Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 833/2010. sz. ügyben
Kapcsolódó ügyek: OBH 1214/2009, OBH 1241/2009, OBH 1247/2009, OBH 1331/2009, OBH 1527/2009, OBH 2053/2009, OBH 3274/2009, OBH 3407/2009

Előadó: dr. Halász Zsolt
A vizsgálat megindulása
Budapest Főváros főpolgármestere 2009. január 11-én 11 órától elrendelte a szmogriadó riasztási fokozatát Budapest területén, ezzel együtt a személygépjárművek közlekedésének azonnali korlátozását. A szmogriadó riasztási fokozata 2009. január 14-ig volt érvényben. Tekintettel arra, hogy e korlátozás közvetlenül érinti a szabad mozgáshoz való jog érvényesülését, hivatalból vizsgálatot indítottam annak feltárására, hogy 
– a szmogriadó következményeire a lakosság miként volt/van felkészítve és 
– a tömegközlekedési közszolgáltatók miként tudják teljesíteni a többletszállítási igényeket
Vizsgálatom megindítását követően számos panasz érkezett a vizsgálat tárgyával összefüggésben hivatalomhoz.
Az OBH 1241/2009. számú ügy panaszosa azt problematizálta, hogy a személygépjármű közlekedést korlátozó szmogriadó esetén miért nem lehet a közösségi közlekedést ingyen használni, illetve gépjárműadót miért kell e korlátozásokkal érintett napokra fizetni.
Az OBH 1247/2009. számú ügy panaszosa felvetette, hogy a vonatkozó önkormányzati rendelet szerint a riasztási fokozat elrendelésekor azonnal hatályba lép, ilyen időszakban a páros napokon csak a páros rendszámú, páratlan napokon csak a páratlan rendszámú gépjárművek közlekedhetnek, de arra nincs figyelemmel a szabályozás, hogy az éppen úton lévő nem megfelelő rendszámú járművek automatikusan szabálysértővé válnak a kihirdetés időpontjában. A szmogriadó tájékoztatási fokozatának elrendeléséből nem lehet következtetni a riasztási fokozat elrendelésének időpontjára, így a panaszos hiányolja a megfelelő felkészülési idő biztosítását.
Az OBH 1331/2009. számú ügy panaszosa úgy vélte, hogy elvált és tőle távol élő gyermekeivel kapcsolatot tartani szándékozó apaként a szmogriadó riasztási fokozatának elrendelése és ezzel a gépjármű-közlekedés korlátozása a gyermekeivel való kapcsolattartási jogát sérti.
Az OBH 1527/2009. számú ügy panaszosa diszkriminatívnak tartja a szabályozást, mert az az állampolgárok vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetését eredményezi (a régebbi és ezáltal rosszabb környezetvédelmi követelményeket teljesítő járművek és azok tulajdonosainak közlekedését korlátozza, míg az újabb és jobb környezetvédelmi követelményeket teljesítő járművek és azok tulajdonosainak közlekedését nem, vagy kevésbé nehezíti).
Az OBH 2053/2009., az OBH 3274/2009. és az OBH 3407/2009. számú ügyekben hozzám fordulók Budapest Főváros Közgyűlésének 69/2008. (XII. 10.) önkormányzati rendelete 3. §-ának rendelkezéseit sérelmezték, amely október 20. és március 8 közötti időszakban általánosan korlátozza a rosszabb környezetvédelmi besorolású, ún. „sárga matricás” gépkocsik közlekedését a rendelet 3. § (2) bekezdésében meghatározott területen (a Hungária kőrúton belül). A panaszosok szerint a szabályozás sérti azok jogait, akik az adott területen laknak vagy munkájukat végzik és a rendelet kihirdetése előtt vásárolták „sárga matricás” gépkocsijukat; naptári időszakhoz köti a tilalmat és nem veszi figyelembe a környezeti helyzet kedvező változását; indokolatlanul hosszú korlátozást eredményez alternatív megoldás nélkül; nem biztosít megfelelő felkészülési időt a gépjármű tulajdonosok számára. Az önkormányzat ugyanakkor nem biztosít a korlátozással érintett időszakra biztonságos gépkocsi-tárolási lehetőséget; a szóban forgó időszakra az üzemben tartó köteles fizetni a felelősségbiztosítás díját, noha a gépjárművét használni nem tudja és azzal kárt sem tud okozni; és az üzemben tartó az esedékes műszaki vizsgára sem tudja a járművét eljuttatni a korlátozással érintett időszakban.
2010 januárjában Budapest Főváros főpolgármestere állásfoglalásomat kérte azzal összefüggésben, hogy mivel a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (3) bekezdése szerint nincs helye sztrájknak, ha az az életet, az egészséget, a testi épséget, vagy a környezetet közvetlenül, vagy súlyosan veszélyeztetné, a légszennyezettségi állapot romlására figyelemmel mikortól nincs helye BKV sztrájknak. (AJB 833/2010)

Megállapított tényállás
A szmogriadóra vonatkozó releváns szabályozás
Budapest Főváros szmogriadótervéről szóló 69/2008. (XII. 10.) Főv. Kgy. rendelet figyelemmel a 90/2008. (XII. 30.) Főv. Kgy. rendelet szerinti módosításokra 2009. januárjában az alábbiak szerint rendelkezett:
2. § (1) Szmogriadót kell elrendelni, ha a légszennyezettségi határértékekről, a helyhez kötött légszennyező pontforrások kibocsátási határértékeiről szóló 14/2001. (V. 9.) KöM-EüM-FVM együttes rendelet 3. számú mellékletében (továbbiakban: határérték rendeletben) feltüntetett legalább egy légszennyező anyag koncentrációja az ott meghatározott időtartamban, az ott meghatározott tájékoztatási vagy riasztási küszöbértéket meghaladja.
(2) A szmogriadó fokozatát és az adott fokozathoz e rendeletben meghatározott intézkedéseket a főpolgármester rendeli el és szünteti meg.
(3) A szmogriadó fokozatai a következők:
a) tájékoztatási fokozat: amelyben a légszennyezettségi szint rövid idejű hatása veszélyt jelent a lakosság különösen érzékeny (gyermek, időskorú, beteg) csoportjaira, elrendelésével együtt azonnali és megfelelő tájékoztatást kell adni;
b) riasztási fokozat: amelyben a légszennyezettségi szint rövid idejű hatása veszélyt jelent a teljes lakosságra, elrendelésével együtt azonnali korlátozó intézkedéseket kell elrendelni.
(4) A főpolgármester e rendelet szerinti intézkedéseit sajtóközlemény útján adja ki, továbbá a Fővárosi Önkormányzat honlapján folyamatosan gondoskodik a budapesti légszennyezettséggel kapcsolatos aktuális tájékoztatásról.
3. § (1) A szmoghelyzet kialakulásának megelőzésének érdekében a gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló 7/2002. (VI. 29.) GKM-BM-KvVM együttes rendelet 9. számú melléklete alapján, a rendszámtáblán sárga színű, hatszögletű környezetvédelmi plakettel ellátott (a továbbiakban: kedvezőtlenül sok légszennyező anyagot kibocsátó) gépjárművek forgalma tilos október 20-tól, március 8-ig tartó időszakban a (2) bekezdésben meghatározott területen.
(2) Az (1) bekezdés szinti közúti közlekedési korlátozás területe az Árpád híd-Róbert Károly körút-Hungária körút-Könyves Kálmán körút-Lágymányosi híd-Dombóvári út-Sárbogárdi út-Hamzsabégi utca-Budaörsi út-Alkotás utca-Krisztina körút-Vérmező út-Margit körút-Bem József utca-Bem rakpart-Árpád fejedelem útja-Lajos utca-Pacsirtamező utca által határolt terület, kivéve a Budai alsó rakpart.
6. § (1) A szmogriadó tájékoztatási vagy riasztási fokozatát akkor kell elrendelni, ha két mérőállomáson egy időben mért légszennyező anyag koncentrációjának 3 egymást követő 1 órás átlaga, illetve a szálló por (PM10) esetében 2 egymást követő 24 órás (naptári napra vonatkozó) átlaga meghaladja a határérték rendeletben rögzített tájékoztatási vagy riasztási küszöbértéket és teljesülnek a határérték rendelet további feltételei.
(2) A riasztási fokozatot és a riasztási fokozatban hozott intézkedéseket megszüntethetők, ha a határérték rendeletben megjelölt légszennyező anyag (kivéve ózon) koncentrációja valamennyi fővárosi monitorállomáson 3 egymást követő egyórás átlagában, illetve szálló por (PM10) esetében egy nap 24 órás átlagában nem lépi túl a riasztási küszöbértéket és teljesülnek a határérték rendelet további feltételei. Ózon esetében a riasztási fokozat megszüntethetőségének feltétele, hogy a megszüntetés előtti 36 óra alatt az ózon koncentráció egyik fővárosi monitorállomáson sem lépi túl 3 egymást követő órában a riasztási küszöbértéket.
8. § A főpolgármester a tájékoztatási fokozat elrendelése esetén:
a) tájékoztatja a lakosságot, tekintettel a határérték rendelet szabályaira;
b) elrendeli az avar és kerti hulladék nyílt téri égetésének tilalmát;
c) felkérést ad ki a szmoghelyzet további romlását megelőző intézkedésekre (a lakosság és a légszennyezők önkéntes önkorlátozó intézkedéseire), (…).
9. § A főpolgármester a riasztási fokozat elrendelése esetén:
a) tájékoztatja a lakosságot, tekintettel a határérték rendelet szabályaira;
b) elrendeli a gépjárművek Budapest főváros közigazgatási területén való használatának korlátozását, tekintettel azok rendszámtábláján található utolsó számjelre: a naptári hónap szerinti páratlan napokon csak a páratlan (1, vagy 3, vagy 5, vagy 7, vagy 9), a naptári hónap szerinti páros napokon csak a páros (0, vagy 2, vagy 4, vagy 6, vagy 8) számjelű járművek közlekedhetnek;
c) elrendeli az e rendelet 4. § (4) bekezdés szerinti határozatban kötelezett helyhez kötött légszennyező pontforrások üzemeltetőinek legalább 25%-os kibocsátás-csökkentését;
d) elrendeli az avar és kerti hulladék nyílt téri égetésének tilalmát;
e) felkérést ad ki a szmoghelyzet további romlását megelőző intézkedésekre (a lakosság és a légszennyezők önkéntes önkorlátozó intézkedéseire), (…):
10. § Az e rendelet 9. § b) pontja alapján hozott forgalomkorlátozás alól mentesülnek:
a) a helyi, helyközi és távolsági közúti közösségi közlekedésben résztvevő gépjárművek;
b) a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről szóló 6/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet 5. számú melléklet II. pontban meghatározott, következő környezetvédelmi osztályú gépjárművek:
ba) „5” jelzéssel ellátott: tiszta gázüzemű- vagy elektromos meghajtású, illetőleg - hibrid (a gépjárművet meghajtó elektromos-, valamint Ottó- vagy dízelmotorral is ellátott) hajtású;
bb) „12” jelzéssel ellátott: az ENSZ-EGB 49.03 előírás III jóváhagyás és 51.02 előírás szerinti jóváhagyási jellel, OBD-rendszerrel ellátott dízelmotoros (EURO-V);
bc) „13” jelzéssel ellátott: az ENSZ-EGB 49.03 előírás IV jóváhagyás és 51.02 előírás szerinti jóváhagyási jellel, OBD-rendszerrel ellátott dízelmotoros (EEV).
c) a megkülönböztető fény- és hangjelzéssel jogszerűen felszerelt gépjárművek, valamint az ilyen gépjárművek által közrefogott járműoszlop;
d) a Magyarországon működő diplomáciai és konzuli képviseletek, valamint nemzetközi szervezetek és ezek nemzetközi szerződés alapján mentességet élvező tagjai és családtagjaik DT betűjelű rendszámmal ellátott gépjárművei;
e) a külön jogszabályban meghatározott betegszállító járművek, valamint a kórházi és járóbeteg-ellátásra, kezelésre beutalt, előjegyzett beteget szállító gépjárművek;
f) egészségügyi várakozási hozzájárulással rendelkező orvosok és orvosi ügyeleti gépjárművek, amennyiben ilyen feladatukat teljesítik,
g) a mozgáskorlátozott személy - illetőleg az őt szállító személy - járműve, amennyiben úti célja Budapest Főváros közigazgatási területén van vagy csak azon keresztül közelíthető meg, ha a mozgásában korlátozott személy eredeti és érvényes parkolási igazolványát a gépjármű első szélvédője mögött úgy helyezték el, hogy előlapja az érvényesség és a jogosultság ellenőrzése céljából látható;
h) a kommunális szemét szállítására, az utak locsolására, tisztítására szolgáló, a vízellátás, a csatornázás, a gázellátás, a villamosenergia-ellátás, a távhőellátás, a távközlési szolgáltatás, a közműjellegű vezetékrendszerek (különösen a termékvezeték, a közúti forgalomirányító, a közúti közösségi és vasúti közlekedés vezetékei) karbantartását és hibaelhárítást végző és figyelmeztető jelzéssel jogszerűen felszerelt járművei;
i) az elromlott jármű vontatását vagy a közúton elromlott jármű hibaelhárítását végző és figyelmeztető jelzéssel jogszerűen felszerelt járművek;
j) „a köztisztasági és közegészségügyi feladat ellátására szolgáló gépjárművek, továbbá a közszükségleti áruszállítás, a honvédség, a rendőrség, a tűzoltóság, a mentők, a katasztrófa elhárítás, a polgári védelem, a Nemzeti Közlekedési Hatóság, a KDV-KTVF, a fővárosi ÁNTSZ és a Fővárosi Közterület-felügyelet járművei.
11. § (1) E rendelet 9. § b)-d) pontjaiban foglalt korlátozások betartását a közlekedés tekintetében a BRFK (vagy további kijelölt hatóságok), a helyhez kötött légszennyező pontforrások tekintetében a főpolgármester nevében eljáró FpH, az avar és kerti hulladék nyílt téri égetési tilalmának tekintetében a kerületi önkormányzat jegyzője ellenőrzi.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott hatóságok az elrendelt korlátozások megszegőivel szemben eljárást kezdeményeznek.

A szmogriadó rendelet első átfogó módosítására 2009 februárjában került sor (4/2009. (II. 3.) Főv. Kgy. rendelet). A módosítás az alábbi fő elemeket tartalmazta:
1. Meghatározta a szmoghelyzet fogalmát (2. § (1) bekezdés) és pontosította a szmogriadó fokozatainak meghatározását (2. § (2) bekezdés).
2. Az új „2/A. § szerint a szmogriadót, annak fokozatát és az adott fokozathoz a rendeletben meghatározott intézkedéseket a főpolgármester rendeli el és szünteti meg. A főpolgármester e rendelet szerinti intézkedéseit a Magyar Távirati Irodához eljutatott sajtóközlemény útján, valamint a Fővárosi Önkormányzat honlapján hirdeti ki. A főpolgármester folyamatosan gondoskodik a budapesti légszennyezettséggel kapcsolatos aktuális tájékoztatásról
a) a Fővárosi Önkormányzat honlapján,
b) a Főpolgármesteri Hivatal munkaideje alatt az Ügyfélszolgálati Irodán,
c) a Fővárosi Közterület-felügyelet Vészhelyzet Információs Központja 24 órás Ügyeletén (VIK) keresztül.
A szmogriadó-fokozatok megszüntetésének időpontját a főpolgármester a Magyar Távirati Irodához eljutatott sajtóközlemény útján, valamint a Fővárosi Önkormányzat honlapján hirdeti ki.”
Az intézkedések hatályba lépése és időtartama tekintetében lényeges szabállyal egészült ki a szmogriadó rendelet 5. §-a, miszerint az intézkedések a tájékoztatási fokozat elrendelése esetén a kihirdetését követően azonnal, a riasztási fokozat esetében a kihirdetését követő nap 6 órától lépnek életbe. A riasztási fokozat időtartama alatt és kizárólag a gépjárművek használatára vonatkozó intézkedésekre vonatkozóan - az azt megszüntető intézkedés hiányában - a korlátozó intézkedések időtartama:
a) légszennyező anyagtól függetlenül minden nap 6 órától 22 óráig tart, kivéve az ózon eredmények miatt elrendelt korlátozáskor;
b) ózon légszennyezettség esetében minden nap 10 órától 18 óráig tart.
A további korlátozások időtartama - az azt megszüntető intézkedés hiányában - folytonos.”
A módosító rendelet pontosította az intézkedések szabályait, illetve újabb intézkedésekkel bővítette azok körét, továbbá pontosította és bővítette a korlátozás alóli mentességet évező gépjárművek körét.
A szmogriadó rendelet legutóbbi módosítása (50/2009. (IX. 5.) Főv. Kgy. rendelet alapvetően az ún. „sárga matricás” gépjárművek közlekedésére vonatkozó szabályokat módosította. A módosítás szerint maga az október 20-tól március 8-ig tartó korlátozás is külön rendelet alapján fog hatályba lépni, és a Hungária kőrúton belül lakók (lakcímkártya alapján) a hatályba lépéstől számított 3 évig, e belső övezet és Budapest közigazgatási határa között pedig 5 évig mentességet kapnak. A szabályozás értelmében tehát a hatályba lépéstől számított 5 év elteltével október 20. és március 8. között „sárga matricás” gépjárművel sem Budapest lakosai, sem a BKV Zrt., sem az FKF Zrt. nem közlekedhet.
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem Budapest Főváros főpolgármesterétől az alábbiakról:
– a szmogriadó riasztási fokozata elrendelésének következményeire és különösen a gépjárművek használatának korlátozására Budapest lakossága miként lett felkészítve, miként tájékoztatták a lakosságot a riasztási fokozat elrendelése esetén teendőkről;
– miért tekinti a légszennyezettség csökkentés megfelelő eszközének a gépjárművek közlekedésének páros-páratlan rendszám alapján történő korlátozását, milyen vizsgálatok, nemzetközi tapasztalatok támasztják alá e módszer alkalmasságát a cél elérésére;
– a 2009. január 11-én elrendelt riasztási fokozat életbe lépése előtt mennyi idővel került sor a lakosság tájékoztatására a riasztási fokozat elrendeléséről;
– a Budapesten átutazó külföldi állampolgárok miként értesülhetnek a riasztási fokozat elrendeléséről;
– milyen szankciókkal kell számolnia annak a gépjárművezetőnek, aki a riasztási fokozat időszaka alatt a tilalom ellenére használja gépjárművét;
– milyen törvényi felhatalmazás alapján rendelkezik úgy a Szmogriadó-rendelet 11. § (1) bekezdése, hogy a korlátozások betartását a BRFK ellenőrzi; 
– a tömegközlekedési közszolgáltatók (BKV Zrt., MÁV-START Zrt., Volán társaságok) miként lettek felkészítve a többletszállítási igények ellátására;
– készült-e, és ha igen milyen felmérés arra vonatkozóan, hogy a BKV Zrt., MÁV-START Zrt., és a Volán társaságok rendelkeznek-e megfelelő többletkapacitással a többletszállítási igények lebonyolítására, (kérem e felmérést szíveskedjen válaszához csatolni);
– készült-e a BKV Zrt.-nél, a MÁV-START Zrt.-nél, és a Volán társaságoknál külön terv és menetrend a többletszállítási igények lebonyolítására;
– biztosított-e megfelelő mennyiségű biztonságos parkolóhely Budapest közigazgatási területén kívül a tömegközlekedési eszközök megállói – különösen a vasúti megállóhelyek – környékén, ahol az agglomerációban lakók gépjárművüket elhelyezhetik. 
A főpolgármester válaszában arról tájékoztatott, hogy a gépjárművek közlekedésének szmogriadó esetén történő korlátozásáról 2008. október 29-én tájékoztatta az MTI-n keresztül a közvéleményt. Ekkor tájékoztatást kapott a lakosság a Hungária kőrúton belüli közlekedési korlátozásról is. 
A páros-páratlan közlekedési renddel összefüggő kérdésemre adott válaszában a főpolgármester utalt arra, hogy az elvet már 22/1994. (IV. 29.) Főv. Kgy. rendelet bevezette, 2007-ben pedig felmerült a szmoghelyzet csökkentése érdekében a „zöld-zóna” létrehozásának szükségessége. A főpolgármester érdemben nem adott választ arra, hogy miért tekinti a légszennyezettség csökkentés megfelelő eszközének a gépjárművek közlekedésének páros-páratlan rendszám alapján történő korlátozását, milyen vizsgálatok, nemzetközi tapasztalatok támasztják alá e módszer alkalmasságát a cél elérésére.
A 2009. január 11-i riasztási fokozat bevezetése előtt a január 9-én adott ki megelőző közleményt. A tájékoztatási fokozat elrendelésére január 10-én, a korlátozásokat is tartalmazó riasztási fokozat elrendelésére január 11-én került sor. A vizsgálati eredmények felülvizsgálatát a közlemény kiadása követte, ehhez képest két óra múlva, 11 órától került sor a riasztási fokozat elrendelésére. Ez gyakorlatilag azonnali hatályú intézkedést jelent. A szmogriadó rendelet 2009. február 4-i hatályú módosítása a forgalomkorlátozás tekintetében a végrehajthatóság feltételeit kívánta megteremteni. 
A kapott tájékoztatás szerint az átutazó külföldi állampolgárok az autópályák elektronikus tájékoztató tábláiról kaphatnak tájékoztatást a szmogriadó elrendeléséről.
Bár az önkormányzati rendelet a gépjármű-közlekedés korlátozásának az ellenőrzésére a Rendőrséget hatalmazta fel, a főpolgármester elismerte, hogy ennek és a szankció alkalmazásának jogalapját csak az egyes kormányrendeleteknek a szmogriadóval összefüggő módosításáról szóló 16/2009. (I. 30.) Korm. rendelet teremtette meg.
A főpolgármester válasza szerint a Szmogriadó-rendelet 11. § (1) bekezdése, miszerint a korlátozások betartását a BRFK ellenőrzi, biztosított volt. A rendőrség az ellenőrzésben közreműködhetett, de ebben a hatósági eljárásban csak feljelentést tehetett, mivel az ügyben az eljárásra az illetékes környezetvédelmi felügyelőség rendelkezetett hatáskörrel és kötelezhette levegővédelmi bírság megfizetésére a szabálysértőket. 
A főpolgármester válasza szerint a tömegközlekedési közszolgáltatók közül a BKV Zrt. rendelkezik évente aktualizált szmogriadó tervvel. A Fővárosi Önkormányzat az általa fenntartott Vészhelyzeti Információs Központ 0-24 órás ügyeleti szolgálatán keresztül biztosítja a szolgáltatók előzetes értesítését. 
Azokra a kérdéseimre, amelyek szerint készült-e, és ha igen, milyen felmérés arra vonatkozóan, hogy a BKV Zrt., MÁV-START Zrt., és a Volán társaságok rendelkeznek-e megfelelő többletkapacitással a többletszállítási igények lebonyolítására, illetve készült-e a BKV Zrt.-nél, a MÁV-START Zrt.-nél, és a Volán társaságoknál külön terv és menetrend a többletszállítási igények lebonyolítására a főpolgármester megküldte a BKV Zrt. szmogriadó tervét és forgalmi intézkedési tervét, érdemi tájékoztatást azonban a feltett kérdésekre nem adott.
A megfelelő számú parkolóhelyre vonatkozó kérdésemre adott főpolgármesteri válasz szerint a Budapest közigazgatási területén kívül létesített, vagy létesítendő „megfelelő mennyiségű” parkolóhelyek kérdése közlekedésszervezési szakmai kérdés, amelynek felvetését és megválaszolását a főpolgármester Budapest és környékének térségi szmogriadó-tervének előkészítése során tartja indokoltnak megvizsgálni. 
A BKV Zrt. megkeresésemre adott válaszában az alábbiakról tájékoztatott:
– a BKV Zrt. minden évben elkészíti füstköd-riadó tervét, amelyet a Főpolgármesteri Hivatalnak megküld jóváhagyásra;
– a füstköd-riadó tervben napszaktól függő járatsűrítési igények vannak megfogalmazva, amihez meghatározott többlet járműállomány szükséges, de ez, mint elkülönített állomány nem áll rendelkezésre. A kiadható járműmennyiség napról-napra változó, a terv a tartalékok bevonásán kívül járatátcsoportosítási lehetőségeket tartalmaz;
– a BKV Zrt.-nél a járatsűrítéshez rendkívüli menetrend is készült;
– ugyanakkor külön felmérés a többletigényekről nem készült a társaságnál, a tervek egy előzetesen kalkulált növekedéssel számolnak;
– a teljesítmény növelése csal indokolt esetben, a járművek magas kihasználtsága esetén célszerű, mert fontos szempont, hogy a BKV indokolatlanul ne fokozza a főváros környezeti terhelését. A BKV Zrt. autóbusz állományának életkora nagyon magas, csak töredékük éri el az EURO 3-as környezetvédelmi besorolást;
– a metró járatsűrűsége csak a biztosító berendezések teljesítőképessége határáig lehetséges;
– a BKV Zrt. számára a legnagyobb problémát a „sárga matricás” járművek korlátozása jelenti, amely közvetlenül mentesség biztosítása nélkül közvetlenül érintené az autóbusz-állomány (összesen 1389 járműből 1014 jármű) és a kiszolgáló egyéb járművek jelentős részét.
A BKV Zrt. szmogriadó terve szerinti többletkapacitás: villamos 6 szerelvény, metró 2 szerelvény a 3-as vonalon, trolibusz 7 jármű, autóbusz 26 jármű, HÉV a reggeli csúcsidei járatsűrűség továbbközlekedtetése.
A Volánbusz Zrt. és a MÁV-START Zrt. vezérigazgatói által megkeresésemre adott tájékoztatás és rendelkezésemre bocsátott adatok szerint a Volánbusz Zrt. csúcsidőben átcsoportosítással és 5-6 % többletjármű üzembe állításával legfeljebb 15% többletférőhelyet tud biztosítani, a MÁV-START Zrt. azonban a vonatok számát tekintve többletkapacitással nem rendelkezik, pusztán arra van lehetősége, hogy a szerelvények hosszát növelje minimális mértékben. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elve (Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.)
– a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.)
– a szabad mozgáshoz való jog (Alkotmány 58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.)
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.)
– az alapvető jogok lényeges tartalmi korlátozásának tilalma (Alkotmány 8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. ombudsmani jelentés)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a településfejlesztést, a helyi közutak és közterületek fenntartását, valamint a helyi tömegközlekedés biztosítását. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a fővárosi önkormányzat közlekedés-szervezéssel kapcsolatos tevékenységét közszolgáltatásnak tekintem.

2. Az ügy érdeme tekintetében 
Mindenekelőtt rá szeretnék mutatni arra, hogy az Alkotmány 8. § (1) bekezdése alapján az állam – ideértve a helyi önkormányzatot is – elsőrendű kötelezettsége az alapvető jogok – így az élethez, az emberi méltósághoz, a szabad mozgáshoz, vagy a tulajdonhoz való jog – tiszteletben tartás, érvényesülésének elősegítése és nem a korlátozása.

2.1 A „sárga matricás” járművek közlekedésének korlátozása
Az Alkotmány 13. §-a értelmében a Magyar Köztársaság mindenki számára biztosítja a tulajdonhoz való jogot. A 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban még törvény sem korlátozhatja.
A tulajdonjog egy fontos részjogosultsága a használat és a hasznok szedésének joga. Gépjármű tulajdonjoga esetén a használat szükségszerű velejárója a közlekedésben való részvétel. A gépjármű-közlekedés korlátozása ezáltal a tulajdonos használati jogának korlátozását is jelenti. A közlekedés – és ezáltal a használati jog – kizárása a tulajdonjog, mint alapvető jog lényeges tartalmának korlátozása. 
Álláspontom szerint a gépjármű-közlekedés és ezáltal a gépjárműhasználat generális tiltása nem egyeztethető össze az Alkotmány rendelkezéseivel. Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a gépjármű-közlekedés illetve használat törvényi felhatalmazáson alapulhat csak, önkormányzati rendelet pedig pusztán ennek végrehajtási szabályait rögzítheti. 
A Fővárosi Önkormányzat szmogriadó rendeletének azon rendelkezései, amelyek három éves átmeneti idő elteltével a Hungária kőrúton belül, öt éves átmeneti időelteltével pedig Budapest teljes területén az év jelentős részében (október 20 és március 8 között) megtiltják a „sárga matricás” gépjárművek közlekedését, álláspontom szerint nem egyeztethetők össze az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseivel, és ezáltal a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot okoznak.
Szeretném ugyanakkor megjegyezni, hogy nem tartanám visszásnak a szabályozást abban az esetben, ha a korlátozás felmenő rendszerben lépne hatályba, tehát aki a hatályba lépéskor „sárga matricás” gépjármű tulajdonosa/üzembentartója, az a gépjárművét a tulajdonjog (üzemben tartói állapot) fennállásáig használhatja, de aki a szabályozás hatályba lépése után vásárol ilyen járművet, arra kiterjedhet a korlátozás.

2.2 A helyi önkormányzat kötelezettségei a szmogriadóval összefüggésben
A szmogriadó idején a lakosságot és a Fővárosi Önkormányzatot érintő, illetve terhelő kötelezettségeket – feladatkörömből adódóan kizárólag az Alkotmányban biztosított alapvető jogok, különösen a szabad mozgáshoz való jog és az ezzel összefüggésben felmerülő egyéb említett alapvető jogok érvényesülése szempontjából – kívánom vizsgálni
Alapvetően – az egészséges környezethez való jog biztosításának érdekében is – indokoltnak tartom, hogy az arra felhatalmazott döntéshozó (pl. a főpolgármester) kiemelt környezeti helyzetben meghatározott a környezet állapotát javító intézkedéseket, korlátozásokat bevezethessen. A kérdés pusztán az, hogy ezen intézkedések alkalmazása során érvényesülnek-e az Alkotmányban rögzített alapvető jogok, különösen a szabad mozgáshoz való jog, az élet védelméhez és emberi méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalma. Elengedhetetlen követelménynek tartom, hogy a gépjármű közlekedés csökkentése ne eredményezze egyes alapvető intézmények, különösen oktatási, egészségügyi intézmények, közhivatalok, illetve munkahelyek megközelíthetőségének akadályozását. Mindezzel összefüggésben rá kell mutatnom arra is, hogy az Alkotmányból nem vezethető le a személyautóval való közlekedés joga. (Ki kell azt is emelni, hogy a szmogriadó idején bevezetett átmeneti, jellemzően néhány napos közlekedési korlátozások nem vethetők össze a „sárga matricás” járművek közlekedésének hónapokig tartó tilalmával).
Az állampolgári kötelezettségek (mint pl. a tankötelezettség) teljesítése, valamint az emberi méltósághoz, vagy az egészséghez való jog érvényesülésének, így az egészségügyi intézmények megközelíthetőségének biztosítása – érdekében a helyi önkormányzatnak feladata és kötelezettsége egy jól működő tömegközlekedési rendszert létrehozni és működtetni, különösen abban az esetben, ha intézkedéseivel az egyéni közlekedést korlátozza.
E követelményekből egyértelműen következik, hogy a személyautó forgalom mértékének csökkentése csak úgy valósítható meg, ha az egyéb alapvető jogok érvényesülése, az állampolgári kötelezettségek teljesítése, valamint a közhivatalokhoz és közszolgáltatásokhoz való hozzáférés lehetősége ezáltal nem sérül. Vagyis csak akkor, ha az önkormányzat alternatív megoldásként megfelelő közösségi közlekedési rendszert működtet, amely által mindez biztosítható. A Budapesti Közlekedési Szövetség megrendelésére készült A Budapesti Regionális Gyorsvasúti Rendszer Koncepciója című munkaanyag (http://www.fomterv.hu/hun/sbahn/bemutato_071119.pdf [2010.01.22.]) 2005-ös adatai szerint Budapest határait naponta 660 ezer utazás során lépik át. Ebből 387 ezer a személygépkocsival történő utazás és 273 ezer a közösségi közlekedési eszközzel (BKV busz és HÉV, vasút és Volán) történő utazás. A Budapesten belüli utazások száma megközelíti a napi 5 milliót, amelyből a közösségi közlekedés 58%-kal az egyéni közlekedés 42%-kal részesedik.
A szmogriadó során alkalmazott közlekedési korlátozások szükségszerűen érintik a főváros és az elővárosok közlekedési rendszerét, de kihatnak azokra is, akik nem a korlátozás alá eső területeken közlekednek. A korlátozások hatását tehát vizsgálni kell az elővárosi közlekedésre gyakorolt hatása tekintetében is. A főpolgármester válaszának mellékletéből, valamint a MÁV-START Zrt., illetve Volánbusz Zrt. válaszaiból egyértelművé vált, hogy az érintett tömegközlekedési közszolgáltatók egyáltalán nem rendelkeznek érdemi többletkapacitással ilyen kibővült szállítási feladatok ellátására. Meglepődve tapasztaltam, hogy a 2009. januári szmogriadó elrendelése idején a Főpolgármesteri Hivatal nem jelzett többletszállítási igényt a Volánbusz Zrt. felé. 
A rendelkezésemre bocsátott adatok szerint a Volán csúcsidőben átcsoportosítással legfeljebb 15% többletférőhelyet tud biztosítani, a MÁV-START Zrt. azonban minimális többletkapacitással nem rendelkezik, a BKV Zrt. pedig, mindössze 2 metró szerelvénnyel, 6 villamossal, 7 trolibusszal és mindössze 26 autóbusszal tervezi és tudja a szállítási kapacitását szükség esetén növelni. Kapacitását ezen felül a csúcsidőben közlekedő járművek napközbeni járatásával tudja még növelni, bár a napközbeni közlekedés a csúcsidei utazási igényeknek nyilvánvalóan nem megfelelő alternatívája. Mindemellett azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a BKV Zrt. elaggott autóbusz állománya önmagában jelentős szennyező forrás!
Hivatkozni szeretnék arra is, hogy Budapesten és környékén alapvetően hiányoznak a P+R parkolók, amelyek szükségesek lennének ahhoz, hogy a gépjárművel közlekedő ingázók jelentősebb része átszálljon a közösségi közlekedésre. A kapott tájékoztatás szerint e parkolók kialakításának tervezése megkezdődött ugyan, de nyilvánvaló hogy a tervezés, kialakítás alatt lévő parkolók csak a jövőben tudnak a parkolási gondokra megoldást jelenteni.
A közösségi közlekedés előtérbe helyezésével azonban nem szabad megfeledkezni annak színvonaláról sem. Jelenleg még a legfrekventáltabb vonalakon is rendszeresen lehet találkozni olyan mértékben szennyezett közösségi közlekedési járművekkel, amelyeken az ülőhelyek használata az utas ruhájának beszennyezése nélkül nem lehetséges. Az utasok emberi méltóságát sérti, ha az önkormányzat úgy próbálja őket a tömegközlekedési eszközök használatára késztetni, hogy egyidejűleg nem biztosítja az emberhez méltó utazás feltételeit.
Az érintett állampolgárok életében a közlekedés nem csak, mint a szabad mozgáshoz való jog gyakorlati megvalósulása jelenik meg, hanem egyúttal szükségszerűség is. Az állam, az önkormányzat feladata, hogy ezt ne akadályozza, hanem megfelelő közösségi közlekedési infrastruktúra építésével elősegítse. Álláspontom szerint, amíg Budapest Főváros Önkormányzata nem működtet a jelenleginél érdemben nagyobb kapacitású közösségi közlekedési rendszert, amely képes a szmogriadó idején megnövekedő utazási igény emberhez méltó körülmények közötti lebonyolítására, addig az egyéni közlekedés nem korlátozható. Ellenkező esetben az önkormányzat (a főpolgármester) alternatív eljutási lehetőségeket nem biztosítva korlátozza az állampolgárok szabad mozgáshoz való jogát és ezzel visszásságot okoz. 
A főpolgármester sztrájkkal és szmoghelyzettel összefüggő kérdése tekintetében utalni szeretnék arra, hogy a szmoghelyzetet, a légszennyezettséget nem a BKV Zrt. sztrájkoló munkatársai okozzák, maga a sztrájk az állampolgárok egészségét nem befolyásolja. Álláspontom szerint mindez másodlagos kérdés ahhoz képest, hogy a főváros közösségi közlekedési rendszere (ideértve a BKV Zrt. mellett a Volánbusz Zrt. és a MÁV-START Zrt. szállítási kapacitását is) fel van-e készülve egy szigorúan betartott és betartatott riasztási fokozatú szmogriadó esetén a megnövekedett szállítási igények ellátására. Álláspontom szerint a válasz e kérdésre egyértelműen nemleges. A megfelelő kapacitású közlekedési rendszer hiányában elrendelt riasztási fokozatú szmogriadó esetén az egyéni közlekedés korlátozása a szabad mozgáshoz való joggal összefüggő közvetlen visszásságot okoz.
Végül megállapítottam, hogy a szmogriadó rendelet módosítása következtében megszűnt az a visszás helyzet, miszerint a riasztási fokozat a kihirdetéssel azonnal hatályba lép

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a Budapest Főváros Főpolgármesterénél, hogy
1. terjessze elő Budapest Főváros szmogriadó tervéről szóló 69/2008. (XII. 10.) önkormányzati rendelet 3. §-ának olyan módosítását, amely megszünteti a „sárga matricás” gépjárművek tulajdonosainak tulajdonjogát korlátozó visszás helyzetet;
2. tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy Budapest és környéke közlekedési rendszere a riasztási fokozatú szmogriadó esetén is képes legyen megfelelő szállítási kapacitás biztosítására;
3. dolgozza ki a Budapest Főváros tulajdonában lévő és általa a közösségi közlekedési közszolgáltatás nyújtásával megbízott BKV Zrt. rendkívül korszerűtlen és környezetszennyező autóbusz-állománya korszerűbb és környezetkímélő járművekre történő mielőbbi cseréjének ütemtervét.

Budapest, 2010. február 2.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.