Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-742/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz érkezett beadványában a panaszos a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság és a Nyugdíjbiztosítási Jogorvoslati Igazgatóság elhúzódó eljárását, valamint az eljárás közben, általa tapasztalt visszásságokat sérelmezte.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el, amelynek eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem a Nyugdíjbiztosítási Jogorvoslati Igazgatóságot és a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságot (a továbbiakban: Igazgatóság).

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
A szociális biztonsághoz való jog: Alkotmány 70/E. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak”.

Alkalmazott jogszabályok
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A megállapított tényállás
A panaszos hivatalomhoz intézett beadványában előadta, hogy 2007. július 30-án indította el az öregségi nyugdíj igénylése iránti eljárást, mely során sok visszásságot tapasztalt. 2009. január 19-én kapta kézhez az Igazgatóság határozatát, amelyben értesítették, hogy jogosult 22.495 Ft öregségi nyugdíjra. A határozatot megfellebbezte, azonban az azóta eltelt egy év alatt még nem kapott választ jogorvoslati kérelmére. Panaszolta továbbá, hogy állítása szerint az Igazgatóság levélben „tiltotta meg” a romániai hatóságnak, hogy az ottani ellátását folyósítsák.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi megállapítások
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat]. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is, ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. A tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet. (315/E/2003. AB határozat)
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. A határozatban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem „a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E. §. szerint megkövetelhető minimális szint. [731/B/1995. AB határozat]
32/1998. (VI.25.) AB határozatában a testület rögzítette, hogy „az ellátási minimum alkotmányos követelményét (mércéjét) az Alkotmánybíróság megerősítette, amikor kimondta, hogy „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához.”

III. A konkrét eljárással összefüggő megállapítások
A panaszos Romániában született, jelenleg Magyarországon él, román és magyar szolgálati időt is szerzett. 2007. július 30-án nyújtotta be öregségi nyugdíj igénylése iránti kérelmét az Igazgatósághoz. 2007. augusztus 1-jei keltezéssel értesítés érkezett hozzá, melyben tájékoztatták a rokkantsági nyugdíj megállapításához szükséges I. fokú orvosi felülvizsgálat időpontjáról. Ezzel egy időben a hatóság szintén tévesen rokkantsági nyugdíjigényt jelzett a román szerv felé azzal, hogy a megállapított nyugellátás összege közvetlenül nem fizethető ki a panaszosnak. Miután a panaszos jelezte, hogy öregségi, és nem rokkantsági nyugellátást igényelt, az Igazgatóság tájékoztatása szerint a helytelen adatszolgáltatás korrigálása csak késedelmesen történt meg a nyugdíj kifizethetőségéről szóló értesítéssel együtt, mely hozzájárult a panaszos ügyének elhúzódásához.
2008. június 11-én az Igazgatóság arról értesítette a panaszost, hogy nem jogosult öregségi nyugdíjra, majd június 12-ei végzésében az öregségi nyugdíjigény elbírálását felfüggesztette külföldi szerv válaszának hiányára hivatkozva.
A panaszos részére 2009. január 19-ei keltezéssel 22.495 forint öregségi nyugdíjrészt állapítottak meg (37-04246/2007/32. sz. határozat). A román fél 2008. november 10-én kelt határozatával szintén elbírálta a panaszos kérelmét, és a dokumentumokat 2009. május 4-én továbbította az Igazgatóság részére. Ezt követően 2009. június 19-én küldték meg az összesítő határozatot a panaszosnak, mely ellen fellebbezéssel élt.
A jogorvoslati eljárás 2009. július 20-án indult meg, amely során a másodfokú szerv (Nyugdíjbiztosítási Jogorvoslati Igazgatóság) további bizonyítást folytatott le, és felkérte az Igazgatóság Nyugdíjellenőrzési Főosztályát a fellebbezésben foglaltak vizsgálatára. A másodfokú szerv tájékoztatása szerint a Főosztály 2009. október 16-án beérkezett válaszát követően késedelmesen, 2010. március 3-án került sor a másodfokú határozat meghozatalára, melyben 2008. október 1-jétől 23.005 forint ellátást állapítottak meg a panaszos részére, ezen túlmenően az Igazgatóság megkeresésemre tekintettel 2010. április 6-án ismételten tájékoztatta a román szervet a nyugellátás közvetlen utalhatóságáról.

Összegzés
Megállapítható, hogy mind az első, mind a másodfokú eljárás a jogszabályi határidők jelentős túllépésével fejeződött be. Az eljárás megindulásakor hatályos Ket. előírásai szerint az érdemi határozatot a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napjától, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napjától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.(Ket. 33. § (1) bek.)
Jelen esetben az eljárás megindulása és az első fokú határozat meghozatala között közel két és fél év, a fellebbezés benyújtása és a másodfokú határozat meghozatal között nyolc hónap telt el. Ezen túlmenően az Igazgatóság az elbírálás során több olyan hibát is vétett, melyek körültekintőbb ügyintézéssel elkerülhetők lettek volna. A kapott tájékoztatás szerint a panasz, mely a román tagállam által megállapított nyugellátás folyósításának elmaradását kifogásolja helytálló, a probléma a magyar fél helytelen adatszolgáltatása miatt keletkezett. Az ügyben előfordult mulasztások miatt mind az Igazgatóságnál, mind a Nyugdíjbiztosítási Jogorvoslati Igazgatóságnál belső vizsgálat indult, annak érdekében pedig, hogy a jelen ügyben felmerült probléma ne fordulhasson elő, szakmai oktatáson frissítik fel a megtérítési igénnyel kapcsolatos tudnivalókat. 
A fentiekből következően megállapítom, hogy a kifogásolt eljárás a jogállamiság követelményéből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. 

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság és a Nyugdíjbiztosítási Jogorvoslati Igazgatóság igazgatójának figyelmét az ügyintézés során tanúsítandó körültekintőbb eljárás és a törvényes eljárási határidők betartásának garanciális jelentőségére.

Budapest, 2010. június 14.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.