Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
jelentése
az AJB 228/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Gurbai Sándor
Az eljárás megindulása
2009. október 21-én, a fogyatékossággal élők jogait vizsgáló „Méltóképpen másképp” projekt keretében munkatársaim felkeresték a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában működő Szentgotthárdi Pszichiátriai Betegek Otthonát (a továbbiakban: Intézmény). Mivel a látogatás tapasztalatai, valamint a bekért dokumentumok alapján az Intézményben található „speciális részleg” működésével összefüggésben alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg tájékoztatást kértem a szociális és munkaügyi minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (Alkotmány 2. § (1) bek.)
Az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége: A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (Alkotmány 8. § (1) bek.)
A tulajdonhoz való jog: A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (Alkotmány 13. § (1) bek.)
Az emberi méltósághoz való jog: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (Alkotmány 54. § (1) bek.)
A személyes szabadsághoz való jog: A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. (Alkotmány 55. § (1) bek.)
A szabad mozgáshoz való jog: Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. (Alkotmány 58. § (1) bek.)
A munkához való jog: A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (Alkotmány 70/B. § (1) bek.)
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (Alkotmány 70/D. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. Törvény (új Ptk.)
A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (Egyezmény)
Az Egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.)
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet
A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet

A megállapított tényállás
A helyszíni látogatás során az Intézmény vezetője arról tájékoztatott, hogy az Intézményben 720 férőhely áll rendelkezésére, további 14 fő elhelyezésére van lehetőség az Intézményhez tartozó lakóotthonban. 2009. október 21-én az ellátotti összlétszám 733 fő volt. Az Intézménybe való bekerülésre 3-4 év a várakozási idő, míg a soron kívüli várakozási idő 2-3 év. Az Intézményben 371 főt foglalkoztatnak, a látogatás időpontjában 20 státusz volt betöltetlen. A dolgozók 92%-a szakképzettséggel rendelkezik. Az ellátottak közül 402 fő áll cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt, 321 fő áll cselekvőképességet korlátozó, 1 fő ideiglenes gondnokság alatt. Kilencen egyáltalán nincsenek gondnokság alá helyezve. A szentgotthárdi hivatásos gondnokoknak – az intézményvezető elmondása alapján – átlagosan 80-90 gondnokoltjuk van.
Az Intézményben 2004-ben létrehoztak egy speciális részleget, melynek célja a szenvedélybetegségük, illetve egyéb okból adaptációs nehézségekkel küzdő lakók számára – intenzívebb terápia segítségével – a beilleszkedés elősegítése, megkönnyítése.
A vizsgálatot végzők helyszínbejárás során – a speciális részleg működésével összefüggésben – betekintettek a gondozási részleg 2008. évi beszámolójába, valamint megismerték a speciális részleg működési rendjét és napirendjét.
Az Intézmény Gondozási Részlegének 2008. évi beszámolója értelmében „ápolási-gondozási szempontból az ápolók munkáját megnehezítik a csökkent szociális készségű, változó egészségi állapotú, az együttélés normáit sértő magatartású, időnként a többi lakó biztonságát, egészségét veszélyeztető kliensek. E probléma részbeni megoldására 2004 áprilisában a „gondozási módszerek korszerűsítése” c. pályázat segítségével 10 férőhelyes speciális gondozási részleget alakítottak ki.
A bekért iratok alapján a „pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek ellátását segítő programok” támogatására az ESzCsM írt ki pályázatot 2003-ban. Ezen programok keretében lehetett pályázni a „gondozási módszerek korszerűsítésére”. A program célja egyrészt olyan speciális terápiás jellegű eljárások, eszközök, programok, módszerek adaptálása volt, melyek hatékonyan beépülnek az intézményi gondozásba, s az addigi munkavégzés szakszerűségét növelik, másrészt a speciális feltételek (gondozási részleg) megteremtése az intézményi keretek között gondozható, de állapotuk miatt speciális, egyéni ellátást igénylő személyek részére – így különösen, akik súlyos pszichés vagy disszociális tüneteket, magatartászavart mutatnak – ide nem értve az időskorúakat.
A Gondozási Részleg 2008. évi beszámolója értelmében „a speciális részleg életre hívását az Intézményben élő, az Intézmény profiljába nem illő, illetve ”deviáns”, időnként agresszív megnyilvánulásokat produkáló, veszélyeztető állapotú klienseknek a többi gondozottól való külön csoportban történő adekvát gondozása indikálta. A speciális részleg a súlyos pszichés, vagy disszociális tüneteket, magatartást tanúsító személyek speciális ellátását biztosítja…”
Munkatársaimat a látogatás során arról tájékoztatták, hogy a speciális részlegben nem helyeznek el mást közvetve vagy közvetlenül veszélyeztető magatartást tanúsító gondozottakat, ők a betegszobán részesülnek ellátásban.
A speciális részlegen külön működési-, és napirendet vezettek be. A működési rend értelmében a speciális részleg célja „a szenvedélybetegségük, illetve egyéb okból adaptációs nehézségekkel küzdő lakók számára – intenzívebb terápia segítségével – beilleszkedésük elősegítése, megkönnyítése.” A speciális részlegben történő elhelyezésről és az elhelyezés megszüntetéséről az Intézmény pszichiáter szakorvosa dönt (működési rend 1. és 19. pont).
A 2004. április 13-án hatályba lépett működési rend 2. pontja a speciális részlegbe történő elhelyezés minimális időtartamát 3, maximális időtartamát 6 hónapban állapította meg. „A maximális 6 hónapos időtartam – amennyiben a részlegen elhelyezett gondozott súlyos normasértést követ el – a pszichiáter szakorvos által 3 hónappal meghosszabbítható”. A 2005. január 1-én hatályba lépett módosítást követően a speciális részlegbe történő elhelyezés minimális időtartama 2, maximális időtartama 4 hónapra változott. Amennyiben a részlegen elhelyezett gondozott súlyos normasértést követ el a pszichiáter szakorvos további 2 hónappal meghosszabbíthatja a speciális részlegen történő elhelyezés időtartamát.
A működési rend 6. pontja értelmében „a Részlegben elhelyezett lakókkal szemben elvárásként fogalmazódik meg a munkaterápiás tevékenységben való részvétel...”. Ugyanakkor egy, a speciális részlegen elhelyezett fiatalember, aki már egy hónapja tartózkodott ott, látogatásunkkor elmondta, hogy dolgozni szeretne, de az intézményvezető válasza csupán annyi volt, hogy hamarosan megvizsgálják az erre vonatkozó lehetőségeket.
A működési rend 7. pontja értelmében „a Részlegben elhelyezett lakók a részleget kizárólag ápoló/női (foglalkoztató nővéri) kíséret mellett hagyhatják el (…).”
A működési rend 8. pontja rendelkezik a lakótársak fogadásának lehetőségéről. A 2004. december 16-án kelt napirend-módosítás értelmében a speciális részlegen elhelyezettek a lakótársaikat mindössze heti két alkalommal, szerdán 16-17 óra és vasárnap 14.30 – 15.30 óra között fogadhatják.
A működési rend 9. pontja értelmében „a Részlegben elhelyezett lakók városi kimenőre csak rendkívüli esetben mehetnek, akkor is kizárólag hozzátartozó, vagy ápoló/női (foglalkoztató nővéri) kísérettel.” A 2005. január 1-én hatályba lépett a működési rend módosítása, amely kiegészítést fűzött a 9. ponthoz. E szerint igény esetén a részlegben elhelyezett lakók az intézetben kialakított ’intim szobát’ igénybe vehetik, azonban erre csak a pszichiáter engedélyével kerülhet sor.
A működési rend 12. pontja értelmében „a Részlegben elhelyezett lakó az intézet által biztosított szabadidő ruhát használhatja (saját fehérneműt használhat, ha annak tisztántartásáról gondoskodik) (…).”
A működési rend 13. pontja 3.000,- forintban maximalizálja a heti költőpénz felvétel összegét (azzal, hogy speciális igények kielégítésére számla ellenében nagyobb összeg is felvehető) és előírja, hogy „a pénzkezelés – a lakó igényeinek figyelembe vételével – a gazdasági nővér feladata.”
Tekintettel arra, hogy a fentiek alapján felmerült a speciális részlegben elhelyezett lakók alkotmányos jogai sérelmének a gyanúja, e kérdésben megkerestem a szociális és munkaügyi minisztert, és álláspontjának kifejtésére kértem. Tájékoztatást kértem azzal összefüggésben is, hogy az ország mely intézményeiben került sor speciális részlegek kialakítására és ezek miben mutatnak hasonlóságot, illetve különbözőséget a Szentgotthárdi Pszichiátriai Betegek Otthonában tapasztaltakhoz képest.
A miniszter válaszában tájékoztatott, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 85/C. § (5) bekezdése teremti meg az alapját annak a speciális ellátásnak, amelyet a megyei, fővárosi önkormányzat nyújt a megye, főváros területén ellátandó, intézményi keretek között gondozható, de speciális egyéni ellátást igénylő személyek részére. A jogszabály exemplifikatív felsorolást alkalmaz a szóba jöhető ellátotti kör meghatározására: különösen azoknak nyújtható ellátás, akik súlyos pszichés vagy disszociális tüneteket, magatartászavart mutatnak – külön-külön egyes ellátotti csoportok szerint – ide nem értve az időskorúakat.
A miniszter a válaszában kifejtette, hogy az Szt. és a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet (a továbbiakban: R.) alapján lehetőség nyílik részlegek kialakítására a bentlakásos intézményekben. A részleg az intézmény szervezeti keretein belül alakítható ki, valamely speciális szükségletű ellátotti csoportra tekintettel vagy az intézmény profiljához szakmailag kapcsolódó szolgáltatási forma biztosítása érdekében. Az 85/C. § (4) bekezdése szerint a részleg esetében – hasonlóan a szervezeti integráció többi formájához – kizárólag a tárgyi-személyi feltételek tekintetében állapíthatóak meg speciális feltételek (a fenti SzCsM rendelet szabályai szerint), tehát az ellátottak jogai és érdekei nem csorbulhatnak a többi ellátotthoz képest. A részleg lényege, hogy az egy meghatározott ellátotti kör számára biztosított, adott esetben különleges tárgyi-személyi körülményekkel rendelkező és egyedi gondozási módszert alkalmazó szakmai szervezeti egység, amely szükségszerűen bentlakásos intézményen belül működtethető. A speciális részleg célja nem kizárólag egy bizonyos ellátotti kör elkülönítése egyéb ellátotti körtől, hanem az, hogy az ellátás egyéniesítésének megteremtésével biztosítsa a speciális szükségletek kielégítését egy személyre szabott, intenzív ápolási forma keretein belül. A részlegben történő elhelyezésnek tehát nem lehet eredménye a speciális ellátási igénnyel bíró ellátottak „címkézése”, szegregálása, hanem az ellátásnak a károsító hatások célzott kivédését, azok szakszerű kezelését, a normalitást, valamint a jobb életminőség felé vezetést kell szolgálnia, az érintettek és környezetük érdekében.
A miniszter hangsúlyozta, hogy az ellátottakat megillető jogoknak ugyanúgy érvényesülniük kell a részlegen belül, mint bárhol az intézményben. Így az Szoctv. vonatkozó rendelkezéseit (pl. egyes ellátotti csoportok speciális jogai, ellátottjogi képviselőre vonatkozó szabályok stb.) esetükben is alkalmazni kell. Ennek megfelelően pl. az Szoctv. 94/E. § (9) bekezdése szerint az ellátást igénybe vevőnek joga van az intézményen belüli és intézményen kívüli szabad mozgásra, azzal, hogy a házirend meghatározza a távozás és visszatérés rendjét. Az Szoctv. 94/E. § (10) bekezdése alapján pedig az ellátottaknak joga van családi kapcsolatainak fenntartására, rokonok, látogatók fogadására, viszont az intézményvezető a házirendben szabályozott módon rendelkezhet a látogatás rendjéről.
A speciális részlegek kialakítását támogató pályázattal kapcsolatosan a szociális és munkaügyi miniszter arról tájékoztatott, hogy a program azon speciális terápiás eljárások, eszközök, módszerek kialakítására irányult, amelyek a pszichiátriai- és szenvedélybetegek, fogyatékos személyek ápoló-gondozó otthonaiban élő, az intézmény általános szolgáltatásaiba nehezen illeszthető ellátottak egyénre szóló, korszerű gondozását szolgálják és preventív hatásúak. A pályázat közép- és hosszú távú célja olyan speciális terápiás jellegű eljárások, eszközök, programok, módszerek adaptálása volt, melyek hatékonyan beépülnek az intézményi gondozásba, s az addigi munkavégzés szakszerűségét növelik. A program keretében egyrészt a részleghez szükséges tárgyi feltételek kialakítására, kisebb beruházásra, másrészt a szakmai program működtetése érdekében szupervízió biztosítására, illetve egyéb kiegészítő szakmai szolgáltatás működési költségeire lehetett pályázatot benyújtani. A pályázati kiírásban kikötötték, hogy a speciális részleg, mint gondozási módszer nem haladhatja meg a szociális szolgáltatások kompetenciáját, illetve nem válthatja fel az egészségügyi szolgáltatáshoz való elérés biztosítását, valamint hogy a speciális szolgáltatásban részesülő ellátott jogaira külön figyelmet szükséges fordítani, jogaik a szolgáltatási módszer különbsége miatt nem csorbulhatnak.
Azzal kapcsolatosan, hogy az ország mely intézményeiben került sor speciális részlegek kialakítására, a miniszter arról tájékoztatott, hogy a pályázatok alapján az alábbi intézményeket és feladatokat támogatták:
– Zala megyei Önkormányzat, Pszichiátriai Betegek Otthona és Rehabilitációs Intézete (Bázakerettye, Virág u. 4.): megfigyelési részleg kialakítása, melyben pszichiátriai betegségük akut fázisába érkező betegek időszakos, szükség szerinti ellátása folyik.
– Dr. Piróth Endre Mentálhigiénés Otthon (Töltéstava-Táplánypuszta): speciális részleg tárgyi és személyi feltételeinek megvalósítása.
– Fővárosi Önkormányzat Pszichiátriai Betegek Otthona (Szentgotthárd, Hunyadi u. 29.): gondozási módszerek korszerűsítése.
– Jász-Nagykun-Szolnok megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Szenvedélybetegek Otthona és Rehabilitációs Intézménye (Törökszentmiklós, Deák Ferenc u. 100.): speciális részleg kialakításához épület átalakítása (nővérhívó rendszer kiépítése), speciális terápiához eszközbeszerzés.
– Jász-Nagykun-Szolnok megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Szenvedélybetegek Otthona és Rehabilitációs Intézménye (Újszász, Abonyi út 1.): alkohol demenciában szenvedő lakók részére speciális részleg kialakítása, terápiás eljárások adaptálása.
A miniszter tájékoztatott továbbá arról, hogy a pályázatokban szereplő feladatok elvégzését követően a szociálpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium kiegészítő finanszírozást nyújtott az intézmények számára a 2006. év végéig. Ezt követően a speciális részleggel kapcsolatos gyakorlati tapasztalatok áttekintése, feldolgozása érdekében a Szociális és Munkaügyi Minisztérium 2007. február 14-én konferenciát tartott a támogatott intézmények képviselői részvételével. Ennek keretében a pályázók beszámoltak a felmerülő nehézségekről, az intézményeken belül kialakult eljárásrendről, a sürgős helyzetek kezelésének fontosságáról. A gyakorlati tapasztalatok nem jelezték, hogy a speciális részlegben ellátottaknak további jogvédelemre lenne szükségük. A miniszternek a fent megnevezett intézményeken kívül nincs tudomása olyan intézményekről, amelyek az országban speciális részlegeket működtetnek. A jelenleg az országban működő speciális részlegek nagyrészt eltérő szociális, egészségügyi állapotú és eltérő problémákkal rendelkező személyeket látnak el, így a személyi és tárgyi feltételek egységes kialakításának szükségessége nem merült fel.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdésében foglaltak szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésében megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg – többek között – a szociális ellátásról való gondoskodást. Az Szt. pedig az ápolást-gondozást nyújtó intézményeket a szakosított ellátási formák között szabályozza.
A fent hivatkozott rendelkezéseknek megfelelően, a vizsgálattal érintett, a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában működő Szentgotthárdi Pszichiátriai Betegek Otthonát közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. A jogállamnak pedig nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata értelmében a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Amint azt már az OBH 9960/1997. számú jelentés is hangsúlyozta, „az országgyűlési biztosok állandó - az Alkotmánybíróság álláspontjával megegyező - gyakorlata, hogy az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét olyan alkotmányos alapértéknek tekintik, amely minden jogalkalmazót kötelez.”
Az Alkotmánybíróság az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének koncepcióját a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában fogalmazta meg, kifejtve, hogy az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó állami kötelezettség nem merül ki abban, hogy az államnak tartózkodnia kell a jogok megsértésétől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az államnak tehát nemcsak az egyes alanyi alapjogok biztosítása a feladata, hanem – a többi alapjoggal meg lévő összefüggést értékelve – az azokkal kapcsolatos értékek és élethelyzetek önmagukban való védelme is.
Az Alkotmány „Alapvető jogok és kötelességek” című XII. fejezete az 54. § (1) bekezdésében az élethez és az emberi méltósághoz való jogot nem egyszerű alapjogként, hanem olyan abszolút emberi jogként határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani, mivel a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen az emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. (64/1991. (XII. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban kimondta, hogy az emberi méltósághoz való jog általános személyiségi jog, amelynek egyes fontos eleme az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog. Ugyanebben a határozatban hívta fel a figyelmet arra az Alkotmánybíróság, hogy az önrendelkezési jog – mint az összes ún. különös személyiségi jog – az egyén autonómiáját, az egyéni döntés szabadságát védi.
Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozata értelmében a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kimondta, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben.
A 42/2006. (X. 5.) AB határozatban foglaltak szerint, több évvel a tulajdoni rendszer átalakulását követően az Alkotmánybíróság már szigorúbb követelmények érvényesítését tartja indokoltnak a tulajdonjog védelme érdekében, mint amit a fenti AB határozat megfogalmazott. A tulajdonjogot az Alkotmány a többi alapvető jogtól eltérően szabályozza. A 13. § (2) bekezdése – meghatározott feltételek mellett – a tulajdonjog teljes elvonását is lehetővé teszi. A 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog korlátozásáról. Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70-71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
Az 50/2007. (VII. 10.) AB határozat a fentiekhez hozzáteszi, hogy az alapjog sérelme megállapítható akkor is, ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, vagy a törvényhozó a korlátozás során nem az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választotta ki.
Ugyancsak kimondta az Alkotmánybíróság (60/1993. (XI. 29.) AB határozat), hogy a szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát jelenti. A magyar Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is.
A 36/2000. (X. 27.) AB határozat értelmében a személyi szabadság alapjogát az Alkotmánybíróság ez idáig jellemzően csak a büntetőeljárási, illetve az ezzel összefüggő állami, hatósági kényszer alkalmazása tekintetében értelmezte. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a személyi szabadsághoz való jog ennél tágabb, e jog érvényesülése vizsgálható valamennyi – a személyi szabadságot valóban érintő – állami intézkedés alkotmányossági megítélésekor. Mindez az Alkotmány szövegkörnyezetéből is következik, mert amíg az 55. § (1) bekezdés általános érvénnyel deklarálja e szabadságjogot, annak a büntetőeljárásra vonatkozó további garanciáit az 55. § (2)-(3) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése a mozgásszabadságot biztosítja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a szabad mozgáshoz való jog is alapjog, amely magában foglalja a helyváltoztatáshoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 55. § (1) bekezdése és az 58. § (1) bekezdése szerinti jogok egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog az Alkotmány 55. § (1) bekezdésbe foglalt joggal együttesen is értelmezhető. [Lásd: 46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260, 268.] Ezen jogok korlátozásának alkotmányossága, a minden alapjog korlátozására irányadó – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt – követelmények figyelembevételével dönthető el.
Az Alkotmánybíróság a munkához és foglakozás szabad megválasztása tárgyában született 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában kimondta, hogy a munkához való jogtól, mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb. Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, illetőleg a vállalkozás joga között nincs hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, „munka” megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik aspektus, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B. §-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9. §-ban csupán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja.
Az 56/1995. (IX. 15.) AB határozat értelmében a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez.
Az Alkotmánybíróság 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati – továbbá egyéb – szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam – egyebek között – egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.

3. A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény tekintetében
A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló Egyezmény 1. cikke egy sajátos definíciót ad a fogyatékossággal élő személyekre vonatkozóan, nem határozva meg konkrétan, hogy kik a fogyatékossággal élő emberek. Már a preambulum is hangsúlyozza, hogy „a fogyatékosság egy változó fogalom, továbbá, hogy a fogyatékosság a fogyatékossággal élő személyek és az attitűdbeli, illetve a környezeti akadályok kölcsönhatásának következménye, amely gátolja őket a társadalomban való teljes és hatékony, másokkal azonos alapon történő részvételben”. Az Egyezmény 1. cikke erre építve határozza meg, hogy „Fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.”
Az Egyezmény magyar nyelvű szövege „hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodást” említ, azonban az angol nyelvű szöveg tisztábban fogalmaz: „long-term physical, mental, intellectual or sensory impairments”. Itt a „mental” szó nem a magyar fordításban szereplő „szellemi” kifejezéssel adandó vissza, hanem a „pszicho-szociális” terminológiával. A „mentális fogyatékossággal élő személyeken” tehát a korábban „pszichiátriai betegként” meghatározott embereket értjük, mai szóhasználattal: pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyeket.
Az Egyezmény 12. cikkének 5. pontja értelmében e cikk rendelkezéseire figyelemmel a részes államok minden megfelelő és hatékony intézkedést megtesznek a fogyatékossággal élő személyek egyenlő jogának biztosítására a tulajdonhoz való joghoz és az örökléshez való joghoz, saját pénzügyeik ellenőrzéséhez, továbbá bankkölcsönhöz, jelzáloghoz és más pénzügyi hitelhez való egyenlő hozzáféréshez, illetve biztosítják, hogy a fogyatékossággal élő személyeket önkényesen ne foszthassák meg vagyonuktól.
A 18. cikk szerint a részes államok elismerik a fogyatékossággal élő személyek másokkal egyenlő jogát a mozgás szabadságához, a lakóhely megválasztásának szabadságához, míg a 20. cikk értelmében a részes államok a fogyatékossággal élő személyek függetlenségének a lehető legnagyobb mértékű biztosítása mellett hatékony intézkedéseket hoznak a személyes mobilitás biztosítására.
A magánélet tiszteletben tartásáról szóló 22. cikk szerint a fogyatékossággal élő személy magánéletének önkényes vagy jogellenes zavarása – tekintet nélkül a személy lakóhelyére és lakáskörülményeire – tilos.
Az Egyezmény 26. cikke értelmében a részes államok megtesznek minden hatékony és szükséges intézkedést – ideértve a sorstársi segítségnyújtást is – annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő személyek számára az élet minden területén biztosított legyen a legteljesebb függetlenség, a fizikai, mentális, szociális és szakmai képességek, valamint a teljes befogadás és részvétel elérése és megtartása. E célból a részes államok átfogó habilitációs és rehabilitációs szolgáltatásokat és programokat hoznak létre, erősítik és kiterjesztik azokat, különös tekintettel – és többek között – a foglalkoztatás terén.
A 27. cikkben foglaltak szerint a részes államok elismerik a fogyatékossággal élő személyek munkavállaláshoz való jogát, másokkal azonos alapon.

4. Az ügy érdeme tekintetében
Vizsgálatom során egyértelművé vált, hogy az Intézmény területén létrehozott speciális részleg nem felel meg azon kitételeknek, melyek az Alkotmányból, a Fogyatékos személyek jogairól szóló ENSZ Egyezményből, az irányadó jogszabályokból, valamint a speciális részlegek kialakítására kiírt pályázatból következnek.

A személyes szabadsághoz való jog és a szabad mozgáshoz való jog tekintetében
Az Alkotmánybíróság előzőekben ismertetett gyakorlata ismeretében megállapítható, hogy az Alkotmány 55. § (1) bekezdése és az 58. § (1) bekezdése szerinti jogok egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben hivatkozható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog az Alkotmány 55. § (1) bekezdésben foglalt joggal együttesen is értelmezhető.
A speciális részleg az Intézménytől elzártan működik. Az ott elhelyezett lakók a részleget kizárólag ápoló/női (foglalkoztató nővéri) kíséret mellett hagyhatják el. A lakótársaikat előre meghatározott időpontban, heti kétszer egy óra időtartamban fogadhatják, városi kimenőre csak rendkívüli esetben mehetnek, akkor is kizárólag hozzátartozó, vagy ápoló/női (foglalkoztató nővéri) kísérettel. A részlegben történő elhelyezés minimális időtartama 2, maximális időtartama 4 hónap. (…) A maximális 4 hónapos időtartam – mennyiben a részlegen elhelyezett gondozott súlyos normasértést követ el – a pszichiáter szakorvos által 2 hónappal meghosszabbítható. Különös méltánylást érdemlő esetben – pl. együttélési normák elfogadása, annak megfelelő életvitel – az elhelyezést javasló pszichiáter a részlegben történő elhelyezést korlátlanul enyhítheti.
A Gondozási Részleg 2008. évi beszámolója értelmében „a speciális részleg életre hívását az Intézményben élő, az Intézmény profiljába nem illő, ill. ’deviáns’, időnként agresszív megnyilvánulásokat produkáló, veszélyeztető állapotú klienseknek a többi gondozottól való külön csoportban történő adekvát gondozása indikálta.” Munkatársaimat a látogatás során arról tájékoztatták, hogy a speciális részlegben nem helyeznek el veszélyeztető, illetve közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsító gondozottakat, ők a betegszobán részesülnek ellátásban.
Az Szoctv. nem határozza meg, hogy mit kell érteni a veszélyeztető állapot alatt, azonban 71. § (1) bekezdésben arról rendelkezik, hogy „a pszichiátriai betegek otthonába az a krónikus pszichiátriai beteg vehető fel, aki az ellátás igénybevételének időpontjában nem veszélyeztető állapotú, akut gyógyintézeti kezelést nem igényel, és egészségi állapota, valamint szociális helyzete miatt önmaga ellátására segítséggel sem képes.”
Az Szoctv. 94/G. § (5) és (6) bekezdése definiálja a veszélyeztető és a közvetlen veszélyeztető magatartás fogalmát. Ugyanezen szakasz (1) bekezdése értelmében pedig „a pszichiátriai betegeket ellátó bentlakásos intézményben, ha az ellátott veszélyeztető, vagy közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsít, az Eütv. vonatkozó rendelkezéseit kell értelemszerűen alkalmazni.”
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) már tartalmaz meghatározást a veszélyeztető állapotra:
3. § j./ E törvény alkalmazásában veszélyeztető állapot: az az állapot, amelyben az azonnali intézkedés hiánya a beteg vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül fenyegető helyzetet eredményezne, illetőleg a környezetére közvetlen veszélyt jelentene.
Az Eütv. 94. § (2) g./ értelmében pedig a beteg azonnali egészségügyi ellátásra szorul veszélyeztető állapot vagy annak gyanúja esetén.
Az Eütv. a veszélyeztető és a közvetlen veszélyeztető magatartás fogalmát a pszichiátriai betegek gyógykezelése és gondozása címet viselő X. fejezetben definiálja.
Mindezek alapján, amennyiben az Intézmény lakói veszélyeztető állapotúak, akkor nem a speciális részlegben, hanem az egészségügyi ellátórendszerben való elhelyezés a helyes megoldás.
Amennyiben a speciális részlegen veszélyeztető, illetve közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsító ellátottakat helyeznek el, akkor erre a korlátozó intézkedésre az Szoctv. 94/G. § előírásai az irányadóak. Többek között:
„(2) Korlátozó intézkedés alkalmazására csak az ellátott pszichés megnyugtatásának megkísérlését követően kerülhet sor. A korlátozó intézkedés, eljárás – a szabad mozgásban történő korlátozás, illetve farmakoterápia, az intézményen belüli elkülönítés, vagy ezen eszközök komplex alkalmazása – nem lehet büntető jellegű, és csak addig tarthat, illetve az adott helyzethez igazodóan csak olyan mértékű és jellegű lehet, amely a veszély elhárításához feltétlenül szükséges.
(3) A korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásának elrendelésére az intézmény orvosa, az orvos elérhetőségének hiányában a vezető ápoló jogosult. Ez utóbbi esetben az orvost azonnal értesíteni kell a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásáról, és azt az intézmény orvosának jóvá kell hagynia. A döntést a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazását megelőzően, ha ez nem lehetséges, az intézkedés megtételét követően azonnal a külön jogszabályban meghatározott írásos formában dokumentálni kell. Az intézkedés csak addig maradhat fenn, amíg a veszélyeztető vagy közvetlen veszélyeztető állapot tart.
(4) Az intézmény orvosa a korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazásáról tájékoztatja az intézmény vezetőjét. Az intézményvezető feladata az intézkedéshez szükséges feltételek, illetve szükség esetén a többi ellátott védelmének biztosítása. Az intézményvezető negyvennyolc órán belül köteles tájékoztatni az ellátottjogi képviselőt a korlátozó intézkedés, eljárás tényéről. Amennyiben az ellátást igénybe vevő cselekvőképtelen, intézménybe történő felvételkor az intézményvezető külön jogszabályban meghatározott írásos formában tájékoztatja az ellátást igénybe vevőt, illetve törvényes képviselőjét a korlátozó intézkedés esetén az ellátottjogi képviselő megkeresésének szükségességéről. (…)
(7) A korlátozó intézkedés, eljárás alkalmazása ellen az ellátást igénybe vevő vagy törvényes képviselője panasszal élhet az intézmény fenntartójánál. A panasz kivizsgálásához és a döntéshez a fenntartó szakértőként pszichiáter szakorvost vesz igénybe.”
Ezen előírások megsértése a személyes szabadsághoz való jog és a szabad mozgáshoz való jog sérelmét jelenti.
A személyes szabadsághoz való jog és a szabad mozgáshoz való jog akkor is sérül, ha a speciális részlegen nem veszélyeztető, illetve közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsító ellátottakat helyeznek el, mivel törvényi felhatalmazás nélkül kerül sor ezen alapjogok súlyos korlátozására.
Egyetértek a szociális és munkaügyi miniszterrel abban, hogy a speciális részlegben történő elhelyezésnek nem lehet eredménye a speciális ellátási igénnyel bíró ellátottak „címkézése”, szegregálása, valamint, hogy az ellátottakat megillető jogoknak ugyanúgy érvényesülniük kell a részlegen belül, mint bárhol az intézményben.
Az Szt. 94/E. § értelmében:
„(4) a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény az általa biztosított szolgáltatást olyan módon végzi, hogy figyelemmel legyen az ellátást igénybe vevőket megillető alkotmányos jogok maradéktalan és teljes körű tiszteletben tartására, különös figyelemmel
a) az élethez, emberi méltósághoz (…) való jogra.”
(9) Az ellátást igénybe vevőnek joga van az intézményen belüli és intézményen kívüli szabad mozgásra, figyelemmel a saját és társai nyugalmára, biztonságára. Az intézmény házirendje meghatározza az intézményből történő távozás és visszatérés rendjét…
(10) Az ellátást igénybe vevőnek joga van családi kapcsolatainak fenntartására, rokonok, látogatók fogadására. Az intézményvezető a házirendben szabályozott módon rendelkezhet a látogatás rendjéről…
A miniszter a megkeresésemre adott válaszában kiemelte: „a pályázati kiírásban kikötésre került, hogy… a speciális szolgáltatásban részesülő ellátott jogaira külön figyelmet szükséges fordítani, jogaik a szolgáltatási módszer különbsége miatt nem csorbulhatnak.”
Mindezek alapján megállapítom, hogy a speciális részleg működése az Alkotmányban rögzített személyes szabadsághoz való jog, valamint a szabad mozgáshoz való jog tekintetében visszásságot okoz. Különös tekintettel arra, hogy a részlegben elhelyezett lakók a részleget kizárólag ápoló/női (foglalkoztató nővéri) kíséret mellett hagyhatják el, lakótársaikat előre meghatározott időpontban, heti kétszer egy óra időtartamban fogadhatják, városi kimenőre csak rendkívüli esetben mehetnek, akkor is kizárólag hozzátartozói, vagy ápolói kísérettel. A részlegben történő elhelyezéssel összefüggésben pedig visszás, hogy a maximális 4 hónapos időtartam, amennyiben a részlegen elhelyezett gondozott súlyos normasértést követ el, a pszichiáter szakorvos által 2 hónappal meghosszabbítható.

A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog és a munkához való jog tekintetében
A részlegben elhelyezett lakókkal szemben elvárásként fogalmazódik meg a munkaterápiás tevékenységben való részvétel. Ezzel szemben, munkatársaim beszéltek egy, a speciális részlegen elhelyezett fiatalemberrel, aki már egy hónapja tartózkodott a részlegen és szeretett volna dolgozni. Az intézményvezető azt válaszolta neki, hogy hamarosan megvizsgálják az erre vonatkozó lehetőségeket.
Ismételten utalni kívánok arra – a szociális és munkaügyi miniszter által is hangsúlyozott – elvárásra, hogy az ellátottakat megillető jogoknak ugyanúgy érvényesülniük kell a részlegen belül, mint bárhol az intézményben.
A munkaterápiás tevékenységgel kapcsolatosan az R. 56. §-a tartalmaz szabályozást:
„(1) A szocioterápiás foglalkozások formáit az ellátást igénybe vevő életkorának és egészségi állapotának, képességeinek megfelelően kell megválasztani, az egyéni gondozási, fejlesztési tervben, illetve rehabilitációs programban megfogalmazott célkitűzésekkel összhangban. A szocioterápiás foglalkozások formái különösen
a) a munkaterápia,
b) a terápiás és készségfejlesztő foglalkozás,
c) a képzési célú foglalkozás.
(2) A munkaterápiában azok az ellátottak vehetnek részt, akik - az Szt. 99/B. §-ának (3) bekezdése szerinti szakértői vélemény, ennek hiányában az intézményvezető megítélése szerint - nem alkalmasak a szociális foglalkoztatás keretében történő munkavégzésre.
(3) A munkaterápia elsődleges célja a munkaképesség fejlesztése annak érdekében, hogy az ellátott alkalmassá váljon a szociális foglalkoztatásban való részvételre. A munkaterápiára egyebekben a terápiás és készségfejlesztő foglalkoztatásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.”
(5) A munkaterápiában részt vevő ellátott munkaterápiás jutalomban részesíthető. A munkaterápiás jutalom a munkavégzés jellegétől függően differenciált, amelynek havi összegét a munkalapon rögzített tevékenység jellege és a munkavégzéssel töltött idő alapján az intézmény vezetője és a foglalkoztatást vezető szakember határozza meg. Ha az ellátott költőpénzben részesül, a költőpénz összege nem csökkenthető a munkaterápiás jutalom összegével.
A munkaterápiás tevékenységgel, mint elvárással kapcsolatosan rá kívánok mutatni arra, hogy
a./ ez mind készségfejlesztési, mind pedig anyagi szinten visszalépést jelent annak az ellátottnak, aki a speciális részlegbe kerülése előtt szociális foglalkoztatás keretében dolgozott;
b./ hátrányosan érinti a speciális részlegben elhelyezett ellátottat, ha még a munkaterápiás tevékenységtől is el van zárva;
c./ ez nem jelentheti az ellátott munkaterápiára kényszerítését.

Ad a)
Az Szoctv. értelmében:
„99/B. § (1) Az intézményi jogviszonyban álló személy intézményen belüli foglalkoztatása az intézmény szakmai programja alapján, az egyéni gondozási, fejlesztési, illetve rehabilitációs tervben foglaltak szerint, az ellátott meglévő képességeire építve, korának, fizikai és mentális állapotának megfelelően munka-rehabilitáció vagy fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás keretében biztosítható (a továbbiakban együtt: szociális foglalkoztatás).
99/D. § (1) A munka-rehabilitáció célja a szociális intézményben ellátott személy munkakészségének, valamint testi és szellemi képességeinek munkavégzéssel történő megőrzése, illetve fejlesztése, továbbá a fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásra való felkészítés.
(5) Munka-rehabilitáció esetén a szociális intézmény vezetője az ellátottat munka-rehabilitációs díjban részesíti. A munka-rehabilitációs díj havi összege nem lehet kevesebb a mindenkori kötelező legkisebb munkabér 30%-ánál.
99/E. § (1) A fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás célja a szociális intézményben ellátott személy számára munkafolyamatok betanítása és foglalkoztatása révén az önálló munkavégző képesség kialakítása, helyreállítása, fejlesztése, valamint az ellátott felkészítése védett munka keretében, illetve a nyílt munkaerőpiacon történő önálló munkavégzésre.
(2) A fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás
a) az ellátott, és
b) az intézmény vagy az intézménnyel az ellátottak foglalkoztatására megállapodást kötött szervezet által, legfeljebb egy évre kötött munkaszerződés alapján, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény szerinti határozott idejű munkaviszony keretében folytatható…”
Tehát, míg a szociális foglalkoztatás esetén az ellátott munka-rehabilitációs díjban vagy munkabérben részesül, addig a munkaterápia esetében munkaterápiás jutalomban részesíthető.
Munka-rehabilitáció esetében a Szoctv. 99/D. § (6) bekezdését, fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás esetén a Munka Törvénykönyve előírásait kell figyelembe venni akkor, amikor ezen foglalkoztatási formák helyett a munkaterápiás tevékenységet teszik lehetővé a speciális részlegben elhelyezett ellátott számára.
Az R. 56. § (2) bekezdése értelmében „a munkaterápiában azok az ellátottak vehetnek részt, akik – a Szoctv. 99/B. §-ának (3) bekezdése szerinti szakértői vélemény, ennek hiányában az intézményvezető megítélése szerint - nem alkalmasak a szociális foglalkoztatás keretében történő munkavégzésre.”
Amennyiben a szakértői véleményben foglaltak szerint az ellátott alkalmas a szociális foglalkoztatásra, akkor munkaterápiában nem vehet részt. Jogszerűtlenül kerül sor a szociális foglalkoztatásban dolgozók jogviszonyának megszüntetésére akkor, ha annak kizárólagos indoka – a pszichiáter szakorvos döntése alapján – az ellátottnak a speciális részlegben való elhelyezése.
Ad b)
A helyszíni látogatás során megkérdezett ellátott egy hónapja nem dolgozhatott, holott szeretett volna, és a Speciális Részleg Működési Rendje lehetővé tette számára a munkaterápiás tevékenységben való részvételt.
Hangsúlyozni kívánom, hogy „a munkaterápia elsődleges célja a munkaképesség fejlesztése annak érdekében, hogy az ellátott alkalmassá váljon a szociális foglalkoztatásban való részvételre”, ezért a munkaterápián való részvétel tiltása a szociális foglalkoztatásban történő munkavégzésre való alkalmasság késleltetését jelentheti.
Ad c)
Fel kívánom hívni a figyelmet arra, hogy a Speciális Részleg Működési Rendjének azon kitétele, miszerint „a részlegben elhelyezett lakókkal szemben elvárásként fogalmazódik meg a munkaterápiás tevékenységben való részvétel”, nem értelmezhető olyan módon, hogy a munkaterápiás tevékenységre az ellátottak kötelezhetőek lennének.
Ezt az értelmezést támasztja alá a házirend V. fejezete, mely előírja, hogy „a foglalkoztatásban, ill. a munkában való részvétel a lakók részéről önkéntes.” Ezt az értelmezést támasztja alá továbbá, hogy a helyszíni látogatás során megkérdezett ellátott egy hónapja tartózkodott a speciális részlegen és ez idő alatt nem dolgozhatott.

Utalni szeretnék arra a dilemmára is, melynek lényegi kérdése a munkaterápia természete. Míg egyes vélemények szerint a munkaterápia foglalkoztatásnak minősül, addig mások szerint nem. Ez utóbbi álláspont szerint a munkaterápia nem foglalkoztatásnak, hanem inkább egyfajta gyógyító eljárásnak minősül.
Maga az R. sem egyértelmű a kérdéssel kapcsolatosan, hiszen míg az 56. § (1) bekezdése értelmében a munkaterápia a szocioterápiás foglalkozások egyik formája, addig az 56. § (5) bekezdése szerint:
„A munkaterápiában részt vevő ellátott munkaterápiás jutalomban részesíthető. A munkaterápiás jutalom a munkavégzés jellegétől függően differenciált, amelynek havi összegét a munkalapon rögzített tevékenység jellege és a munkavégzéssel töltött idő alapján az intézmény vezetője és a foglalkoztatást vezető szakember határozza meg. Ha az ellátott költőpénzben részesül, a költőpénz összege nem csökkenthető a munkaterápiás jutalom összegével.”
A kérdéssel összefüggésben rá szeretnék mutatni arra, hogy a speciális részleg napirendje értelmében „a foglalkoztatást a mentálhigiénés csoport – az egészségügyi szakdolgozók aktív közreműködésével – szervezi. (…) A speciális részlegben elhelyezett lakókkal szemben elvárás, hogy egészségi állapotuknak, önellátó képességüknek megfelelő szintű foglalkoztatásban részt vegyenek.” Továbbá, „a Jeanette – Kézműipari Rt – Rehabit Kft – és Luxtex Kft esetében naponta 8-11 óráig és 13 – 15 óráig, a próbafoglalkoztatóban naponta 8.30 – 10.30 óráig tart a munkaidő. A munkahelyre kísérő dolgozó a munkavezetőnek átadja a lakókat. A munkaidő alatt a munkavezető látja el az ellátottak felügyeletét…”
A speciális részleg napirendje tehát a munkaterápián való részvételt olyan foglalkoztatásnak tekinti, amelyet az ellátottak munkahelyen, munkaidőben látnak el.
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben meg kell említeni, hogy a munkaterápia mellett az ellátottak egyéni-, és csoportfoglalkozásokon vesznek részt.
Hangsúlyozni szeretném, hogy – bár alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem állapítható meg – a speciális részlegen elhelyezett lakók munkaterápián való részvételi lehetőségtől való indokolatlan elzárása magában hordozza az Alkotmányban rögzített legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben a sérelem bekövetkeztének közvetlen veszélyét.

A tulajdonhoz való jog tekintetében
A tulajdonjoggal összefüggésben a vizsgálat a saját ruha használatára, a kávé és a cigaretta, valamint a költőpénz feletti rendelkezésre terjedt ki.
„A részlegben elhelyezett lakó az intézet által biztosított szabadidő ruházatot használhatja (saját fehérneműt használhat, ha annak tisztántartásáról gondoskodik). Egy öltözet felső ruházatot a részlegen elzárva tarthat, melyet szükség esetén (vizsgálat, kimenő, stb.) használhat. Az egyéb ruhaneműi felleltározás után osztályon maradnak. A szekrénykulcsokat a lakó köteles az osztály nővéreinek átadni a speciális részlegben való tartózkodás időtartamára.” Munkatársaim a látogatásukkor két gondozottal találkoztak a speciális részlegen és mindkettőjük ugyanolyan szabadidő ruhát viselt.
„A heti pénzfelvétel során költőpénzként maximum 3.000 Ft vehető fel és a pénzkezelés – a lakó igényeinek figyelembe vételével – a gazdasági nővér feladata. Amennyiben a lakó speciális igényeinek kielégítésére (pl. gyógyszer, tisztálkodó-, pipereszerek, stb.) a fentiekben megállapított költőpénz nem elegendő, úgy számla ellenében részére nagyobb összeg is felvehető. A kísérővel kimenőre távozó lakó részére – készségfejlesztés nővéri segítséggel – a 13. pontban meghatározott összegből költőpénzt lehet biztosítani.”
„A részlegben elhelyezett lakók a kávéjukat, cigarettájukat és a tűzszerszámaikat az elhelyezéskor az ápoló/nőnek kötelesek átadni. A részlegben tartózkodók kijelölt dohányzó helye a részleg udvar felöli bejáratánál.”
Ismételten utalok arra, a szociális és munkaügyi miniszter által is hangsúlyozott elvárásra, miszerint az ellátottakat megillető jogoknak ugyanúgy érvényesülniük kell a részlegen belül, mint bárhol az intézményben.
Az Szoctv. 94/E. § (6) bekezdése értelmében „az intézmény nem korlátozhatja az ellátottat a személyes tulajdonát képező tárgyai, illetve mindennapi használati tárgyai használatában, kivéve a házirendben meghatározott azon tárgyak körét, amelyek veszélyt jelenthetnek az intézményben élők testi épségére. A veszélyeztető tárgyak körét, ezen tárgyak birtoklásának feltételeit, illetve ellenőrzését a házirend szabályozza. A korlátozás azonban nem érintheti a mindennapi használati tárgyakat.
Az Intézmény házirendjének I./A. fejezete tartalmazza többek között, hogy „az ellátásban részesülő nem tarthat magánál olyan tárgyakat, amelyekkel önmaga, ill. mások életét, testi épségét veszélyeztetheti (fegyver, ütő-, vágó-, szúróeszköz – evőeszköz kivételével – , gázspray, kábítószer tartalmú anyag, stb.)” A házirend III. fejezetében foglaltak értelmében „egyes részlegeken – tűzvédelmi okok miatt – az osztályos orvos elrendelheti, hogy lefekvés előtt a cigarettát az osztályos nővérnek át kell adni.”
Az Intézmény házirendjének IV. fejezete a ruházattal kapcsolatosan az alábbi szabályozást tartalmazza:
„A lakók általában saját ruházatukat használják. (…) A lakó nem kötelezhető az intézmény által nyújtott ruházat igénybevételére.”
A költőpénzzel való rendelkezés tekintetében az Szoctv. 117/A. § azt írja elő, hogy 
(1) A bentlakásos intézményekben – kivéve a hajléktalan személyek átmeneti szállását és az éjjeli menedékhelyet – a jövedelemmel nem rendelkező 16 év fölötti ellátottak részére személyes szükségleteik fedezésére az intézmény költőpénzt biztosít. Költőpénzt kell biztosítani annak az ellátottnak is, aki helyett a térítési díjat jövedelem hiányában kizárólag a tartásra köteles és képes személy fizeti, illetve a térítési díjat vagyona terhére állapították meg. Ha vagyonnal rendelkező ellátottnak költőpénzt állapítanak meg, a költőpénz terhelését a térítési díjra vonatkozó szabályok szerint kell elrendelni. A költőpénz havi összege nem lehet kevesebb a tárgyév január 1-jén érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-ánál, ha a térítési díjat úgy állapították meg, hogy az vagyont is terhel, 30%-ánál. Legalább a költőpénz összegére kell kiegészíteni az ellátottnak ezt az összeget el nem érő jövedelmét.
(2) A bentlakásos intézményben az ellátott által fizetendő térítési díjat úgy kell megállapítani, hogy részére legalább az (1) bekezdés szerinti költőpénz visszamaradjon.
A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a tartós bentlakásos intézményekkel kapcsolatosan, a 27. § (1) bekezdésben arról rendelkezik, hogy „ha az ellátott gondnokság alatt áll, gondnoka – amennyiben az ellátott megfelelő jövedelemmel vagy készpénzvagyonnal rendelkezik – köteles – legalább az Szt. 117/A. §-a szerinti, a költőpénz összegével azonos összegű – készpénzt biztosítani a gondnokolt személyes szükségleteire. Amennyiben a gondnok e kötelességének nem tesz eleget, az intézményvezető erről – a szükséges intézkedés megtétele érdekében – tájékoztatja a gondnokot kirendelő gyámhivatalt.
A gondokolt személyek pénzkezelésével kapcsolatosan a Polgári Törvénykönyv előírásai sem hagyhatóak figyelmen kívül:
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény értelmében:
„14. § (5) Ha a belátási képesség korlátozottsága csak részleges, a gondnokolt minden olyan ügyben önállóan érvényes jognyilatkozatot tehet, amely ügycsoport tekintetében a bíróság a cselekvőképességet korlátozó ítéletben a gondnokolt cselekvőképességét nem korlátozza.
(6) A bíróság különösen a következő ügycsoportok tekintetében korlátozhatja a gondnokság alá helyezett személy teljes cselekvőképességét:
2. ingó és ingatlan vagyonnal kapcsolatos rendelkezési jog;”
„14/B. § (2) A korlátozottan cselekvőképes személy a gondnoka közreműködése nélkül is
a) tehet olyan személyes jellegű jognyilatkozatot, amelyre a jogszabály feljogosítja;
b) megkötheti a mindennapi élet szokásos szükségleteinek fedezése körébe tartozó kisebb jelentőségű szerződéseket;
c) rendelkezik a munkaviszonyból, munkaviszony jellegű jogviszonyból, társadalombiztosítási, szociális és munkanélküli ellátásból származó jövedelme 50%-ával; annak erejéig kötelezettséget is vállalhat;
d) megköthet olyan szerződéseket, amelyekkel kizárólag előnyt szerez.”
„15/A. § (2) A cselekvőképtelen személy maga is megkötheti azokat a csekély jelentőségű szerződéseket, amelyek a mindennapi életben tömegesen fordulnak elő, és különösebb megfontolást nem igényelnek.”
Fontos megjegyezni, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. Törvény (új Ptk.) gondnokságra, cselekvőképességre vonatkozó részt tartalmazó Személyek Joga része 2010. május 1-jén hatályba lép. Az új Ptk. a pszichiátriai beteg (pszicho-szociális fogyatékossággal élő) és az értelmi fogyatékossággal, valamint autizmussal élő emberek önrendelkezési jogát, döntéshozatalát nagyobb mértékben tiszteletben tartó szabályozásra épül, mely az intézményben élő ellátottak pénzkezelésével kapcsolatosan is relevanciával bír.
Az Intézmény házirendjének V. fejezete a lakó pénzének kezelésével kapcsolatosan azt határozza meg, hogy „a lakóknak joguk van értéktárgyaikat és pénzüket maguknál tartani”. Továbbá, „a lakónak, illetve törvényes képviselőjének írásban nyilatkozni kell pénze kezelésének módjáról. Ha a lakó saját maga kezeli a pénzét, biztosítani kell azt, hogy a részére érkezett küldeményt egy összegben vehesse fel, lakó kérése esetén két tanú jelenlétében. Ha a lakó nem igényli pénze egy összegben történő felvételét, úgy annak részletenkénti felvételét, egy az otthon Lakók pénz, érték és letétkezelési Szabályzatában előírt külön nyilvántartásban kell hitelt érdemlően dokumentálni…”
Fentiekre való tekintettel a speciális részlegben elhelyezett lakók esetében a pénzfelvétel során a költőpénz maximum értékhez kötése, valamint a pénz feletti rendelkezés nem megengedett módon került korlátozásra, amikor a Speciális Részleg Működési Rendjének 13. pontja szerint „a heti pénzfelvétel során költőpénzként maximum 3.000 Ft vehető fel és a pénzkezelés – a lakó igényeinek figyelembe vételével – a gazdasági nővér feladata.” Igaz ugyan, hogy a 13. pont lehetővé teszi nagyobb összeg felvételét is, de ezt indokolatlanul olyan feltételekhez köti, mint a speciális igények kielégítése, valamint számla megléte.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a tapasztalt gyakorlat, miszerint a részlegben elhelyezett lakók esetében a saját ruha használata, valamint a kávé, a cigaretta és a pénz feletti rendelkezést nem megengedett módon korlátozzák, illetve illetve a pénzfelvétel során a költőpénz összegét indokolatlanul maximum értékhez kötik – az Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz.

Az önrendelkezéshez való jog tekintetében
A részlegben elhelyezett lakók igénybe vehetik az intézetben kialakított ”intim szobát”, erre azonban csak a pszichiáter engedélyével kerülhet sor.
Amint azt az Alkotmánybíróság gyakorlatának bemutatásánál kifejtettem, az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog az emberi méltósághoz való jog fontos részét képezi.
Az egyéni autonómia része a szexuális önrendelkezés is.
Az Szoctv. a 94/E. § (4) bekezdésben úgy szabályoz, hogy „a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény az általa biztosított szolgáltatást olyan módon végzi, hogy figyelemmel legyen az ellátást igénybe vevőket megillető alkotmányos jogok maradéktalan és teljes körű tiszteletben tartására, különös figyelemmel
a) az élethez, emberi méltósághoz,
b) a testi épséghez,
c) a testi-lelki egészséghez való jogra.
Amennyiben a Speciális Részleg Működési Rendjének vonatkozó szabályozása mögött az a megfontolás húzódik meg, hogy a veszélyeztető állapotú ellátott ne vehesse igénybe az intim szobát, akkor ebben az esetben figyelembe kell venni – a már korábban kifejtettek szerint – hogy az ilyen állapotú ellátottat nem a speciális részlegen, hanem egészségügyi ellátásban kell elhelyezni.
Mindezekre való tekintettel megállapítom, hogy a speciális részleg e tekintetben megismert gyakorlata sérti az itt elhelyezettek Alkotmányban rögzített emberi méltósághoz való jogát, illetve az ennek fontos részét képező önrendelkezéshez való jog tekintetében is visszásságot okoz.

A jogbiztonság tekintetében
Intézmény Speciális Részlegének Működési Rendje a bevezető részben hangsúlyozza, hogy „a szolgáltatás biztosítása során fokozott figyelmet kell fordítani arra, hogy az ellátásban résztvevő valamennyi személy Alkotmányban is biztosított emberi és állampolgári jogai ne sérüljenek.” 
E cél deklarálása ellenére a speciális részleg vizsgálata során megállapítottam, hogy az oda bekerülő ellátottak tekintetében a Speciális Részleg Működési rendjének a személyes szabadsághoz való jogot, és a szabad mozgáshoz való jogot korlátozó 2., 7., 8. és 9. pontjai, a tulajdonhoz való jogot korlátozó 11., 12. és 13. pontjai, az önrendelkezéshez való jogot korlátozó 9. pontja, valamint a munkaterápiás tevékenységben való részvételre irányuló elvárást megfogalmazó 6. pontja az Alkotmányban rögzített jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban idéznek elő visszásságot.

Intézkedéseim
A vizsgálat során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megszüntetése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján felkérem a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában működő Szentgotthárdi Pszichiátriai Betegek Otthonának vezetőjét, hogy vizsgálat megállapításaira figyelemmel, a fenntartóval szorosan együttműködve, módosítsa az Intézmény Speciális Részlege Működési Rendjét.

Budapest, 2010. április 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.