Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése 
az OBH 1062/2010. számú ügyben

Előadók: dr. Lápossy Attila
dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A sajtóból, valamint a Hivatalomhoz érkezett jelzésekből, beadványokból értesültem arról, hogy a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Monok Község Önkormányzatának képviselő-testülete az ún. szociális kártya bevezetését tervezi. 
Tekintettel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk alapján a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam, és részletes tájékoztatást kértem Monok Község polgármesterétől, valamint a szabályozással összefüggésben a szociális és munkaügyi minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.)

Alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.)

A megállapított tényállás 
I. A vizsgálat előzményei
1. Az ombudsmani intézmény felállítása óta töretlen a biztosok azon gyakorlata, mely a szociális segélyezési rendszerben előforduló alkotmányos anomáliák orvoslására irányul. Az elmúlt több mint tíz évben az országgyűlési biztosok ennek során különös figyelmet fordítottak a rászorulók alapjogainak védelmére.1 Az OBH 2972/2008. számú ügyben kiadott jelentésemben azt a kérdést vizsgáltam, hogy az önkormányzatok által alkalmazott, a „munkáért segélyt” elvét követő vagy ahhoz hasonló jogi megoldások, összeférnek-e a jogbiztonság elvével és egyes alapvető jogokkal. A vizsgálat Monok és Ivád Község, valamint Sárospatak Város önkormányzati rendeleti szabályozását érintette, de az elemzett alapjogi dilemmákkal kapcsolatos megállapítások – a nyilvánosságon keresztül – valamennyi helyi önkormányzathoz szóltak. A jelentésben megállapítottam, hogy a vizsgált önkormányzatok esetenként törvényi felhatalmazás hiányában, máskor azzal ellentétesen, illetve azon túlterjeszkedve határoztak meg feltételeket a rendszeres szociális segély, valamint egyes gyermekvédelmi támogatások folyósítására.
A jogállami működés biztosítása érdekében felkértem az érintett települések polgármestereit, hogy a jelentésben megfogalmazott szempontrendszer alapján vizsgálják felül és helyezzék hatályon kívül a kifogásolt rendelkezéseket. Kezdeményeztem továbbá az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjénél, hogy kísérje fokozott figyelemmel azt, hogy az említett önkormányzatok eleget tettek-e ennek az ajánlásnak. Az érintett Ivád Község polgármestere a Szoctv. megfelelő módosítását2 követően jelezte a biztos felé, hogy az önkormányzat gondoskodott a kifogásolt rendelkezések hatályon kívül helyezéséről. Az ajánlással érintett Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője válaszlevelében kifejtette, hogy a jelentésemben foglaltakkal teljes mértékben egyetért, tájékoztatása szerint valamennyi érintett település önkormányzatánál kezdeményezte a kifogásolt rendelkezések hatályon kívül helyezését. Tekintettel arra, hogy a kérdéses önkormányzatok részéről erre végül nem került sor, a közigazgatási hivatal az Alkotmánybíróságnál indítványozta a rendeletek megsemmisítését.3
Az önkormányzati miniszter válaszában ugyancsak arról tájékoztatott, hogy a jelentésben foglaltakkal egyetért, az ajánlások teljesítése érdekében a szükséges lépéseket megtette. A miniszter tájékoztatása szerint megbeszélést folytatott a regionális közigazgatási hivatalok törvényességi főosztályainak vezetőivel, és felkérte őket, hogy a törvényességi ellenőrzési jogkörük keretében soron kívül tegyék meg a szükséges intézkedéseket, ha pedig elengedhetetlen, akkor forduljanak az Alkotmánybírósághoz. A miniszter külön kiemelte, hogy a hasonló esetek megelőzése érdekében a hivatalok számára külön útmutatót készíttetett. Válaszában utalt arra is, hogy a szociális és munkaügyi miniszterrel való egyeztetés után, a minisztérium honlapján módszertani segédanyagok elhelyezésével kívánja segíteni a helyi önkormányzatok szociális segéllyel kapcsolatos rendeletalkotási tevékenységét. Végezetül arról tájékoztatott, hogy a 2009-es költségvetés tervezése során figyelmet fordít arra, hogy a közmunkavégzés feltételei biztosítottak legyenek.
2. A közvetlen előzmények közt ki kell emelni, hogy 2009 szeptemberében az Újkorcsoport nevű civil szervezet elnöke nyílt levélben fordult hozzám, amelyben arra hívta fel a figyelmemet, hogy Monok Község önkormányzatának polgármestere szociális kártya bevezetését tervezi. Információja szerint a segélyeket és egyéb pénzbeli juttatásokat igénybe vevő helyi lakosok a szociális kártyával csak a kijelölt elfogadóhelyeken és csak a jogszabályban meghatározott árukat vásárolhatnának meg. A leveléhez csatolt indokolás szerint az önkormányzat által bevezetni tervezett szociális kártya formai és tartalmi szempontból egyaránt alkotmányossági aggályokat vet fel, a szabályozás nem összeegyeztethető a hatályos Szoctv. rendelkezéseivel. A véleményemet kérte a szociális kártya bevezetésével, annak az egyes segélyezetti csoportok társadalmi megítélésére, munkaerő piaci beilleszkedésére gyakorolt hatásával kapcsolatosan, továbbá felvetette a „piaci, szociális és állampolgári jogi hatások” vizsgálatának szükségességét is.
A nyílt levél kézhezvételét követően – a pontos tájékozódás érdekében – munkatársaim rövid úton megkeresték Monok Község jegyzőjét, aki arról tájékoztatott, hogy konkrét előkészületek, tárgyalások történtek a szociális kártya bevezetésével kapcsolatban, de a képviselő-testületi döntés még nem született meg. Mivel a nyílt levélben kifogásolt tartalmú rendeleti szabályozás, amely a rendszeres szociális segély, illetve az állam által biztosított más segélyek, juttatások igénybevételét kizárólagosan vagy akár alternatív módon szociális kártya „útján” tenné lehetővé, még nem történt meg, ezért sajtóhírekre, nyilatkozatokra alapozva, konkrét önkormányzati (hatósági) intézkedés hiányában vizsgálat lefolytatására nem volt jogi lehetőségem. A civil szervezet elnökéhez címzett válaszomban ugyanakkor hangsúlyoztam, hogy a továbbiakban is kiemelt figyelmet fogok fordítani a szociális kártya bevezetésével, a segélyösszegek felhasználási lehetőségének korlátozásával kapcsolatos fejleményekre, és amennyiben ténylegesen ilyen tartalmú rendelet megalkotására kerül sor, úgy – a konkrét normaszöveg ismeretében – valamely alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja esetén megfontolom a hivatalbóli vizsgálat elrendelésének lehetőségét.4
A nyilvános közlemény kiadását követően immár a szociális kártyát kibocsátó cég, a Cafeteria Card Kft. ügyvezető igazgatója fordult hozzám. Levelében tájékoztatott, hogy cégük a papíralapú utalványok modern és biztonságos kiváltásán dolgozik, amelynek keretében több önkormányzattal is tárgyaltak arról, hogy a településeken adott szociális támogatások jelentős részét – készpénz és papíralapú utalványok helyett – egy bankkártyához hasonlatos, elektronikus utalványkártyával lehetne kiváltani. Álláspontja szerint a kártya bevezetésével a segélyösszegek felhasználása az önkormányzatok számára ellenőrizhetővé, követhetővé válna, csökkenhetnének az adminisztrációs költségek, miközben a segélyek felhasználása sem szenvedne csorbát, sőt védené a segélyezett emberek érdekeit, különösen a kiskorú gyermekekét. Az ügyvezető igazgatónak szóló válaszomban kifejtettem, hogy a szociális kártyák és a hozzájuk kapcsolódó elektronikus rendszerek (adatbázisok) működtetésére vonatkozó technikai jellegű, eljárási megoldások alapjogi szempontú értékelését meg kell, hogy előzze annak a tartalmi előkérdésnek a vizsgálata, hogy maga a szociális segélyek felhasználási módjának a jogalkotó által bevezetett korlátozása felvetheti-e alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúját, okozhatja-e a segélyezett emberek alapjogainak sérelmét. Hangsúlyoztam ugyanakkor, hogy a konkrét normaszöveg, illetve hatósági döntés hiányában nem lehet választ adni arra, hogy a szociális segélyek felhasználási lehetőségének korlátozása sértheti-e, és ha igen, akkor mennyiben, a segélyezettek alapvető jogait.5
3. A beadványok megválaszolását követően rövid idő múlva – ismételten sajtóhírek útján – már arról értesültem, hogy 2009. október 20-án Monok Község képviselő-testülete a szociális kártya bevezetése mellett döntött. A döntés ismertetésekor a polgármester közölte, hogy az önkormányzat a szociális segély 60 százalékát utalja majd kártyára, 40 százalékát pedig készpénzben kapják meg az érintettek, a rendelkezésre állási támogatásnak (rát) pedig a teljes összege a kártyára érkezik. A polgármester elmondta, hogy a rendelet szerint a szociális kártyával csak szerződéses elfogadóhelyeken lehet fizetni, kizárólag a rendeletben meghatározott árucikkeket, szolgáltatásokat lehet megvásárolni, pl. általános élelmiszert, ruházati termékeket, tanszert, tisztító- és tisztálkodó szereket, gyógyszert, tüzelőt, illetve a távfűtés, a víz, a gáz, a villany, a lakbér és a lakáshitel-törlesztés költségeit lehet kiegyenlíteni.
A rendelkezésre álló információk alapján feltehető volt, hogy a szociális kártya bevezetését megteremtő önkormányzati rendeleti szabályozás egyrészt formai alkotmányossági problémákat, másrészt tartalmát tekintve a jogállamiság elvével és a belőle következő jogbiztonság követelményével, illetve alapvető joggal összefüggő alkotmányos aggályokat vet fel, ezért az ügyben hivatalból indított vizsgálat lefolytatását rendeltem el. A téma kiemelt jelentősége miatt 2009. október 21-én, a vizsgálat megkezdését követően haladéktalanul írásban kerestem meg Monok Község polgármesterét, és kértem, hogy 15 napon belül – valamennyi, a szociális kártyával kapcsolatos önkormányzati rendelet egyidejű megküldése mellett – a rendeletalkotás indokairól, valamint a szociális kártya bevezetéssel kapcsolatos további intézkedéseiről adjon részletes tájékoztatást.6
Megkereső levelem kézhezvételét követően Monok Község polgármestere a szociális kártyával kapcsolatos álláspontjának ismertetése és a vonatkozó önkormányzati rendeletek átadása érdekében személyes találkozót kért. A megbeszélésre 2009. november 18-án került sor. A találkozó alkalmával kértem a rendelet elfogadásáról döntő képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvének megküldését, valamint azt is, hogy a levelemben feltett kérdésekről szíveskedjen írásban is részletesen tájékoztatni.
Mindezeken túl a szociális és munkaügyi miniszter tájékoztatását kértem a szociális kártyával kapcsolatos jogi álláspontjáról, továbbá arról, hogy a szociális tárca tervezi-e a Szoctv. olyan tartalmú módosításának kezdeményezését, amely lehetővé tenné, hogy az abban szabályozott egyes állami támogatások, segélyek összegét, vagy azok meghatározott részét az ellátottak nem pénzbeli juttatásként, hanem természetben, esetlegesen szociális kártyán kapják meg. Tekintettel arra, hogy a minisztertől vizsgálatom befejezéséig nem kaptam választ, megállapításaimat a rendelkezésemre álló információkra (önkormányzati rendeletek és jegyzőkönyvek) kellett alapoznom. A válasz elmaradása ugyanakkor érdemben nem befolyásolta az eljárás menetét.

II. Az önkormányzati rendelet tartalmának ismertetése
A rendeletalkotást megelőzően Monok Község képviselő-testülete a 81/2009. (VII. 28.) számú határozatában kinyilvánította a szociális kártya bevezetése iránti elkötelezettségét. A határozat szerint „a képviselő-testület támogatja a szociális kártya bevezetését abban az esetben, ha ennek jogi, informatikai és technikai feltételei adottak lesznek”. Emellett a képviselő-testület „ezúton támogatja, és felhatalmazza a polgármestert arra, hogy a fent nevezett feltételek kialakításában eljárjon, továbbá – 2009. szeptember 1-jei határidő tűzésével – utasítja a jegyzőt az elhangzottak alapján a rendelet kidolgozására.”
A szociális kártya bevezetése érdekében a képviselő-testület először a 10/2009. (VIII. 06.) számú rendeletével módosította a felnőtt korúakra vonatkozó szociális gondoskodás helyi szabályairól szóló 9/2005. (X. 28.) számú rendeletét. Az új szabályozás értelmében az önkormányzat által adható „átmeneti segély” folyósítása a továbbiakban nem készpénzben vagy természetben történhet, hanem kizárólag természetben, amelynek formája a szociális kártyára történő utalás. A rendelet 18. § (3) és (4) bekezdése alapján átmeneti segély természetbeni ellátásként nyújtható, a természetben nyújtott átmeneti segély formája pedig a szociális kártyára való utalás. A fenti rendelet-módosítás jelentette tehát az első lépést a szociális kártya szabályainak megalkotása felé. A kártyára utalás kötelezettsége azonban kizárólag az önkormányzat által, saját hatáskörben adható juttatásra, az átmeneti segély folyósítására vonatkozott, az Szoctv.-ben felsorolt, állam által biztosított segélyekre nem. Mivel az önkormányzat által – méltányosságból – adható segély folyósításának szabályait az önkormányzatok maguk állapíthatják meg, ezért a rendelet alkotmányossági aggályokat nem vetett fel. Mindezekre tekintettel, e rendelet alkotmányosságának tárgyában – panasz hiányában – vizsgálatot nem indítottam.
A kapott tájékoztatás szerint a 2009. október 20-án megtartott képviselő-testületi ülésen, a szociális kártya bevezetéséről szóló előterjesztést a testület elfogadta, és az Ötv. 16. § (1) bekezdésben biztosított jogkörében eljárva – a Szoctv. 32. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazással élve – megalkotta a 12/2009. (XI. 1.) rendeletet (a továbbiakban: R.) a szociális kártya bevezetéséről. A R. 2. §-a szerint „a rendelet célja, hogy a rendszeres ellátásokat az arra jogosultak meghatározott termékek megvásárlására és szolgáltatási kör igénybe vételére használhassák fel”. A rendelet 3. § a) és b) pontja pedig akként rendelkezik, hogy „a szociális kártyát az önkormányzat a rendszeres ellátásokra pénzbeli ellátás vagy annak egy része helyett biztosít, természetbeni ellátást az alábbiak szerint:
a./ A Szoctv. 35. § (1) bekezdésében7 meghatározott ellátás (aktív korúak ellátása) tekintetében az ellátás teljes összegét szociális kártyára kell utalni;
b./ A Szoctv. 37/B. § meghatározott8 ellátás (rendszeres szociális segély) tekintetében az összeg 60 %-a szociális kártyára történő utalással 40 % pedig készpénzben vagy folyószámlára utalással kerül kifizetésre.”
Az R. 4. §-a alapján „a szociális kártya névre szóló, fényképpel, a támogatott azonosítására szolgáló kártyaszámmal ellátott, és vele aláírás és személyazonosítás ellenében lehet beváltást teljesíteni.” Mindezeken túl pedig „a szociális kártya készpénzre nem váltható, vele készpénzt felvenni nem lehet, a szociális kártyával tilos jövedéki terméket9 vásárolni”. A R. végezetül azt is rögzíti, hogy „a szociális kártyát csak a szociális kártyaelfogadó helyeken lehet felhasználni.”

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy a hatásköröm kiterjed-e az ügyben érintett szervekre. A vizsgálattal érintett Monok Község Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat10 szerint az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat. Az ombudsman-intézmény egyik jellegadó sajátossága ugyanis az, hogy az országgyűlési biztosnak szabadsága van saját feladata, hatásköre (így a hatásköri határok) értelmezésére, a legalapvetőbb jogállami alkotmányos érték, az emberi jogok védelmének érdekében.
II. Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az állampolgári jogok biztosának ebből következően nem feladata egy adott jogi szabályozás, jogalkotási koncepció hatásának vizsgálata, mivel ilyen megállapítások megtételére még kellő kompetencia és szakismeret birtokában sem lenne jogosult. Egy adott szabályozás bevezetésének indokoltsága, a kapcsolódó gazdasági, pénzügyi és társadalmi hatásvizsgálatok elvégzése minden esetben a jogalkotásra jogosult szervek feladata és számonkérhető kötelezettsége.
Jelentésemben azt a vizsgáltam, hogy igazolható-e azon alkotmányossági aggály, hogy Monok Község képviselő-testülete a szociális kártya bevezetésével kapcsolatos rendeleti szabályozás megalkotásával túlterjeszkedett a Szoctv. felhatalmazásán, és ezzel összefüggésben megsértette a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.11
Az Alkotmánybíróság (AB) már működése első éveiben elvi éllel megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.12 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.13 Az Ötv. a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan annyit rögzít, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket, emellett törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat.14 Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az AB következetes gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján a képviselő-testület kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat.15 Az AB megállapította azt is, hogy a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a rendszeres szociális segélyek megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályozására nem korlátlan, az önkormányzat csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a segélyre vonatkozó szabályozási jogkörrel.16 Az AB rámutatott, hogy a Szoctv. csupán meghatározott kérdések szabályozására hatalmazza fel a települési önkormányzatokat.17
Az önkormányzati rendelet preambulumában hivatkozik a Szoctv. 32. § (3) bekezdésében kapott (törvényi) felhatalmazásra, amely szerint, ha e törvény másként nem rendelkezik, a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben szabályozza a hatáskörébe tartozó pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait. Az alapvető kérdés tehát az, hogy az idézett törvényhely alapján Monok Község önkormányzatnak volt-e jogosultsága a szociális kártya helyi bevezetésére, az állam által folyósított szociális segélyek felhasználásának korlátozására.
Álláspontom szerint az adott esetben a szociális segély felhasználásának korlátozása nem csupán technikai jellegű, avagy a helyi viszonyokhoz igazodó részletszabályozás, hanem olyan érdemi „kiegészítése” a Szoctv. rendelkezéseinek, amely túlmegy a felhatalmazásban előírtakon. Az R.-ben meghatározottak szerint ugyanis az önkormányzat minden esetben, kötelező jelleggel a szociális kártyára fizeti ki a segély teljes összegét, illetőleg annak egy meghatározott részét. A kiszámíthatatlan és emiatt önkényes jogalkalmazás közvetlen veszélye merül fel az R. szövegében megfigyelhető hiányosságok és ellentmondások kapcsán. Így például nem egyértelmű, hogy a szociális kártya – a polgármester nyilatkozatával egyezően – csak adott termékek vásárlására jogosítana (pozitív lista), vagy meghatározott, jövedéki termékek (pl. alkohol- és dohánytermékek) vásárlását nem tenné lehetővé a segélyezettek számára (negatív lista). Törvényi háttér hiányában a R. arra nézve sem tartalmaz – nem is tartalmazhatna – pontos jogi meghatározást, hogy melyek lennének azok a „meghatározott termékek és szolgáltatások”, amelynek megvásárlására vagy igénybevételére a szociális kártya jogosítana, illetve mi alapján jelölnék ki az ún. kártyaelfogadó helyeket.
A fentieket összegezve megállapítom, hogy Monok Község képviselő-testülete a rendszeres szociális segély folyósításával kapcsolatban a törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedve állapított meg feltételeket, így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ellentétes módon élt szabályozási jogával. Az önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
A fenti érvek alapján Monok Község képviselő-testületének nem volt alkotmányos lehetősége az állam által biztosított segélyek felhasználásának rendeleti úton történő korlátozására. Ezért az alapjogi (az egyenlő bánásmód követelményével, vagy a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő) alkotmányossági kérdéseket a továbbiakban nem vizsgáltam.

III. E jelentésben is ismételten és hangsúlyosan utalnom kell arra, hogy 2009. január 1-e óta18 a magyar államszervezetben nincs olyan szerv, amely az önkormányzatok szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának és döntéseinek törvényességi ellenőrzésére jogosult, ami nem pusztán a jogállamiság elve szempontjából teremt súlyosan aggályos helyzetet, ez az alapjogok védelme és biztosítása tekintetében is visszásság veszélyét hordozza magában. Az alapjogvédelem szempontjából a helyi önkormányzatok ellenőrzése kiemelkedő jelentőségű, az önkormányzati tevékenység ugyanis számos ponton érintheti az állampolgárok jogait: azok korlátozásával, figyelmen kívül hagyásával, jogsértő eljárás lefolytatásával vagy döntés meghozatalával. A közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogköre garanciát jelentett abban a tekintetben is, hogy az alapjogokat sértő, veszélyeztető önkormányzati tevékenység is az ellenőrzés kritériumait képezze. A hivataloknak lehetősége volt a törvénysértés megszüntetésére való felhívásra, a normatív határozatok AB elé terjesztésére, valamint az egyedi ügyben hozott határozatokkal szemben bírósági felülvizsgálat indítványozására. Jelenleg azonban az általános területi államigazgatási szervek ilyen hatáskörrel nem rendelkeznek. Így pedig kiüresedett az Obtv. azon rendelkezése is, mely szerint az országgyűlési biztos vizsgálat lefolytatására kérheti fel az érintett szerv felügyeleti szervének, illetve a vizsgálat lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét.
A helyzet rendezésével kapcsolatban megkerestem az igazságügyi és rendészeti minisztert, aki válaszában kifejtette, hogy a Kormány jogszabály-kezdeményezési feladatának már eleget tett, és benyújtotta az Országgyűlésnek az Ötv. módosításáról szóló törvényjavaslatot, amelyben javasolta a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelő közigazgatási hivatalok jogállásának rendezését. Az Országgyűlés azonban a törvényjavaslatot nem tűzte napirendjére és nem tárgyalta meg, ami továbbra is fenntartja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes állapotot. Mindezek fényében az Országgyűlés elnökétől kértem, hogy közreműködésével nyújtson segítséget a jogbiztonság és az alapjogok érvényesülését veszélyeztető helyzet orvoslásában azáltal, hogy szorgalmazza a politikai erők közötti konszenzus kialakítását az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének helyreállítását megalapozó törvényszöveg megalkotása érdekében.19
Tekintettel arra, hogy az önkormányzati tevékenység feletti alkotmányossági (alapjogi) kontroll jelenleg nem megoldott, az állampolgári jogok biztosaként – a helyzet orvoslásáig – továbbra is kiemelt figyelmet fordítok a helyi önkormányzatok által hozott rendeleti szabályozás, valamint a hozzá kapcsolódó jogalkalmazási tevékenység vizsgálatára.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján felkérem Monok Község Önkormányzata Képviselő-testületét, hogy vizsgálja felül és helyezze hatályon kívül a Szociális kártya bevezetéséről szóló 12/2009. (XI. 1.) rendeletét, amelyben a szociális segélyek felhasználását a szociális kártya bevezetésével – a törvényi felhatalmazáson túllépve – korlátozta.

Budapest, 2010. február 22.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd különösen az OBH 2522/1997, OBH 3120/1999, OBH 5360/2000, OBH 2408/2001, OBH 6187/2004. számú jelentéseket, az ombudsmani gyakorlatot összefoglalóan elemzi az OBH 2972/2008. számú jelentés.
2 Lásd az egyes szociális és foglalkoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló, 2009. január 1-jétől hatályos 2008. évi CVII. törvényt.
3 A közigazgatási hivatal beadványa nyomán az Alkotmánybíróság a 79/2009. (VII. 10.) AB határozatában megállapította, hogy Sárospatak Város képviselő-testületének a gyermekvédelmi támogatásokról szóló rendeletének vonatkozó rendelkezése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette. A hasonló jellegű szabályozást tartalmazó önkormányzati rendeletek közül pedig kettőt külön is érdemes kiemelni. Az Alkotmánybíróság a 119/2009. (XI. 20.) AB határozatában megállapította, hogy Sülysáp Nagyközség önkormányzatának az egyes szociális ellátások helyi szabályairól, valamint gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló rendeletében foglalt egyes rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisítette. A 80/2009. (VII. 10.) AB határozat alapján pedig ugyancsak a megsemmisítés sorsára jutott Kerepes Nagyközség képviselő-testületének a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló rendeletének vonatkozó rendelkezése is. Jellemző volt emellett, hogy több érintett önkormányzat az alkotmánybírósági vizsgálat elrendelését követően módosította, hatályon kívül helyezte a támadott rendeleti szabályozást, amelynek következtében az AB az eljárást megszüntette.
4 Lásd AJB 6480/2009. számú ügy.
5 Lásd AJB 6751/2009. számú ügy.
6 Sajtóinformációk alapján időközben nem csupán Monok Község, hanem más önkormányzatok is rendeletet hoztak a segélyek szociális kártya útján történő folyósításáról (így pl. Újkígyós), továbbiak pedig „érdeklődnek”.
7 A Szoctv. 35. § (1) bekezdése szerint az a személy, akinek az aktív korúak ellátására való jogosultságát megállapították – a 37/B. §-ban foglaltak szerinti kivétellel – az állami foglalkoztatási szervnél kéri az álláskeresőként történő nyilvántartásba vételét, és teljesíti az elhelyezkedése érdekében megkötött álláskeresési megállapodásában foglaltakat, illetőleg közfoglalkoztatásban vesz részt.
8 A Szoctv. 37/B. § (1) bekezdése alapján az az aktív korúak ellátására jogosult személy, aki az ellátásra való jogosultság kezdő napján egészségkárosodott személynek minősül, vagy az 55. életévét betöltötte, vagy 14 éven aluli kiskorú gyermeket nevel – feltéve, hogy a családban élő gyermekek valamelyikére tekintettel más személy nem részesül gyermekgondozási támogatásban, gyermekgondozási díjban, terhességi gyermekágyi segélyben – és a gyermek ellátását napközbeni ellátást biztosító intézményben nem tudják biztosítani, vagy a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételeknek megfelel, rendszeres szociális segélyre jogosult.
9 A jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól 2003. évi CXXVII. törvény (Jötv.) 3. § (2) szerint a jövedéki termékeknek minősülnek az ásványolaj, az alkoholtermék, a sör, a bor, a pezsgő, a köztes alkoholtermék, a dohánygyártmány.
10 Lásd pl. az OBH 2567/2008, OBH 4750/2008, 2405/2009. sz. ügyben született jelentéseket.
11 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
12 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
13 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
14 Ötv. 1. § (3) és (5) bekezdés.
15 Vö. 3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517.; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541.; 56/2003. (XI. 13.) AB határozat, ABH 2003, 867, 870.
16 Vö. 280/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 771, 775.
17 Így például arra nem ad felhatalmazást, hogy az önkormányzat a jogosultság megvonásának a következményét kapcsolja ahhoz, ha a jogosult nem veszi át a segélyt az előírt helyen és időben. Vö. 5/2007. (IX. 26.) AB határozat.
18 Lásd 131/2008. (XI. 3.) AB határozat, valamint korábban 90/2007. (XI. 14.) AB határozat.
19 OBH 1538/2009