Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1688/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Somosi György
Az eljárás megindítása
A panaszos azt sérelmezte, hogy a növényvédelmi bírság megfizetésére kötelező határozatra írt válaszát a növényvédelmi hatóság nem vette figyelembe.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során tájékoztatást kértem a Fővárosi és Pest Megyei Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Növény- és Talajvédelmi Igazgatóságtól.

A megállapított tényállás
Az Igazgatóság 2008. szeptember 30-án értesítette a panaszost, hogy növényvédelmi hatósági eljárást indított. Az értesítésben szerepel, hogy amennyiben az ügyfél a parlagfű elleni védekezési kötelezettségének önként eleget tesz vagy tett, e tényt köteles haladéktalanul bejelenteni a növényvédelmi hatóságnak. Ekkor a panaszos – bár parlagfüvet nem észlelt a területen – a kaszálást elvégezte, amit be is jelentett.
Az Igazgatóság 2009. január 26-án a parlagfű elleni védekezési kötelezettség elmulasztása miatt 20000 Ft. növényvédelmi bírságot szabott ki. Az indokolás szerint a 2008. szeptember 10-én tartott helyszíni ellenőrzés alkalmával az ingatlan 476 m2 területű része parlagfűvel fertőzött volt.
A határozatra a panaszos 2009. február 6-án válaszolt, ebben előadta, hogy a területet 2008 tavaszától folyamatosan ellenőrizte, ott csak kizárólag elszáradt növényzet volt, parlagfű nem. Kijelentette, hogy a bírságot indokolatlannak és elfogadhatatlannak tartja. Az Igazgatóság 2009. április 6-án fizetési felhívást küldött, majd 2009. június 23-án a behajtás érdekében az APEH-hez fordult.

Alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (Tv.)
Az élelmiszerlánc felügyeletével összefüggő bírságok kiszámításának módjáról és mértékéről szóló 194/2008. (VII. 31.) Korm. rendelet

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Igazgatóság az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze, és e megállapításait utóbb több határozatban is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatban kifejtette, hogy a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. (5/1992. (I. 30.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
A Tv. 17. § (4) bekezdése értelmében a földhasználó köteles az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbójának kialakulását megakadályozni, és ezt követően ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani. A 60. § (1) bekezdésének c) pontja alapján növényvédelmi bírságot kell kiszabni azzal szemben, aki a parlagfű elleni védekezési kötelezettségét elmulasztja.
A Dunakeszi Körzeti Földhivatal munkatársai 2008. szeptember 10-én helyszíni ellenőrzést tartottak az ingatlanon. A jegyzőkönyv szerint a területen 30 cm magas, virágzó állapotban lévő parlagfű volt, emiatt az első fokú növényvédelmi hatóság 20 000 forint növényvédelmi bírságot szabott ki.
Az Igazgató arról értesített, hogy a kötelezett szabályszerűen a határozatra nem fellebbezett. A panaszos „válasz” tárgymegjelölésű levelében kijelentette, hogy parlagfű a területen nem volt, a bírság indokolatlan és elfogadhatatlan. A beadványt ugyan nem fellebbezésnek nevezte, de az abban írtakból az következik, hogy a bírságot kiszabó határozattal nem ért egyet, azt magára nézve sérelmesnek tartja. A Ket. akkor hatályos 34. § (5) bekezdése úgy rendelkezett, hogy „a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha ez nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.” Álláspontom szerint a beadványt tartalma szerint fellebbezésnek kellett volna tekinteni. Az Igazgatóság azzal, hogy az ügyfél kérelmét nem tekintette fellebbezésnek, a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedésem
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem az első fokú növényvédelmi hatóság igazgatóját, hogy az ügyfél beadványát tekintse fellebbezésnek és ennek megfelelően járjon el.

Budapest, 2010. február 15.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.