Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1164/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Varga Éva Csilla
A vizsgálat megindulása
A panaszos beadványa szerint a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Pedagógiai és Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézményének Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottsága (szakértői bizottság) autizmussal élő, hallássérült gyermeke számára egyéni fejlesztő felkészítést javasolt heti 4 órában. A szülő azt sérelmezte, hogy a gyógypedagógus a gyermekkel csak heti 1,5 órában foglalkozik. A szakszolgálat igazgatójának tájékoztatása szerint a költségvetési feltételek a magasabb óraszámú foglalkozáshoz nem adottak.
A beadványban foglaltak alapján felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének, továbbá a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot rendeltem el.
A fentiekre tekintettel tájékoztatást kértem a szakszolgálat fenntartójától, a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzati Hivataltól.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. ." (Alkotmány 2. § (1) bek.)
– A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az ügy jogszabályi háttere
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Kt.)
2007. évi XCII. törvény a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 
és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív jegyzőkönyv kihirdetéséről.
4/2010. (I. 19.) OKM rendelet a pedagógiai szakszolgálatokról (R.)

Megállapított tényállás
A szakértői bizottság a 2010. szeptember 20. napján tartott szakértői vizsgálat eredményeként – szülői egyetértéssel – egyéni fejlesztő felkészítést javasolt heti 4 órában a panaszos gyermeke számára. A panaszos édesanya jelzése szerint azonban a gyógypedagógus csak heti 1,5 órában foglalkozik a kisfiával. 
A szakértői bizottság vezetőjének tájékoztatása szerint az intézmény törekszik biztosítani a törvényben előírt óraszámban az egyéni fejlesztést, a költségvetési feltételek azonban jelenleg ezt nem teszik lehetővé.
A főjegyző megkeresésemre adott válaszában hangsúlyozta, hogy a pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátása a megyei önkormányzati kötelezettségek körében egyike az állami támogatások terén jelentősen alulfinanszírozott területeknek. Az önkormányzat folyamatosan keresi annak lehetőségét, hogy az ellátások magasabb színvonalú biztosítása érdekében más, jobb pénzügyi feltételekkel rendelkező fenntartókat, intézményeket vonjon be a feladatok ellátásába. 
A szűkös anyagi feltételek jelenleg nem teszik lehetővé a feladat teljes volumenének ellátásához szükséges humánerőforrás hiánytalan foglalkoztatását. A korai fejlesztés megfelelő ellátása érdekében a tárgyalások folyamatban vannak, az ellátott gyermekek törvényben előírtaknak megfelelő ellátása azonban legkorábban a következő tanévtől várható.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján a megyei önkormányzat hatóságnak minősül, a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat döntéseinek, illetve mulasztásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
II. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során már az ombudsmani intézmény kialakulása óta következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. (Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet.)
Az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.) Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. (56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.) A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat.)
2. Az alaptörvény 67. § (1) bekezdése a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát deklarálja, e szerint „a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges”.
Amint azt az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette „a gyermek ember, akit minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet, mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni, biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt a felnőtté válásához. Ezért az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermek alapvető jogairól szól, egyidejűleg a család (szülők) az állam és a társadalom kötelezettségét megszabva. A testület arra is rámutatott, hogy a felhívott alapjog és az Alkotmány 16. §-a (az ifjúság érdekeinek védelme) együttesen értelmezendő, amiből az következik, hogy a gyermekről való gondoskodás komplex feladat12.
A gyermek, mint az alapjogok alanya oldalán az életkorból adódó hátrányokat az állam oldaláról az az intézményvédelmi kötelezettség egyenlíti ki, hogy az államnak aktívan kell cselekednie a gyermekek alapvető jogainak előmozdítása, érvényesülése és védelme érdekében. Ezt az alaptételt megtaláljuk a Gyermekjogi Egyezménynek a preambulumában is, amely rögzíti, hogy a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelő jogi védelemre, születése előtt és születése után egyaránt. E célt szolgálja az Alkotmány 67. § (1) bekezdése. 
Az Országgyűlés az Egyesült Nemzetek keretében 2006. december 13-án, New Yorkban elfogadott, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményt és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyvet a 2007. évi XCII. törvénnyel hirdette ki. Az Egyezmény 7. cikk 1. pontja szerint a részes államok minden szükséges intézkedést meghoznak, hogy a fogyatékossággal élő gyermekek számára más gyermekekkel azonos alapon biztosítsák valamennyi emberi jog és alapvető szabadság teljes körű gyakorlását.
A Kt. 30. § (1) és (6) bekezdése értelmében a sajátos nevelési igényű gyermeknek joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást - a gyermek életkorától és állapotától függően - a szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. 
Ha a sajátos nevelési igényű gyermek súlyos és halmozottan fogyatékos, attól az évtől kezdve, amelyben az ötödik életévét betölti, az óvodai nevelési év első napjától kezdődően fejlesztő felkészítésben vesz részt. A fejlesztő felkészítés megvalósítható a fogyatékosok ápoló, gondozó otthonában nyújtott gondozás, a fogyatékosok rehabilitációs intézményében, a fogyatékosok nappali intézményében nyújtott gondozás, a gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás keretében biztosított fejlesztés és gondozás, a konduktív pedagógiai ellátás, a gyógypedagógiai nevelésben és oktatásban részt vevő iskolában nyújtott fejlesztés keretében, illetőleg annak a nevelési évnek a végéig, amelyben a gyermek hatodik életévét betölti bölcsődei gondozás keretében. 
87. § (1) bekezdés f) és g) pontjai szerint a megyei önkormányzat köteles gondoskodni a fejlesztő felkészítés teljesítéséhez szükséges feltételekről, továbbá a gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás megszervezéséről, a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs tevékenységről.
Az R. 28. § a) pontja értelmében, ha a gyermek a közoktatásról szóló törvény 30. § (6) bekezdése alapján fejlesztő felkészítésben vesz részt, egyéni foglalkozás esetén legalább heti négy órát, csoportfoglalkozás esetén legalább heti hat órát kell biztosítani a gyermek fejlesztő felkészítésére.
A szakértői bizottság a 2010. szeptember 20. napján kelt szakértői véleményében megállapította, hogy a gyermek teljesítménye – a pervazív fejlődési zavarra tekintettel – jelentősen elmarad az életkorához képest, ezért intenzív fejlesztése elengedhetetlen. A gyermek számára egyéni fejlesztő felkészítést javasolt heti 4 órában. A szülő a javaslattal egyetértett.
Az idézett jogszabályi rendelkezések értelmében a megyei önkormányzatnak az egyéni fejlesztést legalább heti 4 órában kell biztosítania a sajátos nevelési igényű gyermekek számára.
A megyei önkormányzat arról tájékoztatott, hogy az egyéni fejlesztést forráshiány miatt – átmenetileg – a jogszabályban előírtaktól eltérően, csökkentett óraszámban tudja biztosítani, az előírt óraszámban történő ellátást várhatóan a következő tanévtől tudja garantálni. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésére és az abban foglaltakat értelmező, fentebb már hivatkozott alkotmánybírósági határozatokra figyelemmel ugyanakkor az autizmussal élő, hallássérült kisfiú számára ugyanúgy biztosítani kell az életkorának és állapotának megfelelő feltételeket a felnőtté válásához, mint ép társainak. A súlyos és halmozottan fogyatékos, sajátos nevelési igényű gyermeket a Kt. értelmében az ötödik életévétől megilleti az a jog, hogy fejlesztő felkészítésben részesüljön, amennyiben a szakértői bizottság a szakvéleményében erre tesz javaslatot. A jogszabály arról is rendelkezik, hogy minimálisan mennyi óraszámban kell a fejlesztő felkészítés keretében foglalkozni a fogyatékos gyermekekkel.
A sajátos nevelési igényű gyermekekről való gondoskodás, e gyermekek fejlesztése nyilvánvalóan nagyobb anyagi ráfordítással valósítható meg. A fogyatékos gyermekek – állapotukból adódóan – több törődést, speciális szakértelmet igényelnek, a fejlesztésükhöz szükséges személyi és tárgyi feltételek megteremtése többlet költséggel jár. Az országgyűlési biztos azonban az állampolgárok alkotmányos, emberi jogai érvényesülésének vizsgálata, illetve érvényesítése során nem lehet figyelemmel a költségvetési, anyagi forrásokra, illetőleg annak hiányára. Az ombudsman feladata az, hogy a gyermekek mindenekfelett álló érdekeit szem előtt tartva, alapvető alkotmányos jogaikkal kapcsolatos visszásságra rámutasson, illetőleg annak orvoslását kezdeményezze.
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat a fejlesztő felkészítés korlátozott biztosításával a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a panaszos gyermekének az állam és a társadalom részéről megillető védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggésben visszásságot okoz.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Komárom-Esztergom Megyei Közgyűlés Elnökénél, intézkedjen annak érdekében, hogy a panaszos autizmussal élő gyermeke az egyéni fejlesztést a jogszabályban előírt óraszámban megkapja.

Budapest, 2011. május 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.