Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB-1770/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Kristó Annamária
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult hivatalunkhoz, mert a rokkantsági nyugdíj iránti igényének az elbírálásához szükséges orvosi felülvizsgálat időpontjáról szóló értesítés mellé egy „Nyilatkozat” elnevezésű nyomtatványt is csatoltak, amelyen olyan kérdések (pl. családi állapota, eltartott hozzátartozók, lakhatás körülményei, azzal kapcsolatos jogviszonyai stb.) megválaszolását kérték, amelyek nincsenek összefüggésben a kérelmező egészségi állapotával. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény határozza meg. A törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy a rokkantsági nyugdíj megállapításával kapcsolatos eljárásban a döntés meghozatalához szükséges egyik tényállás tisztázásához, nevezetesen az össz-szervezeti egészségkárosodás mértékének tisztázásához bekért nyilatkozat tartalma alkotmányos jogokat érintő aggályokat vet fel, ezért a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal és az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet által szerkesztett, a döntést befolyásoló „Nyilatkozat” ismeretében és alapján vizsgálatot rendeltem el. 

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Szociális biztonsághoz való jog:
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az ügy jogszabályi háttere
A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény
A rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. törvény
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény
Az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézetről, valamint eljárásának részletes szabályairól szóló 213/2007. (VIII. 7.) Korm. rendelet

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai
Az elmúlt időszakban folyamatosan érkeztek hivatalunkhoz olyan beadványok, amelyekben a panaszosok a rokkantsági nyugdíj iránti igényük elbírálása során az orvos-szakértői bizottságok eljárását, szakértői állásfoglalását sérelmezik. A panaszosok a méltánytalan bánásmód mellett sérelmezték, hogy az egészségi állapot minősítése, alulminősítése ellentmond a csatolt orvosi dokumentációknak, és az őket kezelő szakorvosok véleményének. Gyakran adtak hangot abbéli aggályaiknak is, hogy az orvosi dokumentációkban rögzítetteken kívül más szempontok is közrejátszhatnak a minősítést illetően. Az országgyűlési biztos eljárására vonatkozó hatásköri szabály figyelembevételével, az orvos-szakmai megítélést igénylő kérdés tárgyában érkező panaszokat nem vizsgálhattam, azokat kénytelen voltam elutasítani. Az egészségkárosodáson alapuló ellátások elbírálásához szükséges egészségkárosodás mértékének megállapítása azonban, olyan szakhatósági vélemény, amely államigazgatási eljárás keretében kerül megállapításra, és komoly jogkövetkezmény fűződik hozzá, hiszen jogosultságot keletkeztet, illetve szüntet meg. 
Az egészségkárosodáson alapuló ellátások iránti igény elbírálásának egyik törvényi feltétele a rehabilitációs szakértői szerv által, a szakvéleményben megállapított egészségkárosodás mértéke. Az orvos-szakértői vizsgálatot megelőzően az igénylőnek ki kell töltenie a „Nyilatkozat az egészségkárosodáson alapuló ellátások (rokkantsági nyugdíj, baleseti rokkantsági nyugdíj, rehabilitációs járadék, az egészségkárosodott személyek szociális járadékai, valamint a rokkantsági járadék) megállapításához szükséges komplex minősítési eljárás lefolytatásához”, elnevezésű, ONYF. 3515-278. számú nyomtatványt (a továbbiakban: „Nyilatkozat”).
A nyomtatványon felhívják az igénylők figyelmét arra, hogy a „Nyilatkozatban” adott válaszokat az igény elbírálása során felhasználják, azok az egészségi állapotot megfelelően tükröző komplex szakvélemény kialakításában a minősítést elvégző bizottság segítségére lesznek.
A „Nyilatkozat” végén az igénylőnek egy záradékot is alá kell írnia, amelyben hozzájárulását adja a nyilatkozatban közölt adatai kezeléséhez, valamint az egészségkárosodás felmérése, a megmaradt munkavégző-képesség meghatározása érdekében történő felhasználásához. 
Az egészségi állapottal, illetve a megmaradt munkavégző-képességgel összefüggő kérdéseken túl a több oldalas nyilatkozatnak pl. az V. fejezetében szerepelő, az igénylő szociális helyzetére vonatkozó kérdések aggályokat vetnek fel az egészségi állapot, illetve a megmaradt munkaképesség objektív megállapítása tekintetében, ugyanis ezek a kérdések nem kapcsolódnak, illetve nincsenek összefüggésben az igénylő megrokkanásának a mértékével.
A beadványban előadottakkal kapcsolatban vizsgálatom tárgyát az egészségkárosodáson alapuló ellátások megállapításával összefüggésben a szociális biztonsághoz való jog érvényesülése képezte.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei, és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. 
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítsa. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. 
A társadalombiztosítás működőképességének és finanszírozásának biztosítása érdekében az elmúlt évtizedben jelentős változtatásokra került sor a társadalombiztosítás rendszerében. Bár a társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlanul jellemzője az, hogy vegyes rendszerű nyugdíj, amelyben egyaránt megtalálhatók a biztosítási és szolidaritási elemek, az is kétségkívül megállapítható, hogy az új szabályozásban a társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel szemben.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. Az egyes változtatások alkotmányossága függ attól is, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem ellentétesek-e a jogbiztonság elvével, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve – ha biztosítási elemet is tartalmazó szolgáltatásról van szó – a tulajdon védelmével. 
A jogbiztonság – amely az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja – a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést nagymértékű állami garanciavállalás legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. A fedezet társadalmasításával az állam tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy áll-e velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is. Mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el. Az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. Az emberek túlnyomó többsége nem „önnyugdíjas”, s inaktív korára társadalmi és gazdasági biztonságát nem saját dologi javai teremtik meg, hanem eleve úgy él, hogy munkája eredményének bizonyos részét a társadalombiztosításba „fekteti”, s az, ennek alapján nyújt szolgáltatásokat, látja el a szűken értelmezett polgári jogi vagyonbiztonságot garantáló feladatát. Ha pedig javait törvény vonja el erre a célra, törvénynek kell a tulajdonéval összehasonlítható biztonságot nyújtania. 
A kötelező társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási elv, a társadalmi szolidaritás és a tulajdonhoz fűződő jogok alkotmányos keretek közötti korlátozása együttesen érvényesül.
A fent kifejtett alkotmányos követelményekkel összhangban a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról szóló 1997. évi LXXX. törvény célja, hogy az egyéni felelősség és öngondoskodás követelményeinek és a társadalmi szolidaritás elveinek megfelelően szabályozza a társadalombiztosítás keretében létrejövő jogviszonyokat, meghatározza a társadalombiztosítási ellátások körét.
A biztosítottak egyes társadalombiztosítási ellátások igénybevételére való jogosultságát a társadalombiztosításban való részvételi kötelezettségük, illetve társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségük teljesítése alapozza meg. A pénzbeli társadalombiztosítási ellátások a biztosított járulékfizetésének alapjául szolgáló jövedelmével arányosak.
Az Országgyűlés az Alkotmányban foglalt elveknek megfelelően az időskorúak és a tartósan vagy véglegesen munkaképtelenné válók, valamint hozzátartozóik megélhetésének biztosítása érdekében alkotta meg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvényt.
A kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer öregség, megrokkanás, megrokkanással járó baleset esetén a biztosított részére, elhalálozása esetén a hozzátartozója részére egységes elvek alapján nyugellátást biztosít. A jogalkotó a törvényben részletesen szabályozta az ellátás megállapításához szükséges jogosultsági feltételeket, amelyek között szerepel a megrokkanás százalékos mértékének a megállapítása is. 
A munkaképesség csökkenés, illetve a 2007. december 31-től megállapított ellátások esetén az egészségkárosodás százalékos mértékének, valamint a kérelmező rehabilitálhatóságának megállapítása olyan orvos-szakmai kérdés, amely megválaszolását a jogalkotó a nyugdíj-megállapító szerv megkeresésére a rehabilitációs szakértői szerv szakhatósági állásfoglalására bízta.
Az igény elbírálásával kapcsolatos eljárás – a törvény felhatalmazása alapján rendszeresített – úgynevezett igénybejelentő lap benyújtásával indul meg. Az ONYF. 3515-270/D. számú nyomtatványon a kérelmezőnek mindazokat az adatokat ki kell töltenie, amelyek az igény elbírálásához szükségesek. Ezeknek az adatoknak a kezelésére a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény ad felhatalmazást az illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatási szervnek. Az igénybejelentő lap benyújtásával egyidejűleg az igénylőnek közölnie kell az azonosításához szükséges adatokat, a társadalombiztosítási azonosító jelét, valamint csatolnia kell a társadalombiztosítási nyilvántartásban nem szereplő jogviszonyok bizonyításához felhasználni kívánt iratokat, továbbá egészségkárosodáson alapuló ellátás esetén az egészségkárosodással összefüggő iratokat.
Ahogyan arról korábban már szó esett, az egészségkárosodáson alapuló ellátások elbírálásának csak az egyik törvényi feltétele a megrokkanás mértékének orvos-szakértői megállapítása, amelyre a törvényben megjelölt rehabilitációs szakértői szerv jogosult. Az orvos-szakértői vizsgálatot megelőzően az igénylőnek az igénybejelentő lap kitöltésén túl egy – a sérelmezett – „Nyilatkozatot” is ki kell töltenie, amelyen többek között olyan adatokat kérnek, amelyeket az igényelbíráló szerv az igénybejelentő lapon már megkért. Ezeken, valamint az egészségi állapottal összefüggő adatokon túlmenően még további olyan adatok – mint például a háztartásban élő személyek száma; eltartott hozzátartozó; saját tulajdonban lakik-e; ellátásokkal kapcsolatos kérdések stb. – kitöltését is kérik, amelyek a kérelmező egészségi állapotának felméréséhez szükségtelenek.
A főigazgató tájékoztatása szerint a komplex rehabilitációról szóló 321/2007. (XII.5.) Korm. rendelet 14. §-a alapján, az Rjtv. 14-16. §-aiban meghatározott keretek között az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (a továbbiakban: ONYF), a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal (a továbbiakban: FSZH) és az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet (a továbbiakban: ORSZI) 2008. január 2-ai hatállyal megkötötte az egészségkárosodáson alapuló ellátási igények elbírálásához és folyósításához szükséges adatszolgáltatások, információáramlás rendjéről szóló Megállapodást. 
A Megállapodás 3.1. pontja szerint: "A nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv az egészségkárosodáson alapuló ellátást igénylő személytől ..... beszerzi az ORSZI-ról, valamint eljárásának részletes szabályairól szóló 213/2007. (VIII. 7.) Korm. rendelet 7. §-a (2) bekezdésében felsorolt egészségügyi dokumentációt, valamint e megállapodás 1. számú mellékletét képező " Nyilatkozat" nyomtatványt, amelyeket ... megküld a rehabilitációs szakértői szerv részére. Ezzel egyidejűleg a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv ... az igénylőt a rehabilitációs szakértői szerv előtti személyes megjelenésre idézi. "
A főigazgató tájékoztatásából kitűnik, hogy a Megállapodás mellékletét képező eredeti nyomtatványon még szerepelt utalás arra, hogy a "Nyilatkozat" az FSZH és az ORSZI által került rendszeresítésre. A "Nyilatkozat”-on azért szerepel ONYF-re utaló nyomtatványszám, mert annak nyomdai előállításáról, az igénylőkhöz történő eljuttatásáról, sőt kitöltetéséről és az ORSZI-hoz továbbításáról is az ONYF és igazgatási szervei gondoskodnak, a nyomtatvány tartalmát azonban bevezetése óta az FSZH és az ORSZI határozza meg. 
Az Rjtv. 15. §-a felsorolja, hogy a rehabilitációs szakértői szerv komplex minősítés elvégzése céljából mely adatokat ismerheti meg, illetve kezelheti. A törvény nem ad felhatalmazást a panaszban sérelmezett adatok megismerésére.
A „Nyilatkozaton” megjelölik a komplex minősítést, mint az adatkérés célját, azonban nem közlik az adatszolgáltatás önkéntes vagy kötelező jellegét, amennyiben pedig kötelező – jelen esetben a rehabilitációs szakértői szerv számára – az azt elrendelő jogszabály helyet. 
A szakértői bizottságnak a komplex minősítés során az egészségkárosodás mértékét, ideértve a foglalkozási eredetű (üzemi baleset, foglalkozási betegség) egészségkárosodás mértékét, továbbá ha az egészségkárosodás mértéke azt indokolja a szakmai munkaképességet, a rehabilitálhatóságot, a rehabilitáció lehetséges irányát, a rehabilitációs szükségleteket, a rehabilitációhoz szükséges időtartamot kell vizsgálnia a jogszabályokban és a szakmai szabályokban foglaltaknak megfelelően. Mindebből következően a rehabilitációs szakértői szerv a komplex minősítés elvégzése céljából a személy azonosítására alkalmas adatokon túl, csak olyan személyes adatokat ismerhet meg, amelyek az egészségkárosodás mértékének, illetve a rehabilitálhatóság megállapításához feltétlenül szükségesek, azzal szoros összefüggésben vannak. 
Az egészségkárosodáson alapuló ellátások közül a kérelmezők biztosítási jogviszonyukra tekintettel a rokkantsági nyugdíj iránti igényük elbírálását kérik, és csak annak elutasítása esetén igénylik az egészségkárosodáson alapuló más ellátásokat. 
A Hivatalomhoz érkező panaszokban a rokkantsági nyugdíj iránti igény elutasítása szinte mindig, az egészségi állapot komplex minősítésére vezethető vissza. Az egyén egészségi állapotát, elveszett és megmaradt munkaképességét az általa ellátható munkakörök követelményei, valamint képzettsége, szakmai gyakorlata, életkora alapján meghatározható rehabilitálhatósága szempontjából lehet minősíteni. Tekintettel arra, hogy a rokkantsági nyugdíj elbírálásának csak egyik, azonban legfajsúlyosabb szegmense az egészségkárosodás mértékének a megállapítása, ezért komoly jelentősége van annak, hogy a kérelmezőben ne merüljön fel aggály az orvos-szakértői eljárás tisztán szakmai alapon történő lefolytatásában. 
A fent kifejtettek alapján a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével és az azzal szorosan összefüggő szociális biztonsághoz való alkotmányos jog érvényesülésével kapcsolatosan visszásságot okoz az egészségkárosodás mértékének elbírálásához készített „Nyilatkozat” nem egészségügyi vonatkozású adattartalma, tekintettel arra, hogy csak az igényelt ellátás megállapításához szükséges mértékű és azzal összefüggő személyes és különleges (mint pl. az egészségi állapotra vonatkozó) adatok kezelésére jogosult a komplex minősítést végző rehabilitációs szakértői szerv.

Intézkedés
A feltárt visszásság orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet főigazgatója intézkedjen a „Nyilatkozat” elnevezésű, ONYF. 3515-278. számú nyomtatványnak a jelentésemben rögzített szempontok szerinti átdolgozásáról, tekintettel arra, hogy a rehabilitációs szakértői szerv az igénylők egészségkárosodása mértékének és rehabilitálhatóságának (az egyén szakmai gyakorlata, képzettsége, életkora) alapjául szolgáló, az egészségi állapotának objektív, orvos-szakmai megállapításához szükséges mértékű és azzal összefüggő személyes és különleges (mint pl. az egészségi állapotra vonatkozó) adatok megismerésére és kezelésére jogosult.

Budapest, 2010. október 28.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.