Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1484/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy AJB-965/2011)

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindulása
Két panaszos is beadvánnyal fordult Hivatalomhoz, a hobbi sport tevékenységük (barlangászat, falmászás) egészségbiztosítási szempontból „extrém sporttá” minősítésével összefüggésben. Sérelmezték, hogy az extrém sportok jogszabályi felsorolása teljesen esetleges, így például más sportágaknál (síelésnél, futballnál) hiába fordulnak elő nagyobb számban orvosi ellátást igénylő sportbalesetek, azok mégsem szerepelnek különösen veszélyes szabadidős tevékenységként.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, valamint az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő visszásság gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján, a szabályozást érintő jogi álláspontjával kapcsolatban tájékoztatást kértem az egészségügyért felelős nemzeti erőforrás minisztertől, továbbá az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.)
– az egyenlő bánásmód követelménye (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”

Alkalmazott jogszabályok
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (Ebtv.);
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (Vhr.)

A megállapított tényállás
1. Az Ebtv. 18. § (6) bekezdésének e) pontja alapján nem vehetők igénybe az Egészségbiztosítási Alap terhére a külön jogszabályban meghatározott különösen veszélyes (extrém) sportolás, szórakoztató-szabadidős tevékenység közben bekövetkezett baleset miatt szükségessé vált ellátások. A Vhr. 5/B. § (1) bekezdése tartalmazza, hogy mely sportok, szórakoztató-szabadidős tevékenységek minősülnek extrémnek az Ebtv. fenti rendelkezése tekintetében. A rendelkezések 2007. január 1-jén léptek hatályba, azonban az azt beiktató 2006. évi CXV. törvény indokolása nem tartalmaz iránymutatást arra nézve, hogy a szaktárca milyen szempontrendszer alkalmazása mentén alakította ki a jogszabályban szereplő tételes felsorolást. 
2. Megkeresésemre a Nemzeti Erőforrás Minisztérium egészségügyért felelős államtitkára arról tájékoztatott, hogy az egyes, az extrém sportok körébe sorolható tevékenységek tényleges kockázat alapján történő besorolása „csak egy hosszabb időszakot magában foglaló, az egyes sport balesetekből fakadó ellátási költségekre kiterjedő adatgyűjtés eredményeképpen lenne lehetőség”. Álláspontja szerint az extrém sportok valamelyikét űző honfitársaink önként vállalnak olyan kockázatokat, amelyekkel jelentősen megnő annak az esélye, hogy kénytelenek legyenek igénybe venni az egészségügyi ellátórendszer szolgáltatásait. Kifejtette továbbá, hogy a különböző tevékenységek – így a szabadidő-sportok, ezen belül a jogszabály által extrém sportként meghatározott sportok – társadalmi hasznossága, és veszélyes, vagy veszélytelen volta között közvetlen összefüggés nem mutatható ki.
3. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) főigazgatója az extrém sportolás közben bekövetkezett balesetek miatt szükségessé vált ellátások Egészségbiztosítási Alapból történő kivonásával kapcsolatban az alábbi tájékoztatást adta.
A főigazgató válaszában hivatkozott az Ebtv. 18. § (6) bekezdésének e) pontjára, amelynek értelmében nem vehetőek igénybe az Egészségbiztosítási Alap terhére a külön jogszabályban meghatározott különösen veszélyes (extrém) sportolás, szórakoztató-szabadidős tevékenység közben bekövetkezett baleset miatt szükségessé vált ellátások.
A Vhr. 5/B. § (1) bekezdése tételesen tartalmazza a különösen veszélyes, extrém sport és szórakoztató- szabadidős tevékenységeket, melyek az alábbiak: 
–	vízisízés, 
–	jet-ski, 
–	vadvízi evezés, 
–	hegy- és sziklamászás az V. foktól, 
–	magashegyi expedíció, 
–	barlangászat, 
–	bázisugrás, 
–	mélybe ugrás (bungee jumping), 
–	falmászás, 
–	roncsautó (auto-crash) sport, 
–	rally, 
–	hőlégballonozás, 
–	félkezes és nyílttengeri vitorlázás, 
–	sárkányrepülés, 
–	ejtőernyőzés, 
–	paplanernyőzés, 
–	műrepülés. 
A fentiek értelmében tehát a Vhr-ben taxatív felsorolt tevékenységek következtében keletkezett sérülések miatt szükséges ellátásokra az Egészségbiztosítási Alap nem nyújt fedezetet.
Válaszában a főigazgató megjegyezte ugyanakkor azt is, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 6. §-a szerint minden betegnek joga van sürgős szükség esetén az életmentő, illetve a súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzését biztosít ellátáshoz, valamint fájdalmának csillapításához és szenvedéseinek csökkentéséhez.
Az Eütv. meghatározza azon ellátásokat (az ún. alapcsomag), amelyeket minden Magyarországon tartózkodó személy térítésmentesen vehet igénybe, függetlenül attól, hogy biztosítottnak minősül-e. Az alapcsomagban nyújtott ellátások fedezetét biztosítottak esetében az Egészségbiztosítási Alap, míg a nem biztosított személyek esetében a központi költségvetés fedezi. Mindezek alapján az alapcsomag az életmentő beavatkozást, a mentést, valamint a járványügyi ellátásokat tartalmazza. Az életmentő beavatkozás a közvetlen életveszély megállapítására vonatkozó vizsgálatra, valamint a közvetlen életveszélyt elhárító beavatkozásra terjed ki. Mindezek alapján pedig a sürgős szükség miatt felmerülő, életmentő beavatkozások költségeit az Egészségbiztosítási Alap extrém sport- és szórakoztató tevékenységek közben bekövetkezett balesetek esetén is finanszírozza, tehát ezeket a költségeket az extrém sportolónak utólag sem kelt megtérítenie.
A sürgős szükség körébe tartozó állapotok és betegségek felsorolását a sürgős szükség körébe tartozó egyes egészségügyi szolgáltatásokról szóló 52/2006. (XII. 28.) EÜM rendelet melléklete tételesen tartalmazza. Annak a kérdésnek az elbírálása ugyanakkor, hogy az extrém sportok sérülése a sürgős szükség körébe tartozik-e a sérültet ellátó orvos feladata, azonban nem várható el az ellátó orvostól annak megítélése, hogy mely sport, illetve szabadidős tevékenység minősül különösen veszélyesnek, ezért szükséges e tevékenységek körének jogszabályban történő rendezése. A főigazgató továbbá – tekintettel arra, hogy az extrém sportok körének Vhr-ben történő meghatározása jogalkotói feladat - azt javasolta, hogy a Nemzeti Erőforrás Minisztérium Egészségügyért Felelős Államtitkárságát keresse meg a biztos az extrém sportok, szórakoztató-szabadidős tevékenységek minősítési, besorolási követelményeivel kapcsolatban.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálattal érintett Országos Egészségbiztosítási Pénztár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.1
A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat2 alapján az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – a jogalkalmazói tevékenység vizsgálatával szoros összefüggésben – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit (pl. jogalap), feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.3 A jogbiztonság követelménye azonban nem korlátozódik kizárólag a jogalkotás szférájára, nem csupán a normák egyértelműségét követeli meg, hanem azt is, hogy az egyes jogintézmények működése, vagyis a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen.4 Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján egyértelműen jogbizonytalanságot teremt, ha egy közigazgatási szerv az állampolgárokat túlbuzgóságból vagy a jogszabály hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki.5 A jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.6
2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti az egyenlő bánásmód követelményét, kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az egész jogrendszerre kiterjedően alkalmazza a diszkrimináció tilalmát. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként – egyenlő méltóságú személyként – kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Bár az Alkotmány szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Arra figyelemmel, ha a megkülönböztetés nem az alkotmányos alapjogok tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.7
Az Alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával. Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, van-e „tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka”.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az extrém sportolás közben bekövetkezett balesetek miatt szükségessé vált ellátások Egészségbiztosítási Alapból történő kivonásával összefüggésben hangsúlyoznom kell, hogy az állam a mindenkori gazdasági teherbíró képességének változásaira figyelemmel a támogatások fajtáit, azok mértékét csökkentheti, megállapítását szigorúbb feltételekhez kötheti. Ugyanakkor e folyamat során köteles a jogbiztonság követelményéből adódó kötelezettségekre (pl. a kellő felkészülési idő biztosítására), valamint az egyes alkotmányos jogok (különösen az egyenlő bánásmód követelményének) érvényesülésére különös hangsúlyt fektetni, ahogyan azt az alkotmánybírósági gyakorlat alapján már több korábbi jelentésemben is rögzítettem.8
Álláspontom szerint az extrém sportok körének meghatározásánál éppen ez a jogállamiság elveit követő, tárgyilagos mérlegelés maradt el. Érdemes külön is utalni a Nemzeti Erőforrás Minisztérium egészségügyért felelős államtitkárának válaszára, amelyben szerepel az, hogy elmaradt a jogszabály megalkotását megelőző olyan tartalmú adatgyűjtés és vizsgálat, amely megalapozhatta volna az extrém sportok, szabadidős tevékenységek objektív szempontok mentén történő minősítési, valamint besorolási követelményeit. Ennek következtében a rendelkezésemre álló információk alapján igazolódott, hogy – indokoltság hiányában – a Vhr. már ismertetett 5/B. §-ában szereplő, taxatív listán szereplő sportágak, sportterületek előzetes vizsgálat nélkül, önkényes és esetleges alapon kerültek a különösen veszélyes, extrém sport és szórakoztató- szabadidős tevékenységek közé.
Sajnálatos továbbá, hogy a jogalkotó által is ismert és elismert hiányosság orvoslására, az indokolt és időszerű felülvizsgálatra a felismerést követően sem került sor. Ezzel összefüggésben említhető a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 21. § (1) bekezdése, amely arról rendelkezik, hogy a miniszter folyamatosan figyelemmel kíséri a feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint lefolytatja a jogszabályok – a 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerinti – utólagos hatásvizsgálatát, ennek során összeveti a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat a tényleges hatásokkal.
Mindezek alapján megállapítom. hogy a jelen pillanatban, a különösen veszélyes, extrém sporttá minősítés objektív, szakmai érvekkel alátámasztható és kiszámítható besorolási rendszerének hiánya miatt fennálló jogi helyzet sérti a jogbiztonság követelményét. A szabályozási hiányosság alkalmas arra, hogy – éppen önkényessége miatt – a listán szereplő hobbi sporttevékenységek folytatóit az egészségbiztosítás területén indokolatlanul hátrányosabb helyzetbe hozza, így pedig az egyenlő bánásmód alkotmányos követelményével összefüggő visszásságot, a jogsérelem közvetlen veszélyét okozza.
2. Álláspontom szerint a Vhr. 5/B. §-ában szereplő felsorolásban használt fogalomrendszer további jogbizonytalanságot is teremt. Szakmai szervezetek véleménye szerint a jogszabály fogalomhasználata értelmezhetetlen, mivel a „sárkányrepülés, paplanernyőzés” fogalmait a repülés nyelve – és így értelemszerűen a magyar jogrendszer – sem ismeri, a sziklamászás esetében használt beosztás – miszerint az V. foktól minősül a sziklamászás extrém sportnak – esetében pedig a jogszabály még csak utalást sem tartalmaz arra nézve, hogy pontosan melyik rendszerbeosztást követeli meg. 
Végezetül a „félkezes vitorlázás” fogalma a sportban szintén nem ismert, az angol eredeti „single-handed” terminológia a következőképpen definiálható: „In sailing, a hand is a member of a ship's crew.”9 A részletesebb meghatározás szerint pedig: "single-handed" therefore means with a crew of one, i.e., only one person on the vessel. The term "single-handed" has been adopted into more general English, meaning "done without help from others"; however, it has also come to mean literally "with one hand".10 Magyarul tehát nem félkezes, hanem helyesen „szólóvitorlázásról” van szó, amikor egyetlen emberrel a fedélzetén fut a hajó.
A bemutatott fogalmi problémák – amellett, hogy önmagukban is komoly jogalkalmazási gondokat okozhatnak – álláspontom szerint ugyancsak a lista összeállításának esetlegességét, a megalapozott szakmai előkészítés hiányát támasztják alá.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeli megelőzése érdekében, az Obtv. 25.§-a alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet 5/B. §-ának felülvizsgálatát, a különösen veszélyes, extrém sport és szórakoztató- szabadidős tevékenységek olyan taxatív jellegű jogszabályi felsorolásának kidolgozását, amely objektív minősítési rendszeren, szakmai szempontokon alapul.

Budapest, 2011. október 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
2 Lásd az OBH-2567/2008, OBH-4750/2008, OBH-2405/2009, OBH-1062/2010. ügyekben született jelentéseket.
3 Vö. 9/1992. (I.30.) AB hat.
4 Vö. 72/1995. (XII.15.) AB hat.
5 Vö. 49/1995. (VI.30.) AB hat
6 Vö. 56/1991. (XI.8.) AB hat.
7 9/1990. (IV.25.) AB hat. 21/1990. (X.4.) AB hat. 61/1992. (XI.20.) AB hat. 35/1994. (VI.24.) AB hat. 30/1997. (IV.29.) AB hat..
8 Lásd különösen az AJB-5709/2009. számú ügyben kiadott jelentést.
9 The Sailor's Word-Book, Admiral W.H. Smyth, p. 364; Conway Maritime Press, UK, 1991. ISBN 0-85177-972-7
10 Compact Oxford English Dictionary