Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 419/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB 7252/2009, AJB 5351/2009, AJB 6560/2009, 
AJB 5727/2009, AJB 160/2010)

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Rajzinger Ágnes
Az eljárás megindítása
Sajtóhírekből1, valamint a Magyar Energia Hivatal honlapján közzétett közleményből2 értesültem arról, hogy a Magyar Energia Hivatal az Országgyűlés által módosított, a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény új, 145/A. §-ára hivatkozva 2009. július 6-án módosította korábbi, 2009. március 31-én hozott, 115-118/2009. számú határozatait. A közlemény szerint az új, 426-429/2009. számú módosító határozatok értelmében a szolgáltatóknak az eredetileg számlajóváírás formájában a fogyasztóknak visszatérítendő összeget, 2009. július 31-ig az ún. Szociális Krízisalap (a továbbiakban: Krízisalap) részére kell utalniuk.
Tekintettel arra, hogy az újabb jogszabályi rendelkezés, illetve a kialakított gyakorlat a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, illetve a tulajdonhoz való joggal összefüggésben alkotmányos visszásság gyanúját veti fel, ezért az ügyben – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján – hivatalból vizsgálatot indítottam. A hivatalbóli vizsgálat megindulását követően számos beadvány, panasz érkezett Hivatalomhoz, amelyben a hozzám fordulók azt kifogásolták, hogy – az információik szerint – számukra fogyasztóként a jogszabály alapján „visszajáró”, az energiaszolgáltatók „túlszámlázásából adódó” pénzösszeget, megkérdezésük, beleegyezésük és hozzájárulásuk nélkül a Krízisalapba utaltak át.
A tényállás teljes körű felderítése érdekében haladéktalanul részletes tájékoztatást kértem a Magyar Energia Hivatal elnökétől, valamint a területért felelős közlekedési, hírközlési és energiaügyi minisztertől, a szociális és munkaügyi minisztertől, továbbá a szabályozással összefüggésben a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”(Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
– a tulajdonhoz való jog: „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
– a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.)
– a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.)
– a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 273/2007. (X.19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.)

A megállapított tényállás
I. A Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) elnökétől a következő kérdésekben kértem tájékoztatást:
1. A közleményükben ismertetett 426-429/2009. számú módosító határozatokat milyen jogi alapokra utalva hozták meg, továbbá sor került-e a hivatkozott határozatokon kívül további módosító határozatok meghozatalára és közlésére?
2. Tekintettel arra, hogy a jogszabály módosítás az árréstöbblet visszautalására vonatkozó eddigi gyakorlat alapjául szolgáló rendelkezést, a Vet. 145. §-át nem érintette, mi alapján alakították ki jelenlegi gyakorlatukat? 
3. Általános szabályként alkalmazzák-e a Vet. 145/A.§-t, vagy csupán kiegészítő szabályként?
4. A jogszabály módosítást megelőzően kezdeményeztek-e és ha igen, mely államigazgatási szervekkel, szolgáltatókkal egyeztetést?
5. A honlapjukon közzétett 118/2009. számú határozatuk indokolása szerint „az eddigi tapasztalatok szerint jelentős összeg alapítványon keresztül történő, kellő megalapozottságú elvek és gyakorlat szerinti eljuttatása a rászoruló felhasználókhoz hosszabb időt is igénybe vehet.” Álláspontja arról, hogy az újabb rendelkezés alkalmazásával mennyi időt vehet igénybe, míg a rászoruló fogyasztókhoz eljut a támogatás? 
6. Tudomása szerint a fogyasztóarányos visszatérítési módszerhez szükséges informatikai rendszer a szolgáltatók rendelkezésére áll-e?
7. Továbbra is kötelezik-e az engedélyest, hogy a visszatérítésről írásban részletes beszámolót adjon?
A Hivatal elnökének válasza szerint a fent hivatkozott 426-429/2009. számú módosító határozatokat a Vet 143.§ (8) bekezdésében3 és a 145/A §-ában4, valamint a Vhr. 113/A §-ban5 foglaltak alapján hozták meg. E határozatokon kívül, további módosító határozatok meghozatalára nem került sor. A villamos energia ellátásban az ún. egyetemes szolgáltatási rendszer bevezetésére 2008. január 1-én került sor, így a korábbi években – a szabályozás eltérő jellegénél fogva – a szóban forgó hasonló árréstöbblet-túllépési eset nem fordult elő, illetve ilyen tárgyú határozat hozatalára nem került sor.
A Hivatal a Vet. 145/A §-át a már említett határozatok meghozatalakor alkalmazta először (a szóban forgó rendelkezés 2009. december 31-én hatályát vesztette). A jogszabály módosítását megelőzően a Hivatal nem kezdeményezett sem a szolgáltatókkal, sem mással újabb egyeztetést. A Krízisalapba befizetett pénz „kiosztási gyorsaságáról” a Hivatalnak nincs információja. Az eredeti (115-118/2009. számú) határozatok előkészítése során a szolgáltatókkal folytatott egyeztetéseken a Hivatal arról kapott tájékoztatást, hogy a fogyasztóarányos visszatérítéshez jelentős költségigényű informatikai fejlesztésre lenne szükség. Maga a számlázási rendszer (SAP) természetesen létezik és működik, de nem rendelkezik a kérdéses funkcióval a felhasználónként járó pontos összegek kiszámítása és visszajuttatása – a mérési körülményeket is figyelembe véve – csak korlátozott pontossággal és jelentős időbeli csúszással valósulhatna meg.
A szolgáltatók a Krízisalapba és az alapítványoknak, illetve kiemelten közhasznú társadalmi szervezeteknek befizették a számukra előírt összeget. Az elnök tájékoztatása szerint a Krízisalapba befizetett pénz további sorsát a Hivatal nem vizsgál(hat)ja. Az utóbbiak esetében viszont továbbra is fennáll a szolgáltatóknak a 115-118/2009. számú határozatok 4. b) és c) pontjai szerinti beszámolási kötelezettsége.

II. A közlekedési, hírközlési és energiaügyi minisztertől, valamint a szociális és munkaügyi minisztertől a szaktárcák által a Hivatal irányában kezdeményezett egyeztetésekről, a jogszabály módosítás mögött húzódó jogalkotói akarat mibenlétéről, illetve a gyakorlat mikéntjéről kértem tájékoztatást.
1. Az energiaügyekért felelős miniszter tájékoztatása szerint a kifogásolt jogszabályhely az igazságügyi és rendészeti miniszter által előterjesztett záró módosító javaslat (T/9354/80) elfogadásával került a Vet.-et is módosító közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvénybe.
A kapott tájékoztatás szerint, különös tekintettel arra, hogy a kifogásolt rendelkezést nem a tárca terjesztette elő, a jogalkotói szándék és a szabályozással elérni kívánt cél nem ismert a miniszter előtt. A minisztérium eljárásra vonatkozó utasítást nem adott, tekintettel arra, hogy a Magyar Energia Hivatal kormányhivatal, a Ksztv. pedig akként rendelkezik, hogy „a kormányhivatal törvényben meghatározott feladatkörében nem utasítható”6.
2. A szociális ügyekért felelős miniszter tájékoztatása szerint a Hivatal eredeti – 2009. március 31-én meghozott – határozatai alapján az áramszolgáltatók kötelesek lettek volna a 2008. évben keletkezet árrés-többletük 60%-át közvetlen számlajóváírásként valamennyi fogyasztójuknak, 40%-át pedig társadalmi szervezetek közreműködésével a szociálisan rászoruló fogyasztóik részére visszatéríteni. E határozatok megszületését megelőzően valóban folytattak a Hivatallal egyeztetéseket, azonban ezek a szociálisan rászoruló fogyasztói kör szakmai szempontból helyes meghatározására szorítkoztak (e tekintetben a határozatok a későbbiekben sem módosultak, így a 40% elosztási mechanizmusa változatlan maradt: továbbra is a védendőnek minősülő, illetve a kikapcsolt és meghatározott jövedelmi szint alatt élő fogyasztók részesülhetnek a visszatérítésben).
Ezt követően a Vet módosítása alapján került sor a Hivatal határozatainak megváltoztatására úgy, hogy a szolgáltatók többletnyereségük 60%-át a fogyasztók helyett a krízishelyzetbe került személyek támogatására rendelkezésre álló előirányzat javára fizessék be. A Vet. ilyen tartalmú módosítását a Miniszterelnöki Hivatal kezdeményezte és koordinálta, ezen folyamatba nem vonták be a szociális tárcát. A módosításokat követően nem folytattak e tárgyban egyeztetéseket sem a Hivatallal, sem az energiaügyért felelős tárcával.
Az Országgyűlés honlapján hozzáférhető irományok és okiratok alapján megállapítható, hogy a Kormány, mint előterjesztő nevében az igazságügyi és rendészeti miniszter nyújtott be zárószavazás előtti módosító indítványt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló T/9354/79. számú egységes javaslathoz. 
Az említett és az Országgyűlés által későbbiekben el is fogadott törvénytervezet7 összesen közel kéttucatnyi, egymástól tárgyában messze álló (pl. közúti közlekedésről, a társasházakról, a szerencsejátékról, a szakképzésről vagy éppen a bányászatról szóló) törvényt kívánt érdemben módosítani. Az indítvány tartalmazta a Vet. kiegészítését a már említett 145/A. §-al, amely értelmében a Hivatal az egyetemes szolgáltatókat kötelezheti arra, hogy a náluk keletkezett többletbevétel jelentős részét a Krízisalapba „közérdekű kötelezettségvállalásként” fizessék be. A zárószavazás előtti módosító indítvány lakonikus indokolása szerint a miniszter által beterjesztett indítványra azért volt feltétlenül szükség, hogy – egy megszavazott, de a kérdést nem érintő módosító indítvány miatt – a törvénytervezet belső koherenciáját biztosítsa. 
3. A szaktárcáktól érkező válaszok kézhezvételét és áttekintését követően indokoltnak tartottam a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztertől is részletes tájékoztatást kérni az üggyel kapcsolatos jogi álláspontjáról a következő kérdésekben:
1. Folytatott-e bármilyen egyeztetést a Miniszterelnöki Hivatal a Vet. módosítását követően az Energia Hivatallal, valamint más minisztériummal, államigazgatási szervvel a Vet. 145/A. §-ának végrehajtásával kapcsolatosan?
2. Adott-e a Miniszterelnöki Hivatal bármilyen formában utasítást az Energia Hivatalnak, mint kormányhivatalnak a Vet. módosítását követően a „módosító határozatok” meghozatalával kapcsolatban, amely nyomán a Hivatal az engedélyeseket az árrés-többletük a Krízisalapba történő utalására kötelezte?
Tekintettel azonban arra, hogy – ismételt írásbeli sürgetés ellenére – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztertől vizsgálatom befejezéséig nem kaptam érdemi választ, megállapításaimat kizárólag a rendelkezésemre álló információkra kellett alapoznom.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Tekintettel arra, hogy a Magyar Energia Hivatal önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező kormányhivatal,8 amely törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv, az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében tevékenységének vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik.
A hivatalbóli ombudsmani vizsgálat megindításának indokával összefüggésben lényeges kiemelni, hogy a Hivatal eljárásával, határozataival, a határozatok módosításával szemben a sérelmet szenvedett fogyasztóknak – nem csupán a tájékoztatás hiányosságai, hanem jogszabályi akadályok miatt – nem volt lehetőségük semmilyen módon fellépni. Az egyetemes szolgáltatóknak pedig egyszerűen nem állt érdekében a Hivatal által hozott egyes „módosító” határozatok felülvizsgálatát kezdeményezni: számukra ugyanis lényegesen egyszerűbb, kevesebb adminisztrációs és anyagi teherrel járt a náluk keletkezett többletbevételt egy összegben, egy megadott kormányzati előirányzat részére utalni, mintsem gondoskodni arról, hogy az egyéni visszatérítés útján az adott fogyasztó a „minimális” összeget visszakapja.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának.
Jelentésemben azt vizsgáltam, hogy a Krízisalap feltöltésével kapcsolatban a Hivatal eljárása, meghozott határozatai megfelelnek-e a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményének, nem sértették-e a panaszosok tulajdonhoz való jogát. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.9
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.10 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.11
A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása.
A töretlen ombudsmani gyakorlat szerint a jogbiztonság követelményének, illetve a panaszosok tisztességes eljáráshoz való jogának komoly sérelmét jelenti, ha az ügyükben eljáró hatóság hatáskör hiányában, a jogszabályi felhatalmazáson túllépve jár el, hoz döntést. Legalább ennyire súlyos a visszásság akkor is, ha a hatóság az eljárására vonatkozó jogszabályokat szándékosan és önkényesen, az ügyfél érdekeivel, jogaival ellentétesen értelmezi.

2. Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozata szerint a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog, azonban az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai – amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik – nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmány a tulajdonjogot – mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját – részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). 
A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik, az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tulajdonjog korlátozásának viszonylag tág tere lehet az Alkotmány keretei között. Az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése. Közérdekből tehát korlátozható a tulajdonhoz való jog, azonban ilyenkor vizsgálandó az arányosság kérdése, azaz az egyéni jogsérelem és a korlátozást indokoló közérdek összemérésére van szükség.

III. A Hivatal eljárása tekintetében

A Vet. alapján az egyetemes szolgáltatást méltányos, könnyen és tisztán összehasonlítható, átlátható árszabások alkalmazásával, külön jogszabályban meghatározott típusú termékcsomagok biztosításával kell megvalósítani. Az egyetemes szolgáltatás árának meghatározásánál figyelembe veendő összehasonlító (benchmark) ár kiszámítására vonatkozó előírásokat és az alkalmazható legnagyobb kereskedelmi árrést a Hivatal javaslata alapján a miniszter külön jogszabályban állapítja meg.12 Az egyetemes szolgáltatás ára tekintetében a Hivatal évente március 31-ig megvizsgálja az egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló külön jogszabály rendelkezéseinek a vizsgálatot megelőző naptári év egészére vonatkozó teljesülését.
A Vhr. 113/A § (4) bekezdése értelmében amennyiben […] az egyetemes szolgáltató által a tárgyév során alkalmazott egyetemes szolgáltatási ár meghaladja az egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően képzett egyetemes szolgáltatási árat, akkor az egyetemes szolgáltató a különbségből adódó eltérés teljes összegének a jegybanki alapkamat tárgyévi éves átlagával növelt összegét a Vet. 145. § b) pontja alapján köteles a Hivatal határozatában előírt módon visszatéríteni. A hivatkozott Vet. 145. § b) bekezdése szerint a Hivatal kötelezi az engedélyest a törvényben foglalt rendelkezések megsértésével elért többletbevétel jegybanki alapkamat tárgyévi éves átlagával növelt összegének a sérelmet szenvedett fél részére történő visszatérítésére, ha pedig ennek személye nem állapítható meg, az engedélyes által ellátott valamennyi felhasználó, felhasználó hiányában az engedélyessel jogviszonyban álló rendszerhasználók részére történő visszatérítésére.
Az eljárásom alapját képező új jogszabályszakasz (Vet. 145/A. §) szerint a Hivatal határozattal kötelezheti az egyetemes szolgáltatót a 143. §-ban foglalt rendelkezések megsértésével elért többletbevétel Hivatal által meghatározott hányadának a krízishelyzetbe került személyek támogatásáról szóló külön jogszabályban meghatározott támogatás céljára elkülönített előirányzat javára közérdekű kötelezettségvállalásként történő befizetésére. A szabályozás – az alkotmányossági kritériumoknak, a jogbiztonság követelményének megfelelően – egyértelműen nem visszamenőleges hatályú: a 2009. évi LVI. törvény 374.§ (9) bekezdése szerint a 145/A. §-ában foglaltakat 2009. július 1. követően indult és megismételt eljárásokban kell alkalmazni, 2009. december 31-én pedig hatályát vesztette.
A Hivatal által hozott valamennyi alaphatározat (115-118/2009. számú határozatok) 2009. március 31-én született. A határozatok ellen a Ket. 109.§ (1) bekezdése alapján bírósági felülvizsgálatnak volt helye a közléstől (kézbesítéstől) számított 30 napon belül. A határozatok ellen azonban – a Hivatal tájékoztatása szerint – nem nyújtottak be keresetet, így a 30 napos határidő elteltével, 2009. április 30-án e határozatok jogerőre emelkedtek. Az alaphatározatok vonatkozásában leszögezhető, hogy az eljárások nem 2009. július 1-jét követően indultak, illetve az eljárások nem tekinthetők megismételt eljárásoknak.
A Ket. alapján13 határozatot hozó közigazgatási szerv a határozat közlését követően észlelheti, hogy a határozat valamilyen nem lényeges elírási hibát tartalmaz. Az eljárási törvény lehetővé teszi, hogy az ilyen elírási hibákat utólag maga a határozatot hozó szerv korrigálja. Fontos megjegyezni azonban, hogy a korrekció a határozat érdemi részét nem érintheti. A határozat kiegészítésére akkor kerülhet sor, ha az eljáró szerv az ügy érdeméhez tartozó valamely kérdésben nem határozott. Ez esetben utólag, egy külön íven szövegezett kiegészítő határozattal történik a hiba korrigálása, a kiegészítés azonban jóhiszeműen gyakorolt jogot nem sérthet.
A közigazgatás jövőorientált társadalomszervező funkciójától a döntések megváltoztathatatlansága idegen. A közigazgatási hatósági eljárás tipikus tárgya [ …] az ügyfelet megillető jogok, vagy az őt terhelő kötelezettségek megállapítása, melyekre nézve a körülmények jövőbeni változása hatással lehet.
Természetesen a jogbiztonság érdekében ezekkel az aktusokkal szemben is felmerül a stabilitás követelménye. A közigazgatási határozatok viszonylagos stabilitását a Ket. megfelelő intézményei biztosítják, ami azt jelenti, hogy a döntés köti mind az ügyfelet, mind a hatóságot, a döntés megváltoztatására vagy visszavonására csak a Ket.-ben meghatározott feltételek és időkorlátok között van lehetőség. A Ket. fogalomrendszerében tehát a jogerő eljárásjogi értelemben azt fejezi ki, hogy a határozat a továbbiakban nem vitatható, megváltoztatására jogorvoslati eszközök útján többé nincs lehetőség.
A fentiekből is látható, hogy fontos érdek fűződik jogerőhatás beállása időpontjának pontos megállapításához. Jogerőre emelkedik és végrehajtható az elsőfokú döntés, ha ellene a törvényes határidőn belül nem nyújtottak be fellebbezést, vagy ha fellebbeztek ugyan, de azt a másodfokú határozat jogerőre emelkedése előtt visszavonták, továbbá ha a fellebbezésről lemondtak vagy a fellebbezés kizárt.14
A módosított határozatok (426-429/2009.) tartalma szerint az engedélyes (szolgáltató) köteles a teljes visszatérítendő összeg 60%-át 2009. július 31-ig a krízishelyzetbe került személyek támogatásáról szóló 136/2009. (VI. 24.) Korm. rendeletben meghatározott támogatás céljára elkülönített előirányzat javára közérdekű kötelezettségvállalásként befizetni. Az alaphatározatok ugyanezen része úgy rendelkezett, hogy a teljes visszatérítendő összeg legalább 60%-át a 2008. december 31-én és 2009. június 30-án is a szolgáltató szolgáltatási területén felhasználási hellyel rendelkező felhasználóknak a szolgáltatói folyószámlájukon vagy áramszámlájukon kötelesek jóváírni.
Összességében leszögezhető az, hogy a hatályos törvények adta jogi keretek között a határozatok érdemi módosítására a Magyar Energia Hivatalnak nem lett volna lehetősége: nem állt elő ugyanis olyan jogi helyzet, amely a határozatok érdemi, tartalmi módosításának legitim indokául szolgált volna.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Magyar Energia Hivatal a 2009. április 30-án jogerőre emelkedett határozatait 2009. július 6-án törvénysértő módon, hatáskörét túllépve módosította érdemben, amivel a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggésben súlyos visszásságot okozott.
Álláspontom szerint igazolható az, hogy a Hivatal a már ismertetett tartalmú „módosító határozatok” meghozatalával közvetve az egyes felhasználóktól (fogyasztóktól) ugyan már nem pontosan beazonosítható, külön-külön alkotmányos szempontból talán „elhanyagolható”, de összességében jelentős (milliárdos nagyságrendű) pénzösszeget, visszatérítést vont el. A Hivatal jogerős alaphatározatai alapján a felhasználók joggal várták el, hogy a törvényben meghatározott, jogerősen megállapított visszatérítést megkapják. 
A Hivatal eljárása és döntései – együttes hatásukban – túl azon, hogy megingathatják az állampolgárok jogbiztonságba vetett hitét, az elvonással érintett jelentős számú felhasználó (fogyasztó) tulajdonhoz való jogával összefüggő visszásságot is előidéztek. 
Hangsúlyoznom kell azt is, hogy egy demokratikus jogállamban a cél, legyen bármely pozitív és nemes, nem szentesítheti az igénybevett eszközt, következésképp a Hivatal által elkövetett törvénysértést nem menti az sem, hogy a felhasználóktól jogszerűtlenül elvont pénzösszegek felhasználásával lehetőség nyílt a szociálisan rászoruló, a gazdasági válság miatt hátrányos helyzetbe került állampolgárok támogatására.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a jelen vizsgálatom egyik alapját képező rendelkezés, a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 2009. augusztus 1-étől hatályos 145/A. §-a, 2009. december 31-ével hatályát vesztette, a szabályozással összefüggő közvetlen intézkedés kezdeményezésére nincs jogi lehetőségem.
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében azonban, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Magyar Energia Hivatal elnökénél, hogy a Hivatal az engedélyesek árréstöbblet-visszatérítésével kapcsolatos döntéseinek meghozatala, a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény alkalmazása során kizárólag a hatályos törvényi szabályozás keretei között, a jogállamiság és a jogbiztonság követelményének, valamint a felhasználók alapvetői jogai védelmének fokozott figyelembe vétele mellett járjon el.

Budapest, 2010. március 3.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 http://feosz.softipo.hu/upload/file/kriziskassza.doc 
2 A jelentés kiadásának időpontjában sem a 2009. augusztus 3-án kelt közlemény eredeti szövege, sem pedig a meghozott határozatok nem elérhetőek a Magyar Energia Hivatal hivatalos honlapján (www.eh.gov.hu).
3 Vet. 143. § (8) Az egyetemes szolgáltatás árára és árképzésére vonatkozó előírások teljesülését a Hivatal ellenőrzi.
4 Vet. 145/A. § A Hivatal határozattal kötelezheti az egyetemes szolgáltatót a 143. §-ban foglalt rendelkezések megsértésével elért többletbevétel Hivatal által meghatározott hányadának a krízishelyzetbe került személyek támogatásáról szóló külön jogszabályban meghatározott támogatás céljára elkülönített előirányzat javára közérdekű kötelezettségvállalásként történő befizetésére. Ez a § 2009. december 31-én hatályát veszti.
5 Vhr. 113/A. § (1) A Hivatal az árakra vonatkozó rendelkezések betartását - a (2)-(4) bekezdésekben foglalt eltérésekkel - kérelemre vagy hivatalból megvizsgálja, és szükség esetén hatósági ellenőrzést tart.
(2) Amennyiben a Hivatal a hatósági ellenőrzés eredményeként jogsértést állapít meg, a VET 98. §-ában, valamint 145. §-ában foglalt jogkövetkezményeket alkalmazza.
(3) Az egyetemes szolgáltatás ára tekintetében a Hivatal évente március 31-ig megvizsgálja az egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló külön jogszabály rendelkezéseinek a vizsgálatot megelőző naptári év (a továbbiakban: tárgyév) egészére vonatkozó teljesülését.
(4) Amennyiben az (3) bekezdés szerinti vizsgálat alapján az egyetemes szolgáltató által a tárgyév során alkalmazott egyetemes szolgáltatási ár meghaladja az egyetemes szolgáltatás árképzéséről szóló külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően képzett egyetemes szolgáltatási árat, akkor az egyetemes szolgáltató a különbségből adódó eltérés teljes összegének a jegybanki alapkamat tárgyévi éves átlagával növelt összegét a VET 145. § b) pontja alapján köteles a Hivatal határozatában előírt módon visszatéríteni.
6 Ksztv. 71. § (3) bekezdés
7 Érdemes ezzel összefüggésben utalni a 108/B/2000. AB határozatban foglaltakra, amelyben az Alkotmánybíróság felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett „salátatörvények” gyakorlata esetenként alkotmányossági aggályokat vet fel. „A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. (...) A jogbiztonságot elsősorban az olyan salátatörvények veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak” (ABH 2004, 1414, 1418-1419.)
8 Vet. 158. § (1) bekezdés
9 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
10 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
11 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
12 Vet. 143.§ (1)- (2) bekezdés
13 Ket. 81/A §-81/B §
14 Ket. Kommentár