozottan használhatóak. A katasztrófavédelmi főigazgató szerint több esetben a lefedettség nem felelt meg a szerződésben előírtaknak. (Válaszában ugyanakkor rámutatott, hogy az e-mailben bejelentett hiányosságokat a szerződésnek megfelelően a szolgáltató folyamatosan korrigálta. Az országos rendőrfőkapitány válasza szerint is a bejelentett és kivizsgált esetekben realizálható volt a forgalomból kiesés, illetve várakozás oka.) Ezt támasztja alá a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztertől kapott tájékoztatás is, miszerint az EDR használatának szabályozása alapján a felhasználók a Felhasználói Fórumon, illetve a Hálózatgazdának jelzik, amennyiben eszközeiket nem, vagy csak korlátozottan tudják használni. Valamennyi jelzett problémát kivizsgálták és a Szolgáltatási Szerződésben foglalt lehetőségek alapján a szolgáltatóval együttműködve törekednek azok rendezésére. 
A Rendőrség 2008. október-novemberében felülvizsgálta az EDR rádióforgalmazási rendszer országos lefedettségét. A megyei rendőr-főkapitányságok információtechnológiai szakemberei kézi rádióval végeztek EDR lefedettségi vizsgálatot. A felmérést elsősorban a schengeni külső határtól számított 20 km-es körzetben, Budapesten és a körzeti megbízotti szolgálati helyeken végezték. A felmérés alapján készített, a vizsgálat eredményeit tartalmazó országos kézi lefedettség térképet és táblázatot, a hiányosságok megszűntetése érdekében, a Közigazgatási Informatikáért Felelős Kormánybiztosnak, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala Elnökének és a Pro-M Zrt.-nek küldték meg. Az OMSZ szerint ugyan jelezték a szolgáltató felé ezeket a területeket, de a tapasztalataik szerint a jelzésekre nagyon lassan reagálnak. 
A hasonló esetek megelőzésére a MEH lefedetlenségi probléma esetén felhívta a Szolgáltató figyelmét a problémára és azonnali intézkedését kérte az elhárításra. Készülék-problémákra vonatkozóan pontosan kidolgozott eljárásrend működik, amely keretében a szolgáltatási szint nem teljesítése esetén a Szolgáltatót kötbér fizetésére kötelezik. 
Az EDR zárt térben szerzett működési tapasztalatait az egyes válaszadók eltérően ítélték meg:
A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter szerint az EDR használhatóságát minden esetben vizsgálták a zárt térben (bevásárló központ, metró, stb.), különös tekintettel a készenléti felhasználók által igényelt, kiemelt objektumokra. Ezek EDR lefedettségét még akkor is biztosította a Szolgáltató, ha ez a Szolgáltatási Szerződés alapján nem volt kötelező. Ahol a felhasználók problémát tapasztalnak, azt a hálózatgazdának kell jelezniük, aki intézkedik a Szolgáltató felé.
Az országos rendőrfőkapitány arról tájékoztatott, hogy zárt térben részleges hiányosságok fennállhatnak, de ilyen probléma nem jellemző. Jellemzőbbnek tartotta, hogy a Köztársasági Őrezred személyvédelmi feladatai során, azoknak a helyszíneknek részleges lefedetlenségét, ahol védett személyek megfordulhatnak, valamint az országhatáron átnyúló rendőrségi feladat- végrehajtást, ahol az EDR nem működik. Ezekben az esetekben indokolt az analóg nagyobb teljesítményű készülékek használata.
Az Országos Mentőszolgálat (OMSZ) főigazgatójának tájékoztatása szerint több kórházban nincs beltéri kézi rádió lefedettség, így a mentőegységeket ott elérni, riasztani nem tudják. Ezt a szolgáltató felé jelezték. Egyéb zárt térben (metró, bevásárló központ, stb.) való alkalmazással kapcsolatban nem végeztek vizsgálatot.
A katasztrófavédelmi főigazgató szerint azokon a területeken, ahol a szolgáltatói szerződés előírja a beltéri kézi lefedettség megfelelő. Az új építésű ingatlanok vonatkozásában irányadó jogszabály az Országos Tűzvédelmi Szabályzat kiadásáról szóló 9/2008. (II 22.) ÖTM rendelet (OTSZ) I/5 fejezete 5. címének, 7. pontja szerint minden épület esetében a létesítés során vizsgálni szükséges a kárelhárítás során együttműködő szervek rádióforgalmazási feltételeinek megfelelőségét. Amennyiben pedig a tűzoltóság megítélése szerint a rádióforgalmazás nem, vagy nem megfelelő módón biztosított a létesítményben, rádióerősítőt, vagy más berendezést kell beépíteni.) 
A fővárosi tűzoltóparancsnok arról tájékoztatott, hogy ellenőrzéseket végeztek zárt térben, azonban gyakorlatilag nem volt érezhető különbség a felszínnel történő kapcsolattartás tekintetében. A használat szempontjából lényeges különbség azonban, hogy míg az analóg rádió a zárt térben átkapcsolás nélkül üzemel, addig – mivel feltételezik a kapcsolat elvesztését – a digitális készüléket át kelt kapcsolni ún.: közvetlen üzemmódba (DMO). Így amikor a hálózati szolgáltatás kimarad, a jelentős környezeti zajban, rossz látási viszonyok között beavatkozó tűzoltónak nincs információja a visszajelzés elmaradásán kívül, hogy megszakadt a kapcsolata a társaival. 
A beavatkozó szervek EDR helyszíni együttműködésben betöltött szerepével kapcsolatban arról tájékoztattak a megkeresett szervek vezetői, hogy korábban az analóg rendszernél elképzelhetetlen volt, hogy különböző szervezetek egymással rádión kommunikáljanak, ezért az EDR óriási lépést jelent ebben a tekintetben is. Az egymással történő kommunikációra számtalan lehetőséget kínál az EDR, egyre többször használják, azonban a rendszer nyújtotta lehetőségek még jelentős részben kihasználatlanok. A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter szerint ez elsősorban szervezési kérdés, amely néha problémákat okoz, de oktatással, illetve tapasztalat cserével ezek orvosolhatók. Az igazságügyi és rendészeti miniszter ezzel szemben úgy vélte, hogy több szerv időszakos együttműködésével kapcsolatban felmerülő helyszíni kommunikációs tapasztalatainak alapján kapacitásbővítéssel (Budapest területén) a szolgáltatásnyújtó megfelelően kezelte a problémákat. A Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala (KEKKH) támogatásával a szervek koordinálása könnyen megoldható. Vidéki helyszíneken, esetleges katasztrófahelyzet kialakulásakor több rendészeti szerv együttes működésekor azonban gondot okozhat a bázisállomások alacsony kapacitása. E problémának a megoldása hasonlóképpen történhet, mint Budapest esetében. Az országos rendőrfőkapitány válasza szerint több szerv időszakos együttműködésével kapcsolatban felmerülő helyszíni kommunikációs tapasztalataik alapján a Pro-M Zrt. Budapest területén kapacitásbővítéssel megfelelően kezelte a problémákat. Válasza szerint a KEKKH támogatásával a szervek koordinálása biztosítható. A katasztrófavédelmi főigazgató szerint válaszadásáig a szervezetek között csak tervezett együttműködés került megvalósításra, amely minden esetben kielégítően működött. A legutolsó, több szervezetet érintő gyakorlat az M6 autópálya átadását megelőző biztonsági gyakorlata volt. Káresetek felszámolása során a szervezetek közötti programozási eltérések miatt a beavatkozó állomány együttműködése nem megfelelő. Hasonlóan fogalmazott a fővárosi tűzoltóparancsnok is, amikor kifejtette, hogy amennyiben nem előre tervezett eseményről van szó akkor az együttműködés nehézkes, nem megoldott. Rendelkezésre áll ún. „együttműködési csatorna” azonban a szkennelési funkció nem használható, így a kommunikációhoz továbbra is 2 készülék szükséges, tehát ez nem jelent előrelépést az analóg endszerhez képest. Az OMSZ – az előbbieknél is határozottabb – válasza szerint nem tudják megfelelően használni az EDR szolgáltatásait, időnként káosz van a kommunikációban. Amennyiben egy csatornát sokan használnak, a hívások torlódnak, időnként sokat kell várni.
A rendszer indulása óta a szerződés keretében elérhető a járműkövető alkalmazás, amelyet a felhasználó igények alapján folyamatosan fejlesztenek. Jelenleg annak negyedik generációja érhető el valamennyi felhasználó számára. Az alkalmazás segítségével folyamatosan nyomon tudják követni az arra alkalmas készülékek földrajzi helyzetét, az egyik legkorszerűbb digitális térképi felületen. Alkalmas a rendszer komplett naplózásra, járőr útvonal tervezésre, illetve számtalan státusz és állapotadat (sebesség, irány, villogó, sziréna, nyitott ajtó, járó motor, stb.) megjelenítésére. Sajnos nem minden készenléti szerv használja ki a rendszerben rejlő lehetőségeket! 
Kiegészítő rendszerszolgáltatásként az automatikus gépjármű-helymeghatározó rendszert (AVL) veszi igénybe a Rendőrség, amelynek a szolgáltatásait a megyei rendőr-főkapitányságokon veszik igénybe. Jelenleg, „Pro-Mobil” néven folyamatban van a szolgáltatás továbbfejlesztése. A Rendőrség a határrendészeti és a budapesti rendezvények kapcsán saját térinformatikai rendszereiben is igénybe veszi a GPS pozíció adatok felhasználását, a státuszinformációkat. Saját eszközeinek az adatait interfészen keresztül biztosítja a rendszer.
A katasztrófavédelmi szervezet csak az automatikus gépjárműkövető rendszert használja, de a szolgáltatóval együttműködve megkezdte az EDR rendszer adatátviteli alkalmazhatóságának tesztjeit. A tesztek célja, hogy felmérjék annak lehetőségét, hogy az EDR használható-e a riasztó és monitoring végpontok adatátviteli igényeinek kielégítésére.
A rendszer nem nyújt ilyen szolgáltatást az FTP operatív munkája számára. A tűzoltósági és az EDR rendszer egymástól elszigetelt. Helymeghatározásként egy, a tűzoltósági rendszertől független rendszerben, gyakorlatilag képként biztosítják az adatokat, azokat saját adatvagyonként kezeli a szolgáltató. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a GPS-vevő, nem szerves része az EDR rendszerén belül folytatott kommunikációs folyamatnak, az a szolgáltató tulajdonában van, véleményük szerint a jármű GPS adatait az EDR rendszerének csupán közvetíteni kellene. A feldolgozás a felhasználó szervezet operatív folyamatirányításának a feladata. Állapotindikátorok a járműveinkben nincsenek, így a járműnek és felszereléseinek állapotáról, azok változásáról az EDR nem továbbít adatot.
Az OMSZ-nél ún. AVL terminál található minden irányítócsoportban, melyen a mentőegységek mozgását, valamint azok aktuális „státuszát” tudják követni. A státusz üzenetek (6 db) jelzik, hogy p1. a mentőegység bevethető, vagy foglalt – kék-piros színváltás a mentőegység ikonján és adat során, valamint lehetőség van az esemény helyszínének megjelenítésére a térképen. A rendszer segítségével utóvizsgálatokat végezhetnek, mód van SOS üzenetek továbbítására, és egyedi hívások lebonyolítására.
Az EDR közép- és hosszú távú kilátásaival kapcsolatban az érintett szervek vezetői a következőkről tájékoztattak: 
A miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter szerint amennyiben a lefedettség nő, illetve a szolgáltatások folyamatosan bővülnek, úgy az EDR hosszútávon képes biztosítani a készenléti szervek megfelelő rádió kommunikációját.
Az igazságügyi és rendészeti miniszter és az országos rendőrfőkapitány közép- és hosszú távon az EDR rendszer alkalmazhatóságát biztosítottnak látta. Kitértek azonban arra, hogy a 2010-ben bevezetendő szolgáltatási díj csökkenésének lehetnek az EDR rendszer működését és rendelkezésre állását befolyásoló következményei, amelynek a hatásai a válaszadás időpontjában még nem ismertek.
Az OMSZ szerint a rendszer közép- és hosszú távú alkalmazhatósága kizárólag annak folyamatos fejlesztése mellett képzelhető el. Elengedhetetlen az ellátottság folyamatos javítása, az adatátviteli sebesség növelése, a szolgáltatási szint javítása, valamint az alkalmazások fejlesztése. A katasztrófavédelmi főigazgató ugyancsak úgy vélte, hogy a lefedettség folyamatos bővítése esetén, a rendszer hosszútávon alkalmazható.
A fővárosi tűzoltóparancsnok viszont kifejtette, hogy a rendszer alkalmazhatóságát nem elsősorban a műszaki paraméterek veszélyeztetik, hanem a finanszírozás elégtelensége. Álláspontja szerint az EDR használata nem eredményezett a korábbiakhoz képest szembetűnő előrelépést, a rádió rendszer külön kommunikációs eszköz maradt. Az irányítási rendszerbe történő integrálásának elmaradása pedig megakadályozza a rendszer lehetőségeinek kihasználását. A tájékoztatás szerint gyakorlatilag analóg technikát használnak a kárhelyi kommunikáció során.
Az EDR finanszírozásával kapcsolatban a következőket állapítottam meg:
A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter szerint az elmúlt évek költségvetése külön soron biztosította az EDR Szolgáltatási Szerződésben rögzített díjának fedezetét. 2010-ben a költségvetés 1,9 milliárd forinttal kevesebbet irányzott elő, mint ami a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésben az előző évre szerepelt, ezért kezdeményezték a szerződés módosítását. Amennyiben a következő évek során nem garantálható a szerződés szerinti szolgáltatási díj biztosítása, úgy nem csak a további fejlesztések, de a meglévő szolgáltatási szint biztosítása is veszélybe kerülhet. Kifejtette továbbá, hogy a felhasználó szervezetek részére csak az EDR használatához szükséges, további készülékek beszerzése jelenthet terhet, a szerződésből fakadó díj fizetési kötelezettség fedezetét továbbra is a költségvetésben, külön soron célszerű biztosítani. 
Ezt az igazságügyi és rendészeti miniszter azzal egészítette ki, hogy az EDR rendszerre vonatkozó szolgáltatói szerződés szerint 2014-ig a Miniszterelnöki Hivatal fizeti a szolgáltatás díját a szolgáltatásnyújtónak. 2014 után az EDR rendszer fenntartása a beavatkozó szerveket terheli. A beavatkozó szerveknek saját költségvetésükből kell beszerezniük új készülékeket, illetve ezekhez kiegészítőket, tartozékokat. 
Az Fővárosi Tűzoltóság (FTP) parancsnoka kiemelte, hogy a jelenleg biztosított készülékek nem alkalmasak a tűzoltóság feladatai ellátásának segítésére (az OKF főigazgatójától is hasonló tájékoztatást kaptam). Az üzemszerűen használt oltóanyagok és a környezeti hőmérséklet károsítják, pótlásuk meghaladja a 300.000 Ft-ot, ami jelentősen meghaladja a költségvetési lehetőségeiket. Pár hónap alatt 4 kézi rádió ment tönkre, melyek pótlási költsége meghaladja az eddigi éves javítási keretet. A rendelkezésre álló keretből szintén finanszírozhatatlanok a kiegészítők és a tartozékok Az akkumulátorok üzemideje nem éri el a 24 órát, így jelentős tartalékot kellene ebből is képezni. A készülékek darabszámának növekedése – ami alapvetően pozitív – a járművek utasterén belül az összegerjedés jelenségét okozza. Erre jelentene megoldást a „head-set”, de ennek árát szintén nem tudják a költségvetésükből kigazdálkodni. A „head-set” alkalmazása lehetővé tenné a készülék védőruha alatti elhelyezését, ami növelné annak védettségét. A beavatkozó állomány többsége a rádiót csak az utasítások vételére használja. Az adásfunkció jellemzően az irányítói munkát végzők számára elengedhetetlen. Az első ellátás az EADS TMR860-as és a TMR880-as típusú készülékéivel történt. A darabszámok miatt fel sem merülhetett a személyenkénti eszköz ellátás. Így az egyes beosztások ellátása során a szolgálatváltáskor átadják a rádiókészüléket. A jelenlegi ismereteik szerint a fenti készülék típusok nem szerezhetőek be. Az elérhető gyártmányok más gyártótól származnak és kezelési, programozási lehetőségei oly mértékben eltérnek a jelenlegi eszközparktól, hogy vegyes használatuk veszélyeztetné a kárhelyszíni kommunikációt.

Érintett alapvető jogok
– A jogállamiság elve, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.”)
– Az élethez való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”)
– A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”) 

A vizsgálat megállapításai
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében hatásköröm kiterjed a hatóságok valamint közszolgáltatást végző szervek tevékenysége során okozott, alapvető jogokkal összefüggő visszásságok kivizsgálására. 
1. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (2) bekezdés c) pontja értelmében a Miniszterelnökség (mint a Miniszterelnöki Hivatal jogutódja), valamint d) pontja szerint a minisztériumok központi államigazgatási szervek, továbbá ugyane § (5) bekezdése értelmében – egyebek mellett – a rendőrség, a polgári védelem, valamint a hivatásos önkormányzati tűzoltóság rendvédelmi szervek. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdése a) és d) pontjai szerint e szervek eljárásom szempontjából hatóságnak tekintendőek.
2. Az Obtv. 16.§ (1) bekezdéséből azonban csak a hatóság fogalmára lehet következtetni. Ezen túlmenően – a töretlen ombudsmani gyakorlat szerint – „az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.” E teszt alapján – egyéb szervek mellett – közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni azokat a hatóságnak nem minősülő szerveket, amelyek jogszabály vagy szerződés alapján állami vagy önkormányzati feladatot látnak el. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) 3. § gb) pontja értelmében az OMSZ – mint állami mentőszolgálat – egészségügyi intézménynek minősül, amely egészségügyi szolgáltatást nyújt. Az Eütv. 96. § szerint a mentés biztonságos, egységes és összehangolt működéséhez szükséges feltételrendszer biztosítása és megszervezése állami feladat, melyet az ország egész területére kiterjedően az állami mentőszolgálat, valamint – a működési engedélyben meghatározottak szerint – más, mentésre feljogosított szervezetek látják el az állami mentőszolgálat koordinálása mellett. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az Országos Mentőszolgálat vizsgálatom szempontjából közszolgáltatást végző szervnek minősül.

II. 1. Az EDR rendszer bevezetését az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese – látva a beavatkozó szervezetek közötti együttműködésben megjelenő zavarokat – már az OBH 3182/2003. számú jelentésében sürgette. Kifejtette, hogy az ún. heterogén rendszerek, a GSM rendszerek megjelenése, valamint a ma már nem korszerű technológia miatt jellemzően csökken a rádió-forgalmazások száma, így egy adott területen, helyszínen dolgozó tűzoltók nem feltétlenül tudnak egymásról. Ez igaz lehet az ügyeletekre is, ezért nehezen biztosítható a készenléti feladatellátás hatékonysága, gyorsasága és megfelelő színvonala. Hiányzik a szervezetek horizontális együttműködése is. Mindezek miatt napi rendszerességgel jutnak riasztással, bevetés-irányítással összefüggő információk illetéktelenek kezébe. Az ilyen problémák megelőzésének leghatékonyabb megoldását a bevetés-irányító rendszerek nyújtotta lehetőségek adják. Egy bejelentéshez, eseményhez – az adott szituáció függvényében – optimalizáltan kapcsolhatóak a szükséges erőforrások, feladatok, helyszínek és prioritások. Ezeknek köszönhetően csökkenthető a szervezetek reakcióideje, több bejelentés kezelhető azonos létszámmal és növelhető a bejelentők biztonságérzete.
A bevetés-irányítási feladatok elvégzéséhez megfelelő információkkal kell rendelkezni a bejelentőről, az eseményről, a helyszínről, a végrehajtandó feladatról, a mozgósítandó szervezetekről, azok készültségéről, elérhetőségéről, valamint helyzetéről. Ezt – adott bevetési létszám és esetszám felett – kizárólag megfelelően összehangolt információs rendszerekkel lehet hatékonyan megvalósítani.
Az EDR kiépítésével, segítségével nagy biztonsággal elérhetőek a szükséges beavatkozói csoportok, azok készültségéről azonnali (akár automatikus) információt kaphat a bevetés irányítója, valamint megfelelő pontossággal – további rendszerek alkalmazása nélkül is – meghatározható a helyzetük. Egy integrált ügyeleti rendszer elkerülhetővé teheti a párhuzamos adatbázisok létesítését és fenntartását (és ezek költség vonzatait). Ennek eredményeként a rendszerbe beépített szervek tevékenységének támogatására szolgáló információáramlás is hatékonyabbá válhat.
Az elmúlt időszakban általános jelleggel bevezették ugyan az EDR-t, azonban a kapott válaszok alapján megállapítottam, hogy csak kisebb részben érvényesül és hasznosul az – az analóg rendszerekhez képest megjelenő – technológiai többlet, amely az egységesen alkalamazott digitális technológiából adódna, általában – illetve túlnyomó részt – jelenleg is csak rádióforgalmazásra használják. Nem alakítottak ki olyan integrált bevetés irányító informatikai rendszerek, amelyek a készenléti szervek beavatkozásait, a közöttük lévő együttműködést biztosítanák. Az ilyen rendszer(ek) hiánya, illetve hiányossága azonban – a technikai fejlettség elért színvonalán – alkalmas arra, hogy az állampolgárok nagyobb csoportja, valamint a beavatkozó szervek tagjai élethez, testi épséghez, valamint lehető legmagasabb színvonalú testi és lelki egészséghez való jogával összefüggő visszásságot okozzon.
Az együttműködés színvonalát nagymértékben javítaná az egymással összekapcsolt (egységes, vagy kompatibilis) bevetés irányítási megoldások bevezetése. Mindez pedig egyúttal az állam objektív alapjogvédelmi (intézményvédelmi) kötelezettségének teljesítéseként lehetővé tenné, hogy az érintett területen lakók, valamint a beavatkozók élethez, testi épséghez, valamint lehető legmagasabb színvonalú testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságok veszélyét csökkentse.
2. A kapott válaszok jellemzően kitértek arra, hogy a készenléti szervek rádió-kommunikációjában lényeges változás nem történt, a szervek közötti helyszíni együttműködés továbbra is nehézkes, az egységes rendszerből fakadó előnyök is inkább elvi, mintsem gyakorlati lehetőséget jelentek. 
Hangsúlyozandó, gyakorlatilag irreleváns, hogy az érintett szervezetek közötti együttműködés miért nehézkes, vagy kihívásokkal terhelt. Az alapjogok védelme szempontjából pusztán annak van jelentősége, hogy egyfelől a rendelkezésre álló technikai eszközökkel biztosítható-e az alapvető jogok a jelenleginél magasabb színvonalú védelmét, másfelől adottak-e azok a szervezeti és eljárási szabályok, amelyek ezt a mindennapokban ténylegesen meg is valósítják. Amennyiben a szervezetek között valóban csak a tervezett együttműködés esetében – pl. biztonsági gyakorlatok – kielégítő az együttműködés, és a káresetek felszámolása során bármilyen, a rendszerrel összefüggő ok miatt a beavatkozó állomány együttműködése nehézkes, vagy nem megoldott, illetve csak – az analóg rendszereknél megszokott módon több készülékkel – nehézkesen valósítható meg, vagy – amint azt az OMSZ válaszolta – az érintettek „nem tudják megfelelően használni az EDR szolgáltatásait, időnként káosz van a kommunikációban.” E körülmény – pusztán az áttételek miatt tapasztalható információtorzulás, és a mentés során bekövetkező időveszteség lehetősége miatt – önmagában alkalmas arra, hogy úgy a beavatkozók, mint az érintett állampolgárok élethez, testi épséghez, valamint lehető legmagasabb színvonalú testi és lelki egészséghez való jogával összefüggő visszásságot okozzon.
3. Az EDR-lefedettséggel kapcsolatban több kérdés is felvetődött vizsgálatom során, amelyekre kapott tájékoztatást nem tartottam megnyugtatónak.
A) A 94%-os országos lefedettség kérdése
A rendelkezésemre álló információk szerint az ország területének 94%-án biztosított lefedettség ún. mobil (gépkocsiba épített) készülékekre vonatkozik. A válaszokhoz csatolt iratokból kitűnik, hogy több tucat olyan település van az országban ahol – a készenléti szervek szerint – nincs semmilyen EDR lefedettség! Ezen túlmenően ki kell emelni azt is, hogy kézi készülékkel (amelyet az érintett szerv tagja magánál hord) a lefedettség ennél rosszabb: elvileg az országhatár 20 km-es körzetében, a főútvonalakon és a rendőrkapitánysággal rendelkező településeken, továbbá Budapesten az aluljárókban és a metróalagutakban. EDR lefedettség hiányában a készülékek közvetlen üzemmódba kapcsolva – a lehallgathatatlanságot leszámítva – gyakorlatilag egy analóg hasábrádióként – korlátozott hatótávolságban – használható. (Ezért sem használta a Köztársasági Őrezred személyvédelmi feladatainak ellátása során az EDR rendszert.)
B) Lefedettség a kiemelt beruházások mellett
Nem találtam megnyugtatónak a nagyberuházások EDR-lefedettségével összefüggő tájékoztatást. A válaszokban ugyanis az egyes érintett szervek ellentmondásos tájékoztatást adtak, amelyből kitűnt, hogy – a válaszadáskor, 2010 májusában – anélkül indulhatott meg a forgalom az M6 autópályán, hogy a készenléti szervek kommunikációjának véglegesnek tekinthető biztosítása még nem valósult meg. E körülményt pedig – a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségével, az élethez, továbbá a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásság veszélye miatt – önmagában aggályosnak tartom. Álláspontom szerint a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése során a megfelelő kapacitású, kézi készülékes lefedettség biztosítása olyan biztonsági minimum, amelyet a tervezés, az engedélyezés, a kivitelezés, valamint a használatba adás során prioritásként kell kezelni, és amelyből semmilyen körülmények között nem szabad engedni! Ellenkező esetben ugyanis az autópályát használó állampolgárok – a teljes biztonság érzete ellenére – általuk nem ismert mértékű kockázatnak vannak kitéve.
C) Ún. beltéri lefedettség
A beltéri lefedettséggel összefüggő kérdéseimre ellentmondó válaszokat kaptam. Az OMSZ és az FTP jelzett válaszában számottevő problémát. Az OTSZ megfelelően szabályozza, hogy egy épület esetében a létesítés során vizsgálni szükséges a kárelhárítás során együttműködő szervek rádióforgalmazási feltételeinek megfelelőségét. Amennyiben pedig a tűzoltóság megítélése szerint a rádióforgalmazás nem, vagy nem megfelelő módón biztosított a létesítményben, rádióerősítőt, vagy más berendezést kell beépíteni. E rendelkezések maradéktalan betartása a kárhelyi kommunikáció biztosítása során az állampolgárok alapvető jogainak védelmét hivatott szolgálni. Mindazonáltal meg kell jegyeznem, hogy e szabály nem ad választ a korábban létesített épületek – így az OMSZ által említett kórházak – belső lefedettségére. (Ugyancsak nem feltétlenül a legjobb megoldás a készülékek közvetlen üzemmódba kapcsolása, ugyanis így egyes fontos funkciók – pl. egygombos segélyhívás – nem működnek, amely első sorban a beavatkozó állomány élethez, testi épséghez, valamint lehető legmagasabb színvonalú testi és lelki egészséghez való jogával összefüggésben idéz elő visszásságot.
D) A bázisállomások alacsony kapacitása
A vizsgálatom során rendelkezésemre bocsátott iratok szerint vidéki helyszíneken egy „esetleges katasztrófahelyzet kialakulásakor több rendészeti szerv együttes működésekor gondot okozhat a bázisállomások alacsony szintű kapacitása.”
A bázisállomások alacsony szintű kapacitása nem pusztán „gondot okoz”, hanem megnehezítheti, esetenként pedig ellehetetlenítheti a beavatkozók EDR-en keresztül folytatott kommunikációját. Az ilyen – nem várt – esetekben túl sok készülék jelentkezik be az adott bázisállomásra, amelynek túlterhelése nem teszi lehetővé a kapacitáson felüli készülékek számára a hálózathoz való csatlakozását. Így a túlterheltség bekövetkeztének reális esélye az élethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásság közvetlen és állandó veszélyét hordozza magában. 
Az e pontban megjelölt visszásságok, illetve azok veszélye az EDR lefedettségének, és kapacitásának növelésével orvosolhatóak.
4. Valamennyi, a vizsgálatom során megkeresett szerv vezetője az EDR hosszú távú használhatóságának feltételeként annak fejlesztését, bővítését, szolgáltatási színvonalának javítását jelölte meg. Kiemelendő azonban, hogy a rendszer alkalmazhatóságát nem elsősorban a műszaki paraméterek veszélyeztetik, hanem a szolgáltatás megfelelő és kiszámítható finanszírozhatósága. 
Az elmúlt évek költségvetése külön soron – 2010 évben 1,9 milliárd forinttal alacsonyabb előirányzattal – biztosította az EDR szolgáltatási szerződésben rögzített díjának fedezetét. Az EDR szolgáltatási szerződés szerint a díjat 2014-ig a Miniszterelnökség állja, ezt követően azonban azt az egyes készenléti szolgálatoknak kell megfizetnie. A kapott tájékoztatás szerint a beavatkozó szerveknek saját költségvetésükből kell megoldaniuk új készülékek, illetve az ezekhez szükséges kiegészítők, tartozékok beszerzését.
A készülékbeszerzésekkel kapcsolatban indokolt megjegyezni, hogy azok költségére nem minden szerv rendelkezik megfelelő fedezettel. Nem mellőzhetem felhívni a figyelmet arra, hogy sem a Rendőrség, sem a Fővárosi Tűzoltó-parancsnokság nem tudta EDR készülékkel ellátni a teljes személyi állományát. További probléma, hogy az önkéntes tűzoltó egyesületekről szóló 2008. évi XXXIII. törvény alapján több egyesület írt alá együttműködési megállapodást a területileg illetékes hivatásos önkormányzati tűzoltósággal. Az együttműködési szerződések miatt az ÖT-k EDR eszközökkel történő ellátása is az OKF feladata, melyre – a válaszadáskor – a fedezet nem volt biztosított. A törvény alapján 2009. december 9-ig – az országosan működő 681 önkéntes tűzoltó egyesületből – 201 egyesület kötött együttműködési megállapodást hivatásos tűzoltóságokkal. A folyamatos szerződéskötések miatt az egyesületek ellátásához megközelítőleg 1,5 milliárd Ft lenne szükséges. E kérdések rendezetlensége, illetve a jogszabályokkal ellentétes tényleges helyzet fennmaradása a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz.
Fel szeretném hívni a figyelmet arra is, hogy egyes kiegészítők – így különösen a megfelelő head-setek – beszerzése és használata távolról sem kényelmi kérdés: a tűzoltók esetében lehetővé teszi, hogy a rádiót kéz nélkül, védőruházat alatt használják, ezzel megóvva azt a túlzott és közvetlen hőterheléstől; a rendőrök pedig az illetéktelen személyek előtt nem fednék fel a rádióforgalmazások tartalmát. (Az elmúlt években munkatársaim többször tapasztalták, hogy az EDR-készülékekből kihallatszik a rádióforgalmazás. A jelen helyzetben éppen az EDR egyik jelentős, a lehallgathatatlanságból fakadó előnye enyészik el.) Könnyű belátni, hogy mindkét esetben a kényelmi jellegű többlethez képest lényegesen nagyobb az adott kiegészítő szakmai hozadéka, amely – költségvetési fedezet hiányában – jelenleg nem érhető el.

Intézkedéseim:
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében 
1.	az Obtv. 21. §-a alapján felkérem a Kormányt, hogy 
a.	vizsgálja meg a készenléti szolgálatok által használható, egységes, illetve egymással kompatibilis, az EDR nyújtotta előnyöket kihasználó integrált bevetés-irányítási rendszer(ek) bevezetésének lehetőségét.
b.	vizsgálja meg az EDR hosszú távú finanszírozásának módozatait.
2.	az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a belügyminisztert, valamint nemzeti erőforrás miniszterét, hogy a nemzeti fejlesztési miniszterrel közösen tekintsék át
a.	az EDR lefedettségével kapcsolatos kérdéseket, így különösen
i.	az egyes készenléti szervek helyszíni kommunikációjának javításának módjait;
ii.	a gyorsforgalmi úthálózat melletti EDR szolgáltatás megfelelőségét (lefedettség, kapacitás);
iii.	országosan – a különböző tömeges beavatkozások lehetőségét hordozó kockázatokra, így különösen a veszélyes üzemekre, a közlekedési balesetek gyakoriságára, természeti környezetre stb. – vizsgálják felül EDR lefedettséget, továbbá a bázisállomások kapacitás-szükségletét;
iv.	az EDR zárt térben való alkalmazhatóságát, különös figyelemmel a sokak által korlátozás nélkül szabadon látogatható létesítményekben és közintézményekben való lefedettségre;
v.	a jogszabály alapján készülékkel ellátandó szervezetek ellátásának módját és ütemezését;
vi.	a szolgáltatás fejlesztésének lehetséges irányait; 
és megállapításaik alapján tegyék meg a szükséges intézkedéseket.

Budapest, 2010. november 30.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.