Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1980/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Gurbai Sándor
Az eljárás megindulása
A panaszos 2008. május 30-án ápolási díj megállapítása iránti kérelmet terjesztett elő Vasszécseny Község Önkormányzatánál. Az önkormányzat a kérelmet elutasította azzal, hogy a képviselő-testület méltányossági alapon biztosítható ápolási díjat a rendeletében nem határoz meg. A panaszos a határozat bírósági felülvizsgálatát kérte, de azt a bíróság elutasította. A panaszos ügyét – tekintettel arra, hogy abban jogerős bírói ítélet született –hatásköröm hiányában nem vizsgáltam, de tudomást szerezve arról, hogy Vasszécseny Község Önkormányzata Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formák helyi szabályairól szóló 7/2009. (VI.4.) rendelete nem tartalmazza az ügyre vonatkozó irányadó szabályozást – mivel felmerült a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság, valamint a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmének gyanúja – hivatalból vizsgálatot indítottam.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság és jogbiztonság elve: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (Alkotmány 2. § (1) bek.)
A szociális biztonsághoz való jog: A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. (Alkotmány 70/E. § (1) és (2) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
– A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény
– A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
– A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény
– A szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formák helyi szabályairól szóló 7/2009. (VI.4.) Vasszécseny Község Önkormányzati Képviselő-testületi rendelet

1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 16. § (2) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Vasszécseny Község Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja szerinti helyi önkormányzat, így tevékenységének, illetve jelen esetben – a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Sztv.) 43/B. § (1) bekezdése szerinti ápolási díj szabályozására vonatkozó – tevékenysége hiányának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az ügy érdeme tekintetében
A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, továbbá Vasszécseny község Polgármesteri Hivatala által megküldött Rendelet alapján megállapítható, hogy helyi rendelet nem állapít meg az Sztv. 43/B. § (1) bekezdése szerinti ápolási díjat annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végzi. 
Az idézett rendelkezést az önkormányzat úgy értelmezi, hogy az ápolási díjnak ezt a formáját nem köteles rendeletben szabályozni.
A Sztv. 25. § (3) b./ pontja értelmében: „Szociális rászorultság esetén a jogosult számára (…) a települési önkormányzat képviselő-testülete az e törvényben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (…)
bb) a 43/B. § (1) bekezdésében foglalt ápolási díjat, (…) állapít meg (…).”
Az Sztv. 43/B. § (1) bekezdése értelmében pedig „A települési önkormányzat képviselő-testülete – az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek fennállása esetén – ápolási díjat állapíthat meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végzi. A jogosultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt úgy kell szabályozni, hogy az önkormányzat rendelete az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedülálló esetén annak 150%-ánál alacsonyabb jövedelmi jogosultsági feltételt nem írhat elő.”
A 18. életévét betöltött tartósan beteg személy meghatározása tekintetében az Sztv. 43/B. § (2) bekezdése visszautal a 41-43. §-okban foglaltakra. A 41. § (3) bekezdés b) pontja értelmében pedig „tartósan beteg az a személy, aki előreláthatólag három hónapnál hosszabb időtartamban állandó ápolást, gondozást igényel”.
A hivatkozott rendelkezések – az önkormányzati értelmezéssel ellentétben – rendeletalkotási kötelezettséget állapítanak meg a települési önkormányzat képviselő-testülete számára. Az Sztv. 25. § (3) bekezdés b) pontja, illetve azon belül is a bb) alpont az állapít meg fordulatot használja, a mérlegelést engedő állapíthat meg kifejezés helyett.
Ezt az értelmezést támasztja alá a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 1. §-ának (5) bekezdése, valamint a költségvetési törvény is. 
Az Ötv. 1. §-ának (5) bekezdése szerint „törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.”
Az Ötv. idézett szakasza alapján – az Sztv. 43/B. § (1) bekezdése szerinti ápolási díjra vonatkozóan – a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény 3. számú melléklete (A helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásai) az alábbiakat tartalmazza:
„10. Pénzbeli szociális juttatások
A központi költségvetés e jogcímen járul hozzá
e) (…) a Szoctv. 43/B. §-ának (1) bekezdésében szabályozott ápolási díj és nyugdíjbiztosítási járuléka (…) forrásához.” [Tekintettel arra, hogy a panasz 2009-ben érkezett a hivatalomhoz, hangsúlyozom, hogy ugyanezt a rendelkezést tartalmazta a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetéséről szóló 2008. évi CII. törvény 3. számú mellékletének 10. d) pontja.]
Az Alkotmánybíróság számos esetben vizsgálta már az ápolási díjat érintő szabályozásra vonatkozó beadványokat. Az 571/B/2003 AB határozat értelmében:
„[Az ápolási díjat] a 43/B. § (1) bekezdésében foglalt ápolási díj esetén a települési önkormányzat képviselő-testülete (az Sztv-ben, illetve az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint) állapítja meg [Sztv. 25. § (3) bekezdés]. (Ez utóbbi fordulat a települési önkormányzat képviselő-testületének feladatként a rendeletalkotást kötelezővé teszi.)… az Sztv. 43/B. § (1) bekezdése alapján – az önkormányzat kötelezően megalkotandó rendeletében az abban meghatározott feltételek fennállása esetén – a települési önkormányzat képviselő-testülete állapítja meg az ápolási díjat, amely rászorultsági alapon az egy főre számított havi családi jövedelem mértékétől függően jár, az ugyanis az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedülálló esetén annak 150%-ánál alacsonyabb jövedelmi jogosultsági feltételt nem írhat elő.”
Mindezekből következően megállapítom, hogy Vasszécseny Község Önkormányzata azzal, hogy önkormányzati rendeletében nem határozza meg az Sztv. 43/B. § (1) bekezdése szerinti ápolási díjra való jogosultság feltételeit, és ezzel a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végző nagykorú hozzátartozó részére nem teszi lehetővé, hogy – a meghatározott feltételek fennállta esetén – az önkormányzat képviselő-testülete ápolási díjat állapítson meg, a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz, egyúttal a szociális biztonsághoz való alapjog sérelmének közvetlen veszélyét hordozza magában.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 25. § alapján javaslom Vasszécseny Község Önkormányzatának, hogy a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végző nagykorú hozzátartozó részére megállapítandó ápolási díjra vonatkozó törvényi rendelkezések alapján, az irányadó jogszabályok előírásainak megfelelően módosítsa (egészítse ki) a kifogásolt jogszabályt, illetve választása szerint alkosson új helyi rendeletet.

Budapest, 2010. február 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.