Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 227/2010. számú ügyben
(Előzmény:AJB-4451/2009)

Előadó: dr. Varga Éva Csilla
A vizsgálat megindulása
A panaszos 2008 januárjában a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal egyik irodahelyiségében jegyzőkönyvbe mondott panaszára nem kapott választ. Egy évvel később tájékoztatást kért arról, hogy a bejelentése alapján milyen intézkedésekre került sor. A Hivatal Művelődési és Népjóléti Irodájának vezetője arról tájékoztatta a panaszost, hogy nem minősül ügyfélnek, ezért nem értesítette az Iroda az eljárás eredményéről.
A beadványban foglaltak alapján felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének, valamint a jogállam fogalmából és az emberi méltósághoz fűződő jogból levezethető tisztességes eljáráshoz fűződő jog, valamint a petíciós jog megsértésének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot rendeltem el.
A beadványban foglaltakról a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal Művelődési és Népjóléti Irodájának vezetőjétől tájékoztatást kértem.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. ." (Alkotmány 2. § (1) bek.)
A petíciós jog: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.” (Alkotmány 64. §)

Az ügy jogszabályi háttere:
az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) 
az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (T.)
a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A megállapított tényállás
A panaszos 2008. január 15-én idős szomszédját látogatta meg a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Hetényi Géza Kórházban, aki arra kérte, hogy vigye haza a gépkocsijával, mert nem szeretne tovább a kórházban maradni. A kezelőorvos a beteg egészségügyi dokumentációjának áttekintése után úgy rendelkezett, hogy a beteg saját felelősségére elhagyhatja a kórházat. Az osztályvezető főorvos azonban a beteg cselekvőképtelen, súlyos állapotára hivatkozással megakadályozta a beteg kórházból történő elszállítását. A főorvos értesítette a beteg lányát, aki kihívta a rendőrséget. A panaszossal szemben a kiérkező rendőrök intézkedtek, amely ellen, még az intézkedés napján, panasszal élt. A Szolnoki Rendőrkapitányság vezetőjének panaszt elbíráló, 2008. január 31. napján kelt határozatát azonban csak 2008. június 15. napján kapta meg. A határozat ellen a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Főügyészségen beadványt terjesztett elő. A megyei főügyészség a beadványt áttette a Szolnoki Városi Ügyészségre. Kifogásolta, hogy miután a városi ügyészség 4 hónapig nem válaszolt beadványára, a tájékoztatást kért beadványa sorsáról. E levelére az ügyészség irodavezetője ügyszám nélküli levélben reagált azzal, hogy a beadványt nem sikerült beazonosítania. A panaszos ezt követően újabb beadványt terjesztett elő. A városi ügyészség végül – 5 hónap elteltével – a beadványokat áttette a Szolnoki Rendőrkapitányságra. A beadványokat a Szolnoki Rendőrkapitányság vezetője 2009. január 21-én – rendőri intézkedés elleni panaszként – újra elbírálta, amely határozat ellen a panaszos újabb, fellebbezésnek címzett beadvánnyal fordult a Szolnoki Városi Ügyészséghez. Ezt a beadványt a városi ügyészség szintén áttette a Szolnoki Rendőrkapitányságra. A rendőrkapitányság a beadványt nem tekintette fellebbezésnek, ezért levélben tájékoztatta a panaszost az álláspontjáról.
I. A panaszos az országgyűlési biztosnál előterjesztett panaszában mind a rendőrség mind az ügyészség eljárását sérelmezte. 
Az Obtv. 29.§ (2) bekezdés f) pontja értelmében az ügyészség nem minősül az ombudsman által vizsgálható hatóságnak, ezért a panaszos beadványának a Szolnoki Városi Ügyészség, illetőleg a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Főügyészség eljárását, valamint a Szolnoki Rendőrkapitányság ügyészség által elbírált határozatait érintő részét az Obtv. 19.§ (3) bekezdése alapján további intézkedés végett a Legfőbb Ügyészségre áttettem. A legfőbb ügyész a lefolytatott vizsgálat alapján arról tájékoztatott, hogy a panaszos ügyészségi eljárásokat érintő kifogásai megalapozottak voltak, ezért a fegyelmi jogkör gyakorlója az érintettekkel szemben eljárt.
II. A panaszos a szomszédja kórházi ellátását, illetőleg az egészségügyi intézmény elhagyásának megakadályozását is sérelmezte. 
A hatáskörömről rendelkező jogszabály, az Obtv. 16.§ (1) bekezdése nem teszi lehetővé az orvos-szakmai megítélést kívánó kérdések alkotmányjogi szempontú vizsgálatát, ezért a panaszos idős szomszédjának egészségügyi ellátásával kapcsolatban megfogalmazott panaszát az Obtv. 19.§ (3) bekezdése alapján további intézkedés végett az Egészségbiztosítási Felügyelethez áttettem.
III. A panaszos a Hivatalomhoz intézett beadványában a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal Művelődési és Népjóléti Irodájának eljárását is sérelmezte. 2008. január 23. napján az önkormányzati hivatal irodahelyiségében – jelezve, hogy szomszédja meghatalmazást adott számára arra, hogy az érdekében eljárjon - jegyzőkönyvbe mondott panaszában kifogásolta, hogy idős szomszédját 2007 novembere óta két ellentétes pszichológiai szakvélemény alapján a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Hetényi Géza Kórház Belgyógyászati Osztályán ápolják. A beteg többször kérte, hogy saját felelősségére engedjék el az egészségügyi intézményből, azonban a főorvos ezt minden alkalommal megakadályozta. A panaszos a főorvos magatartását sérelmezte, illetőleg arról kért tájékoztatást, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény rendelkezéseinek megfelelően járt-e el a főorvos. Miután több mint egy év elteltével sem kapott választ a panaszára, 2009. március 17. napján kelt levelében ismét előadta a panaszában foglaltakat és tájékoztatást kért arról, hogy korábbi „közérdekű bejelentésére” miért nem kapott választ. A Művelődési és Népjóléti Iroda vezetője a 2009. április 9. napján kelt levelében azzal indokolta a panaszos által közérdekű bejelentésnek nevezett panasz válasz nélkül hagyását, hogy az abban foglaltak nem érintik a panaszos jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét, azaz a Ket. 29.§ (1) bekezdése és 15.§ (1) bekezdése szerint nem minősül ügyfélnek. Erre tekintettel sem az eljárás megindításáról, sem annak eredményéről tájékoztatást nem kaphat.
Megkeresésemre az irodavezető arról tájékoztatott, hogy a panaszos az önkormányzati hivatalt, mint az érintett kórház fenntartóját kereste meg a bejelentésével. A jegyzőkönyv felvétele után az ügyintéző a panaszos jóhiszeműségét vélelmezve javasolta, hogy az általa említett meghatalmazást a következő nap csatolja be. Ezt a jegyzőkönyvvezető a jegyzőkönyv hivatali példányára nem vezette fel. A meghatalmazást a panaszos nem hozta be, ezért nem volt olyan teljes bizonyító erejű magánokirat, amelyből megállapítható lett volna, hogy a panaszos az idős szomszédja ügyében eljárhat. Tekintettel arra, hogy a panaszos nem a saját ügyében, hanem a szomszédja egyéni szabadságjoga korlátozására hivatkozva, illetve érdeksérelmének megszüntetése érdekében kereste fel az önkormányzati hivatalt, a T. 141.§ (2) bekezdésében meghatározott kérelemmel is csak teljes bizonyító erejű magánokirat birtokában járhatott volna el. Az irodavezető válaszában kitért arra is, hogy a panaszos jegyzőkönyvbe mondott bejelentése alapján – szóban – tájékoztatást kért az egészségügyi intézménytől arról, hogy a bejelentésben megjelölt személy valóban a kórház betege. A kapott szóbeli információ szerint a beteg írásban rendelkezett arról a személyről, aki az egészségi állapotáról tájékoztatható. A beteg a panaszost nem jelölte meg tájékoztatható személyként. Mivel a panaszos többet nem jelent meg az önkormányzati hivatalban, illetőleg a meghatalmazást nem csatolta, a vizsgálat lefolytatását késleltette. 
A panaszos 2009. március 17. napján kelt levele alapján, az Eütv. 29.§ (2) bekezdésére tekintettel, amely szerint az egészségügyi szolgáltató, illetve a fenntartó köteles a panaszt kivizsgálni, és ennek eredményéről a beteget a lehető legrövidebb időn belül, de legfeljebb harminc munkanapon belül írásban tájékoztatni, a Művelődési és Népjóléti iroda a kórháztól bekérte a panaszos szomszédjának egészségügyi ellátásával kapcsolatban keletkezett iratanyagot, amelyet az irodavezető a válaszlevele mellékleteként meg is küldött.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A panaszos ügyében eljárt szerv a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal, amely mint helyi önkormányzat az Obtv. 29. § (1) bekezdésének g) pontja szerint hatóságnak minősül, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik.

II. Az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmánybíróság szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A jogbiztonságnak elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen: következésképp a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Másként fogalmazva a közigazgatásnak alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét a törvényi szabályozásnak megfelelően, kiszámítható módon gyakorolja: az illetékességi területén, a hatáskörébe utalt ügyekben, az erre megszabott határidő alatt a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket elintézze. (72/1995. (XII. 15.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.) A tisztességes eljáráshoz való jog (vagy másként a tisztességes eljárás követelménye) az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.)
A petíciós jog azt jelenti, hogy az állampolgárok, illetve közösségeik olyan ügyekben, amelyekben érdekelve vannak vagy közérdekűek, kérelemmel, panasszal fordulhatnak a hatóságokhoz. A petíciós jog fogalmának lényeges eleme az is, hogy a címzett hatóságnak a beadvánnyal foglalkoznia kell, továbbá köteles válaszolni a kérelemre.
A közérdekű bejelentésekkel, panaszokkal kapcsolatos eljárás szabályait a T. tartalmazza. A T. 141. § (1)-(4), valamint a 142.§ (1)-(4) bekezdései értelmében az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény rendelkezései szerint kötelesek elintézni. A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A közérdekű bejelentés pedig olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. Panasszal és a közérdekű bejelentéssel bárki – szóban, írásban vagy elektronikus úton – fordulhat a tárgykörben eljárásra jogosult szervhez. A szóbeli bejelentést az eljárásra jogosult szerv köteles írásba foglalni.
A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Ha az elbírálást megalapozó vizsgálat előreláthatólag harminc napnál hosszabb ideig tart, erről a panaszost (bejelentőt) a panasz (bejelentés) beérkezésétől számított tizenöt napon belül – az elintézés várható időpontjának egyidejű közlésével – tájékoztatni kell. Az eljárásra jogosult szerv a panaszost, illetőleg a közérdekű bejelentőt meghallgathatja, ha azt a panasz, illetőleg bejelentés tartalma szükségessé teszi. Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.
A fenti rendelkezések szerint a panaszt és a közérdekű bejelentést 30 napon belül el kell bírálni, azaz a hatóságnak válaszolnia kell az abban foglaltakra. 
A törvény arról is rendelkezik, hogy amennyiben a panasz, vagy a közérdekű bejelentés vonatkozásában az eljárásra jogosult szervnek további információra van szüksége, a panaszost meg is hallgathatja.
A Művelődési és Népjóléti Iroda vezetőjének 2009. április 9. napján kelt levelében foglalt azon érvelése, amely szerint a jegyzőkönyvbe mondott „közérdekű bejelentésben”, illetőleg a panaszban foglaltak nem érintik a panaszos jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét, azaz a panaszos a Ket. 29.§ (1) bekezdése és 15.§ (1) bekezdése szerint nem minősül ügyfélnek és erre tekintettel sem az eljárás megindításáról, sem annak eredményéről tájékoztatást nem kaphat, nem felel meg a T. hivatkozott rendelkezéseinek. Figyelmen kívül hagyta ugyanis a T. által szabályozott beadványok alkotmányos rendeltetését. Ez a törvény ugyanis kifejezetten olyan beadványok előterjesztését teszi lehetővé, amelyek elintézésére más eljárást nem rendszeresített a jogrendszer. Az irodavezető egyébként a fenti levelében a panaszos írásban előterjesztett, 2009. március 17. napján kelt beadványára sem adott tájékoztatást. 
Az irodavezető által hivatkozottakkal ellentétben az alapozta meg a jegyzőkönyvbe mondott panasz T. alapján történő előterjesztésének jogát, hogy az abban foglaltak sérelmezésére sem a Ket., sem az Eütv. nem ad lehetőséget. Jelen esetben a beadvány előterjesztésének törvényi alapja éppen az, hogy a beadvány előterjesztője nem ügyfél, azaz a beadványra nem a Ket. szerint kellett volna választ adni, illetve az nem a beteg által az Eütv. alapján előterjesztett beadvány.
A T. szerint panasszal, közérdekű bejelentéssel bárki fordulhat az illetékes hatósághoz, így az önkormányzati hivatalhoz is. A T. a kérelem előterjesztéséhez nem ír elő semmilyen alaki vagy tartalmi kelléket, így meghatalmazást sem. A panaszt és a közérdekű bejelentést 30 napon belül el kell bírálni, a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni kell. Természetesen a tájékoztatás megadásakor figyelemmel kell lenni a személyes adatok védelmére, és meghatalmazás nélkül más személy, személyek ügyében kérelmet előterjesztő személynek az intézkedésről, illetőleg a vizsgálat eredményéről csak olyan indokolt tájékoztatás adható, amely a vizsgálatban érintett személy személyes adatait nem tartalmazza.
A vizsgálatom eredményeként megállapítom, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal Művelődési és Népjóléti Irodája azzal, hogy a panaszos 2008. január 23. napján jegyzőkönyvben rögzített panaszára nem válaszolt, valamint a 2009. március 17. napján kelt levelére a T.-nek megfelelő tájékoztatást nem adott, a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a petíciós joggal összefüggésben visszásságot okozott. 

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 21.§ (1) bekezdése alapján felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat főjegyzőjét, intézkedjen annak érdekében, hogy a Művelődési és Népjóléti Iroda vezetője eljárása során gondoskodjon az állampolgárok jegyzőkönyvbe mondott és írásban előterjesztett kérelmeinek, panaszainak intézése során az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény rendelkezéseinek megtartásáról.

Budapest, 2010. július 9.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.