Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1213/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
Egy az állampolgári jogok országgyűlési biztosához érkezett panaszbeadványban foglaltak alapján hivatalból átfogó vizsgálatot indítottam a társadalmi szervezetek működését biztosító jogszabályok gyakorlati alkalmazhatóságának kérdéseivel, így különösen a civil szervezetek működésének törvényességi problémáival kapcsolatban. Az átfogó vizsgálat keretében különös figyelmet fordítottam a társadalmi szervezetek törvényességi felügyeletét ellátó ügyészség jogalkalmazási tapasztalatainak megismerésére.

Érintett alkotmányos jogok
– az egyesüléshez való jog (Alkotmány 63. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.”)
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

A megállapított tényállás
A tárgyban hivatalomhoz benyújtott panaszbeadvány több, társadalmi szervezetek részvételével zajló államigazgatási eljárás kapcsán hívta fel a figyelmet az egyesülési joggal való visszaélések révén az ágazat egyéb civil szereplői alapjogainak csorbítására lehetőséget adó szabályozási, ellenőrzési hiányosságra. 
A panaszos az általa kifogásolt eljárásokban résztvevő, tényleges tagsággal nem rendelkező, szervezeti életet nem élő civil szervezetekkel kapcsolatban az ügyészséghez benyújtott közérdekű bejelentései kivizsgálásának elhúzódását sérelmezte.
A beadványt tevő kifogásolta továbbá, hogy a visszaélések megelőzése céljából a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól 6/1989. (VI. 8.) IM rendelet módosítását kezdeményezte az igazságügyi és rendészeti miniszternél, azonban az álláspontja szerint a visszaélésekre lehetőséget kínáló szabályozási hiányosságok kiegészítésére vonatkozóan elutasító választ kapott.
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az 1/1994. (I.7.) AB határozatában is hangsúlyozta: „az ügyészi részvételnek a polgári eljárásban egy további fontos területe egyes, a bíróság hatáskörébe tartozó egyoldalú eljárásokban való közreműködés, amelyekben egyedül az ügyészség az a kívülálló szerv, amely a törvénysértések megelőzésében, illetőleg orvoslásában szerepet játszhat, és bírósági eljárást kezdeményezhet (pl. egyesületek, alapítványok stb. nyilvántartásba vételével, működésével kapcsolatban).” 
Ezekben az esetekben az ügyész a közérdek érvényesítőjeként lép fel, az Alkotmány 51. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján.
Fentiek miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján felkértem a legfőbb ügyészt, hogy vizsgálatom elősegítése érdekében szíveskedjen tájékoztatni a következőkről:
– Megfelelőnek tartja-e az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény ügyészségi törvényességi felügyeletre vonatkozó jelenlegi rendelkezéseit, az ügyészség részére adott törvényi felhatalmazás kereteit?
– Milyen lehetőségeket lát arra, hogy az ügyészség hatékonyabban léphessen fel a szervezeti élettel nem rendelkező, alapszabály-ellenesen működő, közhasznúsági jelentéssel nem rendelkező civil szervezetekkel szemben?
– Van-e általános tendencia arra vonatkozóan, hogy milyen kritériumok alapján dönt az ügyészség egy társadalmi szervezettel szembeni felügyeleti intézkedés hivatalból történő megindításáról, illetve erre milyen gyakorisággal kerül sor?
– Szükségesnek tartja-e az ügyészség egyesülési törvénynek a feloszlással megszűnő vagy megszüntetett egyesületek vagyona állami tulajdonba kerülését szabályozó, illetve a vagyon felhasználásának nyilvánosságra hozatalára vonatkozó rendelkezéseinek, pontosítását a végrehajtás hatékonyabbá tétele érdekében?
– A törvényességi felügyelet keretében vizsgálja-e rendszeresen az ügyészség az egyesületek testületi üléseinek rendszeres, alapszabály szerinti megtartását, az évenkénti mérleg, illetve beszámoló, közhasznú szervezetek esetében a közhasznúsági jelentés meglétét, közzétételét?
– A felügyeleti jogköre keretében az ügyészség figyelemmel tudja-e kísérni a társadalmi szervezetek életében lezajló személyi változások jogszerűségét, a vezető tisztségviselők megválasztását, a tagság létszámának minimális meglétét, illetve az alapszabály esetleges módosításait?
– Szigorítani kellene-e a véleménye szerint a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól szóló 6/1989 (VI.8.) IM rendeletnek a törvényes működést igazoló dokumentumok benyújtására, ellenőrzésére vonatkozó szabályait?

A nonprofit szervezetekkel kapcsolatban az ügyészt – a magánjogi tevékenység keretében – az alábbi jogosultságok illetik meg:
1.) Ügyészi fellebbezési jog a szervezetek nyilvántartásba vételi, valamint a közhasznú nyilvántartásba vételi bírósági eljárásában
Az 1958. évi 5. tvr. 17. § (2) bekezdése értelmében az ügyészt a nemperes eljárásban hozott határozatok közül azokkal szemben, amelyeket vele törvény alapján bármely módon közölni kell, a féllel azonos jogorvoslati jogosultság illeti meg.
A társadalmi szervezetek, valamint a közhasznú szervezetek nyilvántartásba vételéről rendelkező végzéseket a külön jogszabályok – az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (Etv.) 15. § (4) bekezdésének, a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLV. törvény (Ksztv.) 22. § (3) bekezdésének – rendelkezései szerint az ügyészségnek is kézbesíteni kell, ezért ezekben az ügyekben az ügyészt a kézbesítéstől számított 15 napon belül önálló fellebbezési jog illeti meg. A fellebbezések benyújtására a megyei bíróságok és a Fővárosi Bíróság területén működő megyei (fővárosi) főügyészségek illetékesek.

2.) A fellebbezés alapján részvétel a másodfokú bírósági eljárásban
A Pp. rendelkezéseinek módosulása folytán 2003. július 1-től az ügyészi fellebbezésekről az ítélőtáblák döntenek, ennek megfelelően a fellebbezések fenntartása, módosítása vagy visszavonása a másodfokú eljárásban a fellebbviteli főügyészségek feladata.

3.) A nonprofit szervezetekre vonatkozó külön jogszabályokban biztosított ügyészi keresetindítási jog
A nonprofit szervezetek elleni ügyészi keresetindítás általában szorosan kapcsolódik az ügyészi törvényességi felügyeleti tevékenységhez. A kereset benyújtására fő szabályként akkor kerül sor, ha a törvényességi felügyelet gyakorlása során tehető ügyészi intézkedések nem vezettek eredményre. A keresetindítás előtt ügyészi intézkedéssel (óvás, felszólalás, figyelmeztetés, jelzés) meg kell kísérelni a törvénysértés orvoslását, s csak ennek eredménytelensége után fordulhat az ügyész a bírósághoz.
Társadalmi szervezetek esetében a keresetindítási lehetőségről az Etv. 14. § (1) bekezdése rendelkezik. E szerint a párt kivételével a társadalmi szervezet működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. Ez a rendelkezés irányadó azokra a köztestületekre is, amelyek felett az ügyészség törvényességi felügyeletet gyakorol.

Az Etv. 16. § (2) bekezdése szerint a bíróság az ügyész keresete alapján:
a) megsemmisítheti a társadalmi szervezet törvénysértő határozatát, és szükség szerint új határozat hozatalát rendelheti el,
b) a működés törvényességének helyreállítása céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelsőbb szervét,
c) ha a társadalmi szervezet működésének törvényessége másképpen nem biztosítható, tevékenységét felfüggesztheti, ellenőrzésére felügyelő biztost rendelhet ki,
d) feloszlathatja a társadalmi szervezetet, ha annak működése sérti az Alkotmány 2. § (3) bekezdését, bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, vagy mások jogainak és szabadságának sérelmével jár. (Az Alkotmány 2. § (3) bekezdése szerint a társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.),
e) megállapítja a társadalmi szervezet megszűnését, ha legalább egy éve nem működik vagy tagjainak száma tartósan az e törvény által megkívánt létszám alatt van.

4.) Meghatározott esetekben bírósági nemperes eljárás kezdeményezésének joga
Sajátos ügyészi intézkedési – nemperes eljárás kezdeményezési – lehetőséget biztosít a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (Ksztv.) 23. §-a, amely szerint ha a közhasznú szervezet működése és vagyonfelhasználása a közhasznú szervezetekről szóló törvényben, a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem telel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás után sem változtat, a közhasznú nyilvántartásba vételre illetékes bíróságnál indítványozhatja a közhasznú jogállás törlését, illetőleg az alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolást.

Törvényességi felügyelet
Az Ütv. 13. § (2) bekezdésének b) pontja szerint „Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az általános törvényességi felügyelet során elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, amelyeket az állampolgárok és a jogi személyek az államigazgatási és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak”.
A törvényességi kérelmek elbírálási rendjét az ügyészi törvényességi felügyeletiről rendelkező 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás szabályozza. Az utasítás 19-22. §-aiban rendezi a beadványok vizsgálatának hatásköri és illetékességi feltételeit; megállapítja az elbírálás határidejét; intézkedik az első fokon kialakított ügyészi állásfoglalás ellen benyújtott felügyeleti törvényességi kérelmek felülvizsgálati módozatairól; előírja, hogy az illetékes ügyészi szerv a vizsgálat eredményétől függően “vagy megteszi a szükséges ügyészi intézkedést vagy értesíti a kérelmezőt a kérelem megalapozatlanságáról”.
A törvényességi felügyeleti eljárás hivatalból vagy kérelemre indulhat.
A törvényességi felügyelet gyakorlása során az ügyész
a) megtekintheti az ügyészi törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit,
b) a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat,
c) az ellenőrzési vagy felügyeleti joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérhet fel,
d) iratok és adatok rendelkezésre bocsátását illetőleg megküldését, továbbá felvilágosítás adását kérheti (Ütv. 13. § (2) bekezdés e) és f) pont).
Az illetékes szerv vezetője az ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni (Ütv. 13. § (3) bekezdés).
A társadalmi szervezetek működése törvényességének felügyelete során az ügyészségek elsődlegesen a vezető és képviselő szervek üléseinek megtartását, a határozatképességre, a határozatok meghozatalára vonatkozó létesítő okirati rendelkezések érvényesülését, a működés dokumentáltságát, a kitűzött céloknak, a jogszabályoknak, a létesítő okirat egyéb rendelkezéseinek megfelelő tevékenységet, valamint főként a jogszabályi kötelezettségek teljesítését (könyvvezetés, mérlegkészítés, adófizetési kötelezettség teljesítése stb.) vizsgálják.
A vizsgálatok előkészítő szakaszában a szervezet nyilvántartott és egyéb alapadatainak (név, székhely, célkitűzés és tevékenység, képviselő, bírósági nyilvántartási szám, közhasznúsági fokozat, közhasznú tevékenységek köre, a számlavezető pénzintézet számlaszáma, adószám) ellenőrzését végzi az ügyészség.
A vizsgálat kiterjed a szervezet okirataira és mindazokra az okmányokra, bizonylatokra is, amelyek a működés törvényességét illetően a megalapozott állásfoglaláshoz szükségesek.
A vizsgálat lefolytatása érdekében az ügyészségek általában az alábbi iratok bemutatására, vagy rendelkezésre bocsátására hívják fel a szervezet képviselőjét:
-	a létesítő okiratok, ha módosításra kerültek, azok valamennyi módosítása, a létesítő okirat módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege,
-	a különféle szabályzatok: a szervezeti ás működési szabályzat, befektetési szabályzat (ha a közhasznú szervezet befektetési tevékenységet is folytat), az ellenőrző szerv (Felügyelő Bizottság) működésének szabályzata, a vezető szervek és a Felügyelő Bizottság ügyrendje,
-	a legfőbb szerv, az ügyintéző és képviselő szervek tagjainak névsora, tisztséget vállaló nyilatkozataik és a személyükben esetlegesen bekövetkezett változásokat dokumentáló iratok, az ülésekről készült jegyzőkönyvek, az ülések meghívói, jelenléti íve, a hozott határozatok,
-	az adóhatósági bejelentkezésre, az adóbevallásra, az adófizetésre, az APEH által lefolytatott vizsgálatokra, valamint azok megállapításaira vonatkozó iratok,
-	esetlegesen más szervek (rendőrség, Állami Számvevőszék) vizsgálataira és a megállapításaira vonatkozó iratok,
-	a szervezettel munkaviszonyban állókkal kötött munkaszerződések,
-	a közhasznú működésre vonatkozó iratok, a közhasznúsági jelentések,
-	az ellenőrző szerv (Felügyelő Bizottság) működését dokumentáló iratok,
-	naplófőkönyv, éves beszámolók,
-	a szervezet tevékenységének dokumentációi, a rendezvényekkel, pályázatokkal kapcsolatos iratok
-	a működés során bekövetkezett, bírósági bejelentéshez kötött változások (képviselőváltozás, székhelyváltozás, a közhasznú státuszban bekövetkezett változás) bírósági bejelentésének megtörténtét igazoló iratok.
A Ksztv. 21. §-a értelmében a közhasznú szervetek közhasznú működése törvényessége felett felügyelet az Ügyészség feladata.
A közhasznú szervezet törvényes működése körében az ügyészségek az alábbiakat vizsgálják:
a) közhasznú tevékenység végzése,
b) a vállalkozási tevékenység kizárólagosan a közhasznú célok megvalósítása érdekében történő folytatása,
c) a gazdálkodás során elért eredmény felosztása és a közvetlen politikai tevékenység folytatása tilalmának érvényesülése,
d) a közhasznúsági jelentések készítésére,
e) a működésre, valamint
f) a működés nyilvánosságának biztosítására vonatkozó rendelkezések helyes alkalmazása.

Ügyészi intézkedések
Ha törvényességi felügyeleti jogkörében az ügyész a szervezet működésében törvénysértést állapít meg, az Ütv.-ben megjelölt ügyészi intézkedésekkel – óvás (14. § (1) bek.), felszólalás, figyelmeztetés (16. § (1) bek.), jelzés (27. § (3) bek.) – köteles megkísérelni a törvénysértés orvoslását
Óvás benyújtására törvénysértés esetén, felszólalásra törvénysértő gyakorlat, vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében, figyelmeztetés alkalmazására valamely törvénysértés megelőzése érdekében van lehetőség. Törvénysértésnek nem minősülő hiányosságra és az olyan, csekély jelentőségű törvénysértésre, amely más ügyészi intézkedés megtételét nem teszi indokolttá, az ügyész jelzésben hívhatja fel a figyelmet.
A törvényességi felügyelet gyakorlása során az ügyészségek figyelembe veszik az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény indokolásában kifejtett azon jogalkotói szándékot, hogy az egyesülési jog, mint alapvető alkotmányos jog alapján létrehozott szervezetek tevékenységébe az állam csak kivételesen avatkozzon bele. A legfőbb ügyész álláspontja szerint mind az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó rendelkezések, mind az Ügyészség részére adott törvényi felhatalmazás keretei ennek megfelelően biztosítják az ügyészi intézkedési lehetőségeket.
A ténylegesen nem működő szervezetek kiszűrése – a megszüntetésük iránti keresetek benyújtása – az ügyészségi tevékenység egyik kiemelt feladata. Az ügyészségi statisztikai adatok szerint 2007-2008. évben társadalmi szervezetekkel szemben 1352 kereset benyújtására került sor, ezek túlnyomó többsége a társadalmi szervezetek megszüntetése iránti kereset volt. A működés törvényességének helyreállítása iránti keresetek benyújtására lényegesen kisebb számban került sor. Ennek oka, hagy a kereset benyújtását megelőző ügyészi intézkedések az esetek többségében eredményre vezettek, a törvénysértést az érintett szervezetek az ügyészi felhívásra általában önként orvosolják.
A közhasznú szervezetek működése törvényességének vizsgálatára az ügyészségek ugyancsak különös gondot fordítanak. A Legfőbb Ügyészség 2003. évben országos munkatervi vizsgálat keretében ellenőrizte a kiemelkedően közhasznú szervezetek (alapítványok, egyesületek) működésének törvényességét. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy a kiemelkedően közhasznú jogállású szervezetek betartják-e a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény működésre, gazdálkodásra vonatkozó rendelkezéseit, az adománygyűjtésre, a befektetési tevékenységre, a hitelfelvételre vonatkozó rendelkezések a gyakorlatban hogyan érvényesülnek, az érintett szervezetek elkészítik-e közhasznúsági jelentéseiket. 
A főügyészségek – a területi ügyészségek bevonásával 438 alapítvány és közalapítvány, továbbá 209 társadalmi szervezet, összesen 647 kiemelkedően közhasznú szervezet működésének törvényességét vizsgálták meg. A vizsgálat ás az utóvizsgálatok alapján az ügyészségek az észlelt törvénysértések és mulasztások miatt összesen 596 intézkedést tettek: a szervezetek vezetőihez 47 óvást, 339 felszólalást, 3 figyelmeztetést, 146 jelzést nyújtottak be, alapítványok alapítót 44 esetben tájékoztatták az alapítói jogkörbe tartozó döntések meghozatalának szükségességéről, a bíróságokhoz 16 keresetet, illetve átsorolás vagy törlés iránti indítványt nyújtottak be, 1 esetben pedig büntetőeljárást kezdeményeztek.
Az országos vizsgálatok lehetőséget teremtenek az adott területen a joggyakorlat egységesítésére is. A kiemelkedően közhasznú szervezetek törvényességi ellenőrzése kapcsán felvetődött elvi és gyakorlati kérdések megválaszolása óta a helyi ügyészségek a közhasznú szervezetek működése törvényességét folyamatosan figyelemmel kísérik, s törvénysértés esetén a szükséges intézkedéseket megteszik.
Általános gyakorlat, hogy a társadalmi szervezetek működésének törvényességét a helyi ügyészségek hivatalból minden évben saját munkatervi vizsgálataik, ezen kívül a Legfőbb Ügyészség munkatervében foglaltak alapján országos vizsgálat keretében folyamatosan ellenőrzik. E vizsgálatok során – előre megállapított szempontok szerint – a társadalmi szervezetek egy-egy csoportja működésének törvényességét elemzik.
2009. év első félévében a Legfőbb Ügyészség vizsgálati terve alapján például a szakszervezetek alapszabályainak és működésük törvényességét vizsgálták. Az elemzés az összes nyilvántartásba vett és működő szakszervezet harmadának, 464 szervezetnek a vizsgálatára terjedt ki. A vizsgálat során tapasztalt törvénysértések, mulasztások és hiányosságok miatt a szervek vezetőihez 599 intézkedés (52 óvás, 327 felszólalás, 3 figyelmeztetés, 216 jelzés, 1 adóhatósági vizsgálat kezdeményezése) benyújtására került sor.
2009. második félévében – ugyancsak országos vizsgálat keretében – a sporttevékenységet végző egyesületek működése törvényességének ellenőrzésére került sor. A Vizsgálat célja annak megállapítása, hogy a sporttevékenységet végző egyesületek működése megfelel-e az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, illetve a sportról szóló 2004. évi L törvény, az alapszabály, valamint a belső szabályzatok rendelkezéseinek.
A fentiekből következik, hogy a társadalmi szervezetek csoportjai működése törvényességének hivatalbóli vizsgálata folyamatos, egyedi ügyben törvényességi felügyeleti vizsgálat lefolytatására azonban általában csak kifejezetten erre irányuló törvényességi kérelem alapján kerül sor.
Általános tájékoztatáson túl a megkeresésben foglalt konkrét kérdések vonatkozásában a legfőbb ügyész kifejtette, hogy a feloszlással megszűnő, vagy megszüntetett egyesületek vagyonának állami tulajdonba kerülésére, illetve a vagyon felhasználásának nyilvánosságra hozatalára vonatkozó rendelkezések pontosítását – tekintettel arra, hogy a kialakult jogalkalmazói gyakorlat e körben nem egységes – a legfőbb ügyész tájékoztatása alapján feltétlenül szükségesnek tartja.
Válaszában kiemelte azt is, hogy az ügyészségek a törvényességi felügyelet gyakorlása során figyelmet fordítanak az egyesületek testületi üléseinek alapszabály szerinti időközönként való megtartására, a mérleg, a beszámoló, a közhasznúsági jelentés elkészítésének ellenőrzésére is. 
A törvényességi felügyeleti vizsgálat – akár hivatalból – akár kérelemre történik – minden esetben kiterjed a tagnyilvántartások, a társadalmi szervezet legfőbb szervei (közgyűlés, küldöttközgyűlés) határozatai jog- és alapszabályszerűségének vizsgálatára, továbbá annak ellenőrzésére is, hogy a bírósági nyilvántartásba vételhez kötött személyi és egyéb változások bírósági bejelentése megtörtént-e.
A nyilvántartásba vételhez kötött változások tárgyában hozott határozatokat a bíróság kézbesíti az ügyészségnek, amelyek ellen – hasonlóan a szervezet nyilvántartásáról rendelkező végzésekhez – az ügyészt fellebbezési jog illeti.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. 
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Bár az Obtv. 29. § (2) bekezdés értelmében a civil szervezek vonatkozásában törvényességi felügyeletet ellátó ügyészség nem minősül a biztos által vizsgálható hatóságnak, szükségesnek tartom megállapítani, hogy az állam alapjogvédelmi kötelezettségének ellátása annak biztosítása során is meg kell, hogy nyilvánuljon, hogy a civil szféra szereplői szabadon és csorbítatlanul élhessenek az Alkotmányban biztosított egyesüléshez való jogukkal. Tekintettel arra, hogy a civil státusszal jogellenesen visszaélő, tényleges szervezeti életet nem folytató társadalmi szervezetek működése a jogkövető civilek vonatkozásában az egyesülési jog gyakorlása során alapvető jogaik sérelmét okozhatja, vagy annak veszélyét idézheti elő, indokoltnak tartottam a tárgykör átfogó vizsgálatát. 

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az egyesülési jog az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltósághoz való jog lényegét alkotó általános cselekvési szabadságból és a személyiség szabad kibontakoztatásának jogából fakad. Ez a szabadságjog biztosítja mindenki számára, hogy meggyőződése alapján valamely közösség tagja legyen, illetve, hogy szabad elhatározás alapján másokkal együtt társulást hozzon létre a közösen választott cél elérésére, érdekeik együttes védelmére. Az ilyen módon megalakult, a nyilvánosság számára hozzáférhető alapdokumentumok alapján, elsősorban nem gazdasági tevékenységet végző egyesület szabad működését az Alkotmány 63. §-a részesíti védelemben. Az Alkotmányban elismert egyesülési jog alapján szabadon alapíthatók olyan személyegyesülések, amelyek legfontosabb ismérvei a következők: önkormányzati elven  alapuló működés, az alapszabályban megjelölt közös cél és az ennek érdekében szervezett tevékenység, nyilvántartott tagság.

3. Az ügy érdeme tekintetében
A társadalmi szervezeteket – amint arra válaszában a legfőbb ügyész is rámutatott – véleménye szerint jelenleg is komoly adminisztrációs kötelezettség terheli, amelynek a kisebb szervezetek megfelelő anyagi és emberi erőforrás híján ma sem képesek mindenre kiterjedően eleget tenni, ezért újabb dokumentumok benyújtására, ellenőrzésére való kötelezésüket nem tartja indokoltnak. Az adminisztrációs kötelezettség bővítése helyett szerencsésebbnek tartaná a célul kitűzött tevékenység tényleges megvalósításának, a pályázati pénzek felhasználásának, a működésre fordított költségek indokoltságának ellenőrzését, ezek a tényezők ugyanis egy szervezet tevékenységének társadalmi hasznosságáról pontosabb képet adhatnak, mint az adminisztrációs kötelezettség teljesítését igazoló kimutatások.
A jelenlegi gyakorlatban a nonprofit szervezetek a bírósági bejegyzéssel jönnek létre, megállapítható azonban, hogy szükség lenne a jelenleginél megbízhatóbb és naprakészebb nyilvántartás kialakítására. Annak ellenére ugyanis, hogy a nonprofit szervezetek elvben kötelesek bejelenteni az alapvető adataikban bekövetkezett változásokat, ennek a kötelezettségnek számos esetben nem megbízhatóan tesznek eleget, hiszen ehhez jelentős érdekük nem fűződik, s a bejelentés elmaradását pedig jogszabály szankcionálja.
A nonprofit szervezetek nyilvántartásának hatékonyságát javítani lehetne oly módon, ha a változások regisztrálását nem a szervezetektől esetlegesen érkező bejelentésekre, hanem a hivatalos beszámolókra (mérlegbeszámolók, adóbevallások, statisztikai jelentések) alapoznák. A magukról semmilyen módon életjelet nem adó, a bejegyzéskor megadott címen meg nem található szervezeteket bizonyos idő eltelte után – hivatalos eljárás keretében – törölni lehetne a nyilvántartásból. Ugyanakkor szorgalmazni kellene, hogy a támogatásokat osztó (ezen belül is különösen a költségvetési támogatások elosztásáról döntő) szervezetek ellenőrizzék, pályázóik szerepelnek-e a nyilvántartásban, vagyis megfelelnek-e az elemi intézményesültségi és beszámolási követelményeknek.
A nyilvántartás problémáival szorosan összefügg, de annál jóval bonyolultabb feladat a nonprofit szervezetek gazdálkodásának, nonprofit elvű működésének, közhasznúságának ellenőrzése. A nonprofit szervezetek pénzügyi, gazdálkodási adatai nem tekinthetők üzleti titoknak, a szervezetek belső ügyének, hiszen ezek a szervezetek jelentős részben közpénzekből (közvetlen vagy közvetett, adókedvezményeken keresztül kapott állami támogatásból) és adományokból gazdálkodnak, természetes, hogy szoros társadalmi ellenőrzés alatt kell működniük. 
Amint az az Ügyészség törvényességi felügyeleti tapasztalataiból is leszűrhető, az adminisztrációs kötelezettségek növelése semmiképp sem célravezető, az ellenőrzéseknek sokkal inkább a nonprofit elvű működés alapkövetelményeinek való megfelelésre, a tevékenység közcélúságára, a szolgáltatások színvonalának, diszkrimináció-mentességének, hozzáférhetőségének, az alap- és vállalkozási tevékenység arányának, az átvállalt közfeladatok ellátásának értékelésére, a feladat-ellátás színvonalának, stabilitásának, hatékonyságának vizsgálatára kellene kiterjedniük.
Elsőrendű fontosságú a nonprofit szervezetek működésének nyilvánossága, hiszen ez biztosítja a nonprofit elvű működés társadalmi ellenőrzését, láthatóvá teszi a szektornak juttatott állami és magántámogatások illetve a költségvetési elosztásból adókedvezmények formájában elvont pénzek áramlásának útját, felhasználásának közhasznúságát.
A nonprofit szervezetek működésének fontos eleme a profit szétosztásának tilalma, gazdálkodási kérdések szabályozása. A nonprofit szervezetek döntő többsége olyan tevékenységi területeken jön létre, ahol egyidejűleg vannak jelen a klasszikus költségvetési intézmények, a piaci vállalkozások és a kettő közötti nonprofit típusú szerveződések. E területeken – alapvetően a széles értelemben vett humán szolgáltatások szférájáról van szó – a piaci mechanizmusok csak korlátozottan érvényesülnek, vagy a szolgáltatások, vagy az igénybevevők sajátos jellege miatt.
Sajnálatos módon nem minden esetben világos, hogy hol húzódik a szervezetek alaptevékenysége és nyereségcélú tevékenysége közötti határvonal, mi számít vállalkozási tevékenységnek. 
A profitszétosztási tilalom megszegésére nemcsak a vállalkozási tevékenységgel összefüggésben van mód, hanem a szervezetek alaptevékenysége során is. Kézenfekvő visszaélési forma az, hogy a nonprofit szervezet nem fizet ugyan osztalékot, de alapítóinak, tagjainak, támogatóinak ingyenes vagy névleges árú szolgáltatásokat nyújt, s így részesíti őket anyagi előnyben. A nonprofit szervezetek megszűnése, átalakulása is alkalmat adhat a felhalmozott nyereség utólagos szétosztására. Szintén a lehetséges kiskapuk közé tartoznak az alkalmazottaknak fizetett indokolatlanul magas bérek illetve a költségtérítés címén elszámolt juttatások. Ezeknek a kiskapuknak a megszüntetése mellett a profitszétosztási tilalom érvényre juttatásának jogszabályi fejlesztése természetesen felöleli az alapítóval, a támogatóval, az adományozóval kapcsolatos eljárásokat csakúgy, mint az állami támogatás különböző formáinak ehhez kapcsolt szabályozását.
A nyilvántartásba vételi eljárás szabályozásánál jóval hiányosabb, hézagosabb a szervezet megszűnésére vonatkozó szabályozás. (A megszűnést kezdeményezők köre, a megszűnés feltételei és módjai, a vagyonnal történő elszámolás, a szervezet törlése, felelősség a tartozásokért és kötelezettségekért.) Kérdés, hogy milyen esetekben és kinek a kezdeményezésére legyen alkalmazható végső szankcióként a szervezet törlése a nyilvántartásból, hogy mennyire legyen alkalmazható a csődeljárás, a felszámolási eljárás szabályrendszere a civil nonprofit szervezetekre, illetve az alapítvány esetében felmerül az alapító vagy a Kuratórium részéről történő – gazdálkodási szempontból szükséges – „végelszámolás”, „önmegszüntetés” gyakorlati igénye. Az életszerű probléma az, hogy jobb és törvényesebb állapot-e egy „alvó”, nem működő, semmilyen kötelezettségét nem teljesítő alapítvány létezése, mint annak a lehetőségnek a megnyitása, hogy az alapítónak illetve alapító hiányában az utolsó hivatalban lévő kuratóriumnak jogszabályi kötelezettsége legyen a szervezet szabályszerű megszüntetéséről gondoskodni, ha már nincsenek meg a törvényes működés feltételei, s előre láthatólag nem lesznek meg a jövőben sem. 
Bár Ptk. 74/E. §-a szerint az alapítónak lehetősége van a bíróságtól az alapítvány megszüntetését kérni, de csak és kizárólag abban az esetben, ha az alapítvány céljainak elérése lehetetlenné vált. Azonban megmaradt a másik probléma, a személyek, tárgyi feltételek, egyéb okok miatt működésképtelenné vált alapítványok sorsa. 
Egyesületi körben is problémás az érdektelenné vált, „kiürült” szervezetek megszűnése, hiszen ennek elhatározásához is határozatképes közgyűlésen hozott érvényes határozat kell. Ez a nagy „holt szervezeti” arány felveti annak szükségességét, hogy mind tudományos-kutatási, mind igazgatási-szervezési, mind gazdálkodási-finanszírozási szempontból szükség lenne olyan nyilvántartási mechanizmus törvényes kialakítására, amelyből a működés, a tevékenység hiánya „kiejti” a megszűnt szervezeteket.
A jelenlegi jogi eszköztár csak és kizárólag az ügyészség aktivitására építve tudja ellátni ezt a funkciót. Az ügyészség azonban a jelenlegi körülmények között részben az ügyek magas száma miatt, részben az ügyészségi törvényességi felügyeleti munka évtizedes beidegződései (munkaterv, vizsgálat, jelentés, intézkedés, utóvizsgálat) miatt kevésbé alkalmas e funkció ellátására. A problémát tehát nagy valószínűséggel olyan eljárási szabály felállításával lehet kezelni, amely alapján nem az ügyészi intézkedés indítja meg a bíróság eljárási kötelezettségét, hanem valamely előírt ügyféli aktus hiánya.
A szakirodalom is egybehangzóan jelzi azt az igényt, miszerint a civil nonprofit szervezetek létesítését, működését, a tevékenységükkel kapcsolatos különböző állami kötelezettségeket egységes külön törvény szabályozza – hasonlatosan a gazdasági társaságokhoz (üzleti szektor) és a költségvetési szervekhez (állami szektor). A civil nonprofit szervezetekről szóló törvény integrálná magába a most külön-külön létező polgári jogi szabályozást az alapítványokról és egyesületekről, a közhasznú szervezetekről szóló törvényt, valamint tartalmazná a most még hiányzó szabályozást a civil társaságról (a polgári jogi társaság mintájára), a civil nonprofit szervezetek gazdálkodó tevékenységéről (a megszűnés különböző módozataival és a tartozásokért felelősséggel együtt), valamint az állami és önkormányzati szervek kötelezettségeit a civil nonprofit szervezetekkel együttműködésről. (Különös figyelemmel az EU-jog vonatkozó részvételi szabályaira, a normatív civil támogatásra, a költségvetésből származó civil támogatások elosztásának általános eljárási szabályaira – mintegy civil közbeszerzési eljárásként.)
Az alapítványok és társadalmi szervezetek bírósági nyilvántartásának valósághoz igazítása; a nem működő, „alvó” civil nonprofit szervezetek megszüntetése reális igényként merült fel mind a nonprofit szervezetek, mind az állami szervek körében. Becslések szerint a bírósági nyilvántartásban lévő alapítványok és társadalmi szervezetek több mint 1/3-a nem működik, nincsen hivatalban lévő képviselője (mert meghalt, lemondott, más területeken dolgozik, elköltözött stb.), és a szervezet gyakorta már a székhelyén sem érhető el. Szükséges lenne az országos civil szervezeti adatbázist aktualizálni és frissíteni oly módon, hogy az ne sértse a civil szervezetek már megszerzett jogi státusát, ne rójon a szervezetekre nagymértékű külön terhet, de elérje azt a szándékolt eredményt, hogy a törvényes feltételeknek nem megfelelő vagy csak a nyilvántartás látszata szerint megfelelő szervezetek törlésre kerüljenek a nyilvántartásból. 

Intézkedéseim
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. (1) bekezdése alapján – jelentésemben vizsgált alkotmányos joggal összefüggő visszásságok jövőbeni megszüntetése, megelőzése érdekében – felkérem a legfőbb ügyészt, hogy az ügyészi tevékenység irányítása során fordítson kiemelt figyelmet az alapszabály-ellenesen működő, közhasznúsági jelentéssel nem rendelkező civil szervezetekkel szembeni hatékony törvényességi felügyeleti munka körülményeinek biztosítása érdekében. Intézkedjen továbbá az évenkénti mérleg, beszámoló, továbbá közhasznú szervezetek esetében a közhasznúsági jelentés meglétének, közzétételének minél eredményesebb ellenőrzése, valamint a feloszlással megszűnő vagy megszüntetett egyesületek vagyonával kapcsolatos visszaélések megelőzése érdekében is.

Budapest, 2010. február 2.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.