Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 292/2010. számú ügyben
(Előzményi szám: AJB 4362/2009.)

Előadó: dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A neve elhallgatását kérő állampolgár panaszbeadványában arról tájékoztatott, hogy a nagykarácsonyi általános iskolában nem működik iskolai napközi, továbbá a gyermekek napközbeni ellátása keretében a gyermekétkeztetés sem megoldott. A beadvány szerint az iskolába járó gyermekek közel 20 százaléka halmozottan hátrányos helyzetű, és gyakran előfordul, hogy éhesen érkeznek az iskolába. A probléma megoldása – vélhetően az önkormányzat önfeloszlatása és újraválasztása miatt – a beadvány megfogalmazásáig húzódott.
A panasz alapján felmerült a gyermeket a családja, az állam és a társadalom részéről megillető kiemelkedő védelemhez való joga sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján – különös tekintettel arra, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) a gyermeki jogok védelmét kiemelt feladatommá teszi – vizsgálatot indítottam.
Az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a nagykarácsonyi önkormányzat polgármesterétől, továbbá – mivel időközben tudomásomra jutott az is, hogy 2009 szeptemberétől az iskola fenntartói feladatait Perkáta községgel való társulást követően a perkátai önkormányzat látja el – a perkátai önkormányzat polgármesterétől is.
A vizsgálat során helyszíni vizsgálatot nem folytattam, megállapításaimat a megkeresett szervektől kapott tájékoztatásra alapoztam.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (A gyermekek védelemhez való joga)

Alkalmazott jogszabályok
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

A megállapított tényállás
Az érintett önkormányzattól kapott tájékoztatás alapján meggyőződtem arról, hogy a panaszban foglaltak fennállnak, az iskolában sem napközbeni étkeztetés, sem napközi nem működik. Írásbeli megkeresésem alkalmával – 2009 júliusában – arról kértem elsősorban tájékoztatást, hogy az önkormányzatok társulását követően a perkátai iskola tagintézményeként működtetni kívánt nagykarácsonyi iskolában, a szeptemberi évkezdéskor biztosított lesz-e az iskolai napközi működtetésének, továbbá a gyermekek étkeztetésének valamennyi feltétele, illetve mindezek helyi jogszabályi háttere. 
A polgármester válasza szerint abban az időszakban, amikor Nagykarácsony község fenntartásában működött az iskola, az iskolai napközi ellátást és a gyermekétkeztetést nem biztosították. Ennek okaként azt jelölték meg, hogy arra a 2007/2008-as tanévig nem merült fel igény. A válaszlevélből alapján megállapíthatóvá vált az is, hogy – korábbi értesülésemmel ellentétben – a nagykarácsonyi általános iskola fenntartói feladatait a két érintett önkormányzat társulva látja el.
A napközi ellátás hiányával kapcsolatban arról tájékoztattak, hogy azt kifogásoló panaszbeadvány nem érkezett az önkormányzatokhoz.
A 2006-tól önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévőnek minősülő önkormányzat, 2008. május 8-án feloszlatta önmagát, a településen 2008. július 27-én zajlott le az időközi helyhatósági választás. Az ezt követően – 2009 októberében – adott a tájékoztatás szerint 2009 júliusában megkezdődött a tálalókonyha és az étkező 2009. október 15-i átadással tervezett kialakítása. Az ekkor 16 fő alsó tagozatos tanulóval működő napköziben a napi háromszori étkezést csomagolt meleg étel kiszállításával oldották meg. A felső tagozatos tanulók étkeztetése kialakításának megszervezését csak az étkező átadása után tervezték.
Tekintettel arra, hogy az első válaszlevélben írt, a tálaló és étkező átadásának tervezett határideje – 2009. október 15. – a válasz kézhez vételekor már lejárt, a használatba vételi engedély másolatát is tartalmazó további tájékoztatást kértem arról, hogy az étkező és tálaló átadása megtörtént-e. Tájékoztatást kértem továbbá arról is, hogy az iskolának hány tanulója van, és közülük hányan veszik igénybe az étkeztetést, illetve az időközben létrehozott napközi működtetéséről, a tanulói létszám arányában történő igénybevételéről is tájékozódtam.
A 2009 novemberében adott tájékoztatás szerint a tálaló és az étkező nem készült el, mivel az átalakítási munkálatok során az iskola épületének olyan rejtett hibáira derült fény, amelyek további, előzetes munkálatok szükségességét, ezek finanszírozását igényelték. Az épületrészek átadási határideje 2010. december 1-jére módosult.
Az iskola 109 tanulójából – közülük 43 hátrányos helyzetű, 25 pedig halmozottan hátrányos helyzetű – 19 alsó tagozatos veszi igénybe a napközit. A felsősök közül étkeztetést igénylők számát – arra hivatkozással, hogy minden felmérés más eredményt hozott – nem tudták megmondani. A 19 alsó tagozatos, napközit igénylő gyermekből tizenhárom a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultság okán ingyen étkeztetésben részesül, további kettő tartós betegsége vagy fogyatékossága okán 50%-os térítéssel veszi igénybe az étkezést.
2010 januárjában ismét rövid úton, telefonon történő megkeresésemre azt a tájékoztatást kaptam, hogy a tálalókonyha elkészült, működik, és hogy ezt 2009. december 17-én jelentették be az illetékes ÁNTSZ-nek. Mivel az ÁNTSZ eljárása még folyamatban van, ezért használatba vételi, illetve működési engedélyt nem tudott a fenntartó a rendelkezésemre bocsátani, de megerősítette, hogy az ellátást igénylő gyerekek már meleg ételhez jutnak.
További megkeresésemre, 2010 februárjában a polgármester megküldte a tálalókonyhát érintő, élelmiszer-biztonsági felügyelő általvégzett ellenőrzésről és annak eredményéről szóló tájékoztatást, és csatolta a térítési díjjal kapcsolatos helyi szabályok kivonatát is.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörtét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az alkotmánybíróság szerint „A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében az államnak a szülőknek megfelelő segítséget kell nyújtania. A gyermeknek az a joga tehát, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön, az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Amíg tehát az Alkotmányban megfogalmazott állampolgári alapjogok esetében az állam részéről általában a passzivitás az elvárható magatartás, addig a gyermek jogai védelmében a családot, közelebbről a szülőt terhelő alkotmányos alapkötelezettségek esetén az államot aktív magatartásra kötelezi az Alkotmány 67. § (1) bekezdése, kifejezett kötelezettségeket állapítva meg számára. [995/B/1990., 79/1995. (XII. 21.) AB. határozat]. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet.”
A hivatkozott Obtv. rendelkezés, továbbá alkotmánybírósági érvelés értelmében a közszolgáltatást nyújtó önkormányzati szervek eljárásának, tevékenységének vizsgálata is ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az ügy érdemében
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) rendelkezése értelmében a gyermekek védelme a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítésére, veszélyeztetettségének megelőzésére és megszüntetésére, valamint a szülői vagy más hozzátartozói gondoskodásból kikerülő gyermek helyettesítő védelmének biztosítására irányuló tevékenység (14. § (1) bekezdés), továbbá a gyermekvédelmi rendszer működtetése állami és önkormányzati feladat (14. § (3) bekezdés). A Gyvt. 15. § (2) bekezdésének b) pontja a gyermekek napközbeni ellátását a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátásnak minősíti, a fentiek értelmében tehát e feladat ellátása is állami és önkormányzati feladatnak minősül. A Gyer. 29. § (1) bekezdése előírja azt is, hogy a helyi önkormányzat a személyes gondoskodást nyújtó ellátások (a továbbiakban: személyes gondoskodás) formáiról, azok igénybevételéről, valamint a fizetendő térítési díjról rendeletet alkot. A Gyvt. 41. § (2) a) pontja alapján a gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermek számára kell biztosítani, akinek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége. Ugyanezen szakasz (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy a gyermekek napközbeni ellátása megszervezhető - a gyermekek életkorának megfelelően – […] óvodában, iskolai napköziben.
Az önkormányzat érvelése szerint a napközi ellátásra 2007-2008-as tanévig nem volt igény. Ezen információ alapjának feltárására az országgyűlési biztosnak nincsenek eszközei, ezért ezt tényként kell kezelnem. A tájékoztatásból kitűnik, hogy ezt követően azonban felmerült igény, illetve a jelenlegi adatok szerint is az iskola 109 tanulójának közel 40%-a hátrányos helyzetű, további 23 % pedig halmozottan hátrányos helyzetű. E számadatok alapján vélelmezhető, hogy a gyerekek közel 60%-a esetében a Gyvt. alapfeladatául tűzött „veszélyeztetettség megelőzése és megszüntetése” feladat maradéktalan érvényesülését az szolgálta volna, ha az erre irányuló igény esetén az önkormányzat haladéktalanul gondoskodik a napközbeni ellátás, étkezés és ennek jogszabályi háttere megvalósításáról. 
Tény, hogy a településen közel három hónapig nem működött helyi önkormányzat, ez azonban nem indokolja, hogy két éven keresztül (2007 szeptembere és 2009 szeptembere között) – akár anyagi korlátokra való hivatkozással – ne szervezze meg és ne működtesse az önkormányzat a törvényben reá rótt gyermekjóléti alapellátást.
Mindebből következően megállapítom, hogy mulasztásával az önkormányzat a gyermekek védelemhez való jogával összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott. 

Intézkedések
Tekintettel arra, hogy az ügyben feltárt visszásságot a helyi önkormányzat időközben orvosolta, további intézkedéseket nem kezdeményezek. 

Budapest, 2010. február 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.