Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1715/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó iratok: AJB 2170/2010; AJB 2401/2010; AJB 3777/2010; AJB 3758/2010;)

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Több panasz alapján hivatalból indítottam vizsgálatot az egyes nagy értékű vagyontárgyakat terhelő adóról szóló 2009. évi LXXVIII. törvény (Nétv.) gépjárművek adóztatására vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazásával összefüggésben.
Hivatalomhoz érkezett panaszokban alapvetően az sérelmezték, hogy az új adószabályok következtében az idősebb (akár 10 évnél öregebb) nagy teljesítményű, ugyanakkor nagy értékűnek egyáltalán nem tekinthető gépjárművük után – még a gépjármű kora alapján alkalmazandó csökkenő adómértékkel is számolva – igen jelentős az adóteher, az meghaladhatja a gépjármű értékének 5%-át is, amelynek következtében a gépjármű gyakorlatilag eladhatatlanná válik.
A totalcar.hu internetes autós szakfolyóirat főszerkesztője panaszában számos példával támasztotta alá, hogy a Nétv. nyomán esetenként egy egymillió forint értékű gépjármű piaci értékének akár 25 %-át meghaladó évi adófizetési kötelezettség keletkezhet, ugyanakkor egy valóban nagy értékű gépjármű után nem kell ezt az adót megfizetni. A főszerkesztő az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivataltól igényelt közérdekű adatokat is rendelkezésemre bocsátotta.

A megállapított tényállás
1. A Nétv. 29. §-a értelmében adóköteles a 125 kilowatt teljesítményt elérő hajtómotorral rendelkező személygépkocsi, az OT betűjelű rendszámtáblával ellátott személygépkocsi kivételével. Az adó mértéke pedig a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Gjt.) 7. §-ának (1) bekezdése szerinti adómérték 2-szerese a 125 kilowatt teljesítményt elérő és 175 kilowatt teljesítményt meg nem haladó, 2,5-szerese a 175 kilowatt teljesítményt meghaladó és 200 kilowatt teljesítményt el nem érő, és 3-szorosa a legalább 200 kilowatt teljesítményt elérő személyszállító gépjármű után. A Gjt. említett 7. § (1) bekezdése szerint az adó mértéke a gépjármű gyártási évében és az azt követő 3 naptári évben 345 Ft/kilowatt, a gyártási évet követő 4-7. naptári évben 300 Ft/kilowatt, a gyártási évet követő 8-11. naptári évben 230 Ft/kilowatt, a gyártási évet követő 12-15. naptári évben 185 Ft/kilowatt, a gyártási évet követő 16. naptári évben és az azt követő naptári években 140 Ft/kilowatt.
A totalcar.hu panasza alapján áttekintettem a belföldi használtautó piacon kapható, átlagosan egy millió forint értékű, nagy teljesítményű személygépkocsik átlagárát, adó összegét, és ezek arányát. A 125 kilowatt teljesítményt meghaladó motorral szerelt idősebb járművek a használtpiaci árak alapján többnyire az egymillió forintot meg nem haladó értékű típusok közül kerültek ki, sőt a panaszban felsoroltak közül számos autó a 3-500 ezer forintos kategóriába tartozott. Több tucat típus áttekintése után megállapítottam, hogy az adó összege ezekben az esetekben jellemzően meghaladja a gépkocsi 10%-át, nem ritka azonban az ennél nagyobb, akár 20-25 %-át meghaladó adómérték.
A panaszokban megjelölt autók nagy része általában éppen azért nem képvisel nagyobb értéket, mert viszonylag erős motorja miatt nagy a fogyasztása. Ezzel szemben egy új, tízmillió forint körüli nagyobb dízel autó a gyakorlatban hiába gyorsabb, mint a felsorolt járművek, valószínűleg nem esik a Nétv. hatálya alá. 
A pénzügyminiszter válaszában az alábbiakról tájékoztatott.
1. Mindazon tárgyi adók (helyi építményadó, telekadó, illetve az üdülőépület utáni idegenforgalmi adó), melyek alapja nem a forgalmi érték (piaci ár) természetszerűleg előfordulhat, hogy a fizetendő adó összege akár a vagyontárgy értékének több százalékát is kiteheti, anélkül, hogy bármiféle alkotmányossági aggály megfogalmazható lenne. 
Az adóösszeg és a forgalmi érték egymáshoz való viszonyában – alkotmányossági szempontból – az Alkotmánybíróság l531/B/1991. számú, helyi telekadót megállapító önkormányzati rendeletre vonatkozó ítélete az irányadó. A pénzügyminiszter szerint ebben a döntésében az Alkotmánybíróság – egy adóelméleti és adószakértő véleményére támaszkodva – úgy vélte, hogy ‘a tételes adó mértékénél súlyosan aránytalan, ha az adott vagyontárgy értékének 20 %-át meghaladja az évi vagyonadó mértéke’. A jogszabály-előkészítés során ezen AB döntés szem előtt tartásával javasolta az Országgyűlés számára a nagy teljesítményű személygépkocsik utáni adó mértékeit. Ebben az értelemben a pénzügyi tárca számolt azzal, hogy az éves adóösszeg – szélsőséges esetben – elérheti a vagyontárgy értékének akár 5-10 %-át is. 
2. Egy vagyontárgy esetén a fizetendő adó – ha annak mértéke túlzott – rövid távon kétségkívül befolyásolhatja a vételárat, az eladó számára érdeksérelmet okozhat, de csak abban az esetben, ha a vagyontárgyat cl akarja adni. Hosszú távon azonban az adó beépül a termék piaci árába, a piacon az ár egy másik árszinten jut nyugvópontra, az „érdeksérelem” tehát hosszú távon megszűnik. A nagy teljesítményű személygépkocsik adójánál azonban még ez a hatás sem érvényesül, figyelemmel az adó összegére. A pénzügyminiszter szerint a megkeresésemben hivatkozott öregebb, például 12 éves, a 125 kilowatt feletti személygépkocsik körében átlagosnak tekinthető 156 kilowatt teljesítményű személygépkocsi adója (egyezően a gépjárműadóval) 28.860 Ft, mely – egy ilyen teljesítményű és korú autónál – két tankolás ellenértékét Sem éri el. Ilyenformán vitatta, hogy a nagyteljesítményű személygépkocsik adójának összege úgymond „ellehetetlenítené azok értékesítését” vagy akár a piacon az árszinten a legcsekélyebb mértékben is befolyásolná.
Az Alkotmánybíróság 8/2010. (I. 28.) számú AB határozatában rámutatott arra, hogy „a gépjármű jellemzően értékes vagyontárgy, amelynek mind a megszerzése, mind pedig a fenntartása feltételez egy megfelelő vagyoni, jövedelmi helyzetet, azaz teherviselő képességet”. A pénzügyminiszter álláspontja szerint az Alkotmánybíróság számára tehát egyértelmű, hogy a nagy teljesítményű személygépkocsik adója igazodik az adófizetők teher-viselő képességéhez, ami személygépkocsi esetén nemcsak a jármű értékében, hanem a jármű fenntartásának képességében jut érvényre. Emellett osztotta az Alkotmánybíróság ebbéli meglátását, ezért is utalt az adóösszeg ás az üzemanyagköltség egymáshoz való viszonyára.
3. A motor-teljesítmény megváltoztathatóságára irányuló kérdésemre válaszolva kifejtette: „ha motor-teljesítményről beszélünk, akkor az alatt mindig csak a névleges teljesítményt tehet érteni. Valójában gépjárművek többsége esetén nem egyezik a tényleges teljesítmény a gépjármű műszaki irataiban, a hatósági nyilvántartásban felfektetett (névleges) teljesítménnyel, arról nem is beszélve, hogy a motor-teljesítmény mérési módszertana sem egységes (a mérés történhet a meghajtott kerekeknél vagy közvetlenül a hajtómotornál). Mindezek miatt az adóztatás is csak a nyilvántartásban szereplő, s nem a tényleges teljesítmény-adaton alapul, alapulhat.
Természetesen a pénzügyi tárca is tudatában van annak, hogy a jármű hajtómotorjának teljesítménye megváltoztatható. Ez azonban jogszerűen – a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről szóló 6/1990. (IV. 12.) KÖHÉM rendelet alapján – a csak úgy tehető meg, ha a tulajdonos előzetesen engedélyt kér a közlekedési hatóságtól, szakszervizben az átalakítást elvégezteti, majd a változtatást átvezetteti a járműnyilvántartáson és a jármű okmányain. Ebben az esetben az adóztatás már az új teljesítmény-adat alapján történik. 
Kétségkívül az is elképzelhető, hogy a hajtómotor teljesítmény-növelését jogszerűtlenül végezteti cl a tulajdonos. Mindezt kétségkívül nehéz ellenőrizni, de az adóhatóság és a közlekedési hatóság több forrásból (pl.: közérdekű bejelentés, baleseti vizsgálati jegyzőkönyv) is információhoz juthat, ha a járműtulajdonos jogszerűtlenül járt el (hatósági engedély nélkül hajtott végre változtatás a hajtómotoron). Meggyőződésem azonban, hogy a jogszabály-előkészítés során alapvetően abból kell kiindulni, hogy a jogalanyok jogkövető magatartást tanúsítanak.”
A pénzügyminiszter abban is kételkedett, hogy „a jármű hajtómotorja teljesítményének növelése tömeges méreteket öltene, hiszen az közlekedésbiztonsági kockázattal jár, az átalakítás költséges a teljesítménynövelés hatását nehezen lehet kihasználni, s nem utolsósorban – jogszerűtlen jármű-átalakítás eseten – nem spórol jelentős összegű adót vele a tulajdonos.2
4. A nagy teljesítményű személygépkocsik adójából várható bevételre vonatkozó kérdésemre válaszolva, tájékoztatott, hogy az adóból mintegy 900 millió Ft adóbevétel származhat 2010-ben.
5. Az egyes nagy értékű vagyontárgyak adójáról szóló törvény (Nétv.) az Alkotmánybíróság 8/2010. (I. 28.) számú döntéséig négy adónemet tartalmazott. Az adóbevezetés állami adóhatóságnál megjelenő költségei ekképp 2009-ben és 2010-ben négy adónem között oszlanak meg. Az egyes adónemek önadózással állapítandók meg, így az adóhatóságnál a nyomtatványok, csekkek előállítási, postázási költsége merül fel. Mindez a négy adónemre 24 millió forintot tett ki. Ebből – kérdésére válaszolva – a nagy teljesítményű személygépkocsi adójára – az adónemek terjedelmét (papírigényét) összevetve – kb. 4 millió forint költség jut. A jogszabály-előkészítés külön költséggel nem járt, munkatársaim bérkeretük terhére – külön juttatás, s szakértő igénybevétele nélkül – dolgozták ki a normaszöveget. 

Az APEH – panaszossal közölt közérdekű adatok alapján – adatai szerint azonban:
„A vagyonadó bevalláshoz szükséges nyomtatvány mintegy másfél millió csomagban ment ki, összesen kétmillió darabot gyártottak. Miután az Alkotmánybíróság a vagyonadó-törvény lakóingatlanokra vonatkozó részét alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette, a csomagból csupán egy lapot nem kell kitölteni. A költségek döntő többségét a nyomtatványok előállítása és kiküldése teszi ki. Az összes költség kb. 220 millió Ft volt. Az összegen felül várható a nyomtatványok feldolgozásának végső költsége majd.”
„A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény összesítve csak a jogszabály alapján összesen kivetett adóra határoz meg előirányzatot, melynek összege 50 000,0 millió forint. Az Nétv. 35.§-a alapján a személygépkocsik után befizetendő adóra vonatkozóan a törvény nem tartalmaz külön bevételi előirányzatot, így sem éves, sem havi bevételi tervvel nem rendelkezünk.”
„2010. március 30-ig 139,9 millió forint bevétel származott a nagyteljesítményű személygépkocsik után az Nétv. alapján befizetett adóból.” A kapott tájékoztatás szerint az APEH tekintve, hogy a nagyteljesítményű személygépkocsik után az Nétv. alapján fizetendő adóra vonatkozóan nem rendelkezett külön bevételi előirányzattal, nem állt módjukban megválaszolni azt a kérdést, hogy a teljesített befizetések az időarányosan tervezett bevétel mekkora hányada.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a közteherviselési kötelezettség (Alkotmány 70/I. § „Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”)

A vizsgálat megállapításai
1. Az Alkotmánybíróság a Névtv. nagyteljesítményű személygépkocsikra vonatkozó rendelkezéseit a 8/2010. (I. 28.) AB határozatában alábbi indokok alapján nem találta alkotmányellenesnek, ezért a kialakult gyakorlatot az Alkotmánybírósági gyakorlatból is megismerhető igazságos közteherviselési elvárásokkal vetettem össze.
Az Alkotmánybíróság a gépjárműadó alkotmányossági vizsgálata kapcsán már rámutatott arra, hogy: „A gépjárműadó évente visszatérő fizetési kötelezettséget jelent, a gépjármű értéke azonban évről-évre jelentősen változhat, a tényleges (forgalmi) érték a gépjármű meghatározott időpontban fennálló állapotát adja, amelyet a használati mód befolyásol.
Ezért célszerűtlen és az adóigazgatási eljárásban gyakorlatilag kivitelezhetetlen helyzetet teremtene, ha az adóalap a nehezen követhető és jogvitát gerjesztő – meghatározott időpontban fennálló, vagy évente folyamatosan változó – érték alapján kerülne meghatározásra. A katalógus ár alkalmazása sem tükrözné a tényleges értéket. Mind az adófizető gépjármű-tulajdonos, mind az adóhatóság számára kiszámíthatóbb, egyszerűbb adózástechnikai megoldás a Gjt. [a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény] által alkalmazott adómegállapítási módszer.” (126/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1048, 1051.) A törvényalkotó tehát figyelemmel lehet a gépjármű, mint adótárgy sajátos jellegére, s ennek megfelelően a gépjárművek adóztatása esetén nem feltétlenül a gépjármű értéke kell, hogy az adó alapja legyen.” A Nétv. 32-33. §-a szerint a nagy teljesítményű személygépkocsik adójának alapja valóban nem a járművek értékéhez igazodik. Ez az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem alkotmányellenes, feltéve, hogy az adókötelezettség alá vont jármű után fizetendő adó közvetlen összefüggésben áll és arányos az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. A Nétv. személygépkocsikra vonatkozó 32-33. §-a szerint az adó mértéke az adott jármű valamely lényeges sajátosságához (teljesítmény) igazodik úgy, hogy az adó mértéke a jármű életkorával, vagyis értékvesztésével csökken. Ezt az adótechnikát az Alkotmánybíróság alkalmasnak tartotta annak garantálására, hogy a járművek után fizetendő adó mértéke a tényleges vagyoni viszonyokhoz közelítsen. 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem alkotmányellenes, „ha a jogalkotó az adókötelezettség megállapítása kapcsán olyan adótechnikát választ, amely szerint nem az adóköteles vagyontárgy értéke képezi az adó alapját. Ez különösen a gépjárművek adóztatása esetében tűnik indokoltnak.” 
Mindazonáltal szükséges arra is rámutatni, hogy a jármű értékvesztése lényegesen gyorsabban megy végbe, mint az adó mértékének Nétv.-ben és Gjt.-ben meghatározott csökkenése.

Az értékvesztési görbe forrása: az EurotaxGlass's Kft. árjegyzései, a felső-középkategóriában, évi 20000 km-es futásteljesítmény és 3-as állapotkategória figyelembevételével
Szeretném felhívni a figyelmet, hogy – amint arra a pénzügyminiszter válaszában pontatlanul hivatkozott – az Alkotmánybíróság l531/B/1991. számú határozatában valóban felállított egyfajta, az adónem arányosságával kapcsolatos szempontrendszert, amely nem egyszerűsíthető le arra a sommás kijelentésre, hogy „a tételes adó mértékénél súlyosan aránytalan, ha az adott vagyontárgy értékének 20 %-át meghaladja az évi vagyonadó mértéke”. E szempontrendszernek lényegi eleme egyfelől ugyanis az is, hogy „ha adó címen olyan elvonást alkalmaz egy norma, amely az adóalany lehetetlenülését eredményezi, az már nem adó.” A panaszokban felsorolt esetekben a fizetendő adó korábban meg nem becsülhető mértékben, jelentősen megemelte a gépjármű fenntartási költségeit, amely közvetetten a használtautó piacon a tíz évnél idősebb, nagyteljesítményű járművek árának jelentős csökkenéséhez vezetett. Mindezek alapján tehát az a körülmény, hogy a jármű értékvesztése azonban lényegesen gyorsabban megy végbe, mint az adó mértékének Nétv.-ben és Gjt.-ben meghatározott csökkenése, azokban az esetekben, amikor a gépjármű után fizetendő adó a vagyontárgy értékének 20%-át megközelíti, vagy meghaladja, az Alkotmány 71/I. §-ával összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza megában.
A jogszabály-előkészítés során ezen AB döntés szem előtt tartásával javasolta az Országgyűlés számára a nagy teljesítményű személygépkocsik utáni adó mértékeit. Ebben az értelemben a pénzügyi tárca számolt azzal, hogy az éves adóösszeg – szélsőséges esetben – elérheti a vagyontárgy értékének akár 5-10 %-át is.
2. Mindezeken túlmenően az adónem beszedésének költségei a várható bevételekhez képest szembetűnően magasak, s nem kizárt, hogy akár meg is haladhatják azt. Az APEH – panaszosnak küldött, előbbiekben idézett – tájékoztatása szerint, „költségek döntő többségét a nyomtatványok előállítása és kiküldése teszi ki. Az összes költség kb. 220 millió Ft volt. Az összegen felül várható a nyomtatványok feldolgozásának végső költsége majd.” Ugyanakkor „2010. március 30-ig 139,9 millió forint bevétel származott a nagyteljesítményű személygépkocsik után az Nétv. alapján befizetett adóból.” Meg szeretném jegyezni, hogy a pénzügyminiszter és az APEH adatai közötti ellentét ombudsmani eszközökkel nem oldható fel, mindazonáltal az azokban megjelenő különbség mértéke önmagában is jogállamiság elvével összefüggő visszásság veszélyét hordozza magában.
Megállapítottam továbbá, hogy ha az adónemből származó adóbevétel nem haladja meg annak beszedési költségeit, alkalmas arra, hogy az az Alkotmány 70/I. §-ával összefüggő visszásságot okozzon.
3. Indokolt kitérni arra is, hogy a gépjármű-nyilvántartásban feltüntetett névleges teljesítmény adatokhoz képest a gépjármű teljesítményének akár jelentős növelése – a pénzügyminiszter válaszával ellentétben – a gyakorlatban nem tekinthető kivételesnek. Az ilyen változtatások jelentős része teljesítménymérés nélkül, sokszor - különösen azon esetekben, amikor az kizárólag a motorvezérlő szoftver módosításával jár - nem tárható fel. A névleges teljesítményt maghaladó mértékű teljesítménynövelés a jelenlegi szabályozási és jogalkalmazási környezetben az érintett hatóságok jellemzően nem tudják feltárni, emellett a hatályos szabályok az érintetteket sokkal inkább a teljesítménynövelés eltitkolására sarkallják, mintsem az ilyen módosítások, illetve átalakítások engedélyezésére. Mindez együttesen vezet oda, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozza.
Mindezeken túlmenően, a gépjármű-nyilvántartásban feltüntetett névleges teljesítmény adatok pontosságával kapcsolatban utalnom kell az OBH 4091/2007. számú ügyben készült – a közösségi gépjárművek forgalomba helyezését vizsgáló – jelentésemben foglaltakra is, miszerint az egész folyamatban meghatározó a papíralapú ügyintézés.
Az egyes hatóságok – a regisztrációs adó megfizetésének igazolásán kívül – a legutóbbi időkig kizárólag így érintkeztek egymással. Ezekben az esetekben az okiratot az ügyfél kézben vitte magával az ügyintézésben soron következő hatósághoz. A tapasztalatok szerint az okiratokat az érintett hatóságok fénymásolják, amely eredményeként – jellemzően gépjárművenként és hatóságonként – akár 20-40 oldal előzményi irat másolat és kiadott irat kerül feldolgozásra. Épp az országgyűlési biztos vetette fel, hogy – mivel egyszerű, a hamisítás ellen csekély mértékben védett okiratokról van szó – az ilyen eljárásrend nem minimalizálja, vagy zárja ki a visszaélés lehetőségét. „Mindehhez kapcsolódó probléma, hogy ugyanazon jármű három központi adatbázisba is bekerül a forgalomba helyezési eljárás során: így a közúti közlekedési nyilvántartásba (származás-ellenőrzési nyilvántartás és járműnyilvántartás), valamint a NKH és a Vám- és Pénzügyőrség adatbázisába. Az NKH eljáró szerve kivételével valamennyi adatbázist, az egyes hatóságok az említett okiratok alapján, manuálisan töltik fel. Ennek következtében pedig – amint arra az NKH Mozaik u. munkatársai rámutattak – nem biztosítható teljes körűen, hogy az egyes adatbázisok azonosan tartalmazzák az adott gépjármű releváns adatait. A több ezres ügyforgalom mellett könnyen előfordulhat, hogy az említett nyilvántartások vétlen adatrögzítési hiba, vagy más ok miatt, az eljárás szempontjából releváns adatot (a regisztrációs adó mértéke szempontjából a környezetvédelmi osztályt, vagy a gépjárműadó szempontjából a teljesítményt) eltérően tartalmazzák.” E körülmények pedig meghatározó módon és mértékben kihathatnak a Nétv. alapján fennálló adófizetési kötelezettségre. Mindezek alapján azt is megállapítottam, hogy a jelenlegi helyzet – az egyablakos forgalomba helyezési eljárás bevezetéséig – magában hordozza a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Nétv. V. fejezetét helyezze hatályon kívül, továbbá vizsgálja meg a még nem lejárt adófizetési kötelezettség alóli mentesítés lehetőségét.

Budapest, 2010. július 9.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.