Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 166/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos a Pápa Város, Kőrösi Imre utcai közmű-beruházásával kapcsolatos hatósági eljárást sérelmezte. Panaszában előadta, hogy az önkormányzat lakóhelyének utcájában a közművek létesítési költségeinek megfizetésére, illetve a szennyvízcsatornára való rákötésre kötelezte Önt.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményéhez fűződő alapvető jog sérelmének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy körülményeinek feltárása érdekében tájékoztatást kértem Pápa Város Önkormányzatától.

A megállapított tényállás
A korábban beépítetlen, mezőgazdasági művelésre használt terület telekalakítását magánszemély kezdeményezte. Elvi telekalakítási engedély után végleges telekmegosztással 11 db magántulajdonú ikerházépítésre alkalmas telek került kialakításra 2005. év folyamán a Kőrösi Imre és Csoknyai János utcákban. A jegyző álláspontja szerint méltánytalan helyzet állna elő azzal, ha a tulajdonos magánszemély a telekalakítással többszörös bevételhez jutna, viszont a közművesítés költségét az önkormányzatnak kellene viselni. Pápa Helyi Építési Szabályzatáról szóló a 10/2002. (VII. 5.) rendelet 5. §-ának (6) bekezdésének értelmében „Magánkezdeményezésre történő újonnan beépítésre szánt területen a kiszolgáló utak járdák és közművek megvalósítása a kezdeményezők kötelezettsége.”. E jogszabályi előírásokat érvényesítette a telekalakításokat engedélyező határozataiban és kikötésként előírta a magánszemély fentiekkel kapcsolatos kötelezettségeit. A területre (Kőrösi Imre utca, Csoknyai János utca) kiadott építési engedélyekben is kikötésként szerepeltek a tulajdonosok út- és közműépítési kötelezettségei. A határozatok ellen az érintettek nem fellebbeztek, ezért azok 2005-ben jogerőre emelkedtek. A lakóházak építése során a tulajdonosok a közművek egy részét (víz, villany, gáz) megépítették, a szennyvízcsatorna építés elhúzódott. Az érintett lakók mindegyike nyilatkozatban fejezte ki szándékát a beruházásban való részvételről 2009 júliusában, amely 2009. IV. negyedévben megvalósult. 
Pápa Helyi Építési Szabályzatáról szóló a 10/2002. (VII. 5.) rendelet (HÉSZ) 7. §-ának (18) bekezdése a kiépített csatornahálózat melletti ingatlanok rákötését, és egyéb szennyvíz-elhelyezési módok megszüntetését írja elő, ezért a jegyző felszólítást küldött a csatorna-hálózatra rá nem kötött tulajdonosoknak, amelyben egyúttal a nem teljesítés esetére bírságot helyezett kilátásba, azonban jogorvoslatot nem biztosított. E levélben felhívta a tulajdonosok figyelmét arra is, hogy akik a szennyvízcsatornára nem kötnek rá, talajterhelési díjat kötelesek fizetni.

A vizsgált alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)

Az alkalmazott jogszabályok
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény
A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a jegyző közigazgatási feladatot ellátó szerv az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében tevékenységének vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik.
Ugyanakkor az Obtv. 17. § (4) bekezdése értelmében hatásköröm hiányát állapítom meg a közművek létesítésére és költségeinek viselésére vonatkozó hatósági eljárással összefüggésben, mivel az országgyűlési biztos nem járhat el, ha az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, annak közlésétől számított egy éven túl. A tényállás szerint a közművekkel kapcsolatos határozatok 2005-ben jogerőre emelkedtek.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A szennyvíz csatornára való rákötéssel kapcsolatos jegyző intézkedés alapját a HÉSZ és a Körmű r. szabályai adják, ezért elsőként ezeket tekintettem át.
A HÉSZ 7. §-ának (18) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „A csatornázásba vont területeken a kiépített hálózat menti ingatlanok csatornára való rákötése kötelező. A csatorna használatbavételét követően az egyéb szennyvízkezelési és elhelyezési módok megszüntetendők.”
Pápa város területén megvalósuló út-, járda- és közműépítési beruházásokról szóló 14/1998. (VI. 29.) sz. rendeletének (Közmű r.) vonatkozó szabályai: 11. § (2) Azon ingatlanok esetében, amelyek a szennyvízcsatorna hálózatba beköthetők, az ingatlan tulajdonosa a szennyvízcsatorna üzembe helyezésétől számított 6 hónapon belül köteles a szennyvízcsatorna hálózatra rákötni és a Pápai Vízmű Rt-vel a szolgáltatási szerződést megkötni. Ebben az esetben semmilyen közműpótló berendezés nem fogadható el. (3) Amennyiben a tulajdonos a (2) bekezdésben foglalt kötelezettségének nem tesz eleget akkor a 38/1995. (IV: 5.) kormányrendeletben foglaltak szerint kell eljárni.
A rendeletekben foglalt szabályok tartalmának feltárása után, ezen előírásokkal összefüggő Alkotmánybírósági gyakorlatot tekintettem át. Az Alkotmánybíróság a jelen esetben azonos tartalmú ügyben a szennyvízcsatornára való rákötés tárgykörében a 9/2005. (III. 31.) számú határozatával állást foglalt. Leszögezte, hogy „a települési önkormányzatnak az Ét. 28. § (2) bekezdése alapján arra van felhatalmazása, ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségeit részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira hárítsa. A közművesítési hozzájárulás fizetésének kötelezettsége független attól, hogy a beépített ingatlanon a vízszolgáltatás, illetőleg a szennyvízelvezetés egyébként műszakilag másként, a korábbi szabályok szerint már megoldott.
A közművesítési hozzájárulás fizetésére való kötelezésen túl azonban a települési önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása arra, hogy a megépített közműre való rácsatlakozást kötelezővé tegye az érintett ingatlanok tekintetében.
A Vt. 13. § (1) bekezdése alapján a vízi-közművek működtetése során végzett vízellátás, szennyvízelvezetés, -elhelyezés és -tisztítás, valamint egyesített rendszer esetén a csapadékvíz-elvezetés közüzemi tevékenységnek minősül. A vízi-közművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás és a szennyvízelvezetés szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli, amelyre a Ptk. 387-388. §-ait kell alkalmazni. A Ptk. ezen rendelkezései ugyancsak a szolgáltató kötelezettségeit határozzák.  […]
A Vt. 4. § (1) bekezdése alapján a) vízi-közmű törzshálózat mentén fekvő ingatlanoknak a vízi-közmű hálózatba történő bekötését az ingatlantulajdonos vagy egyéb jogcímen használója a szolgáltatónál kezdeményezheti. Az ingatlan tulajdonosa (egyéb jogcímen használója) maga döntheti el, hogy kezdeményezi-e az ingatlan bekötését a közműhálózatba. A szolgáltató a kezdeményezés teljesítését, a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg [Ptk. 388. § (3) bekezdés]. Amennyiben a tulajdonos (használó) az ingatlannak a közműre való bekötését kezdeményezi, akkor viszont az R. 3. § (1) bekezdése alapján a szolgáltatásra a fogyasztónak a szolgáltatóval már szerződést kell kötnie. A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint szerződéskötési kötelezettséget jogszabály megállapíthat. A Ptk. 685. § a) pontja alapján a Ptk. alkalmazásában önkormányzati rendelet csak külön törvényi felhatalmazás alapján minősül jogszabálynak. Ilyen törvényi felhatalmazása az önkormányzatnak ebben az ügyben nincs.”
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a Pápa önkormányzatának képviselő-testülete által alkotott HÉSZ 4.§-ának (18) bekezdése és a Közmű r. 11. §-ának (2) és (3) bekezdéseinek megalkotására a helyi önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása.
Utalnom kell arra is, hogy annak, aki a rendelkezésére álló közcsatornára nem köt rá, a környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény 11. §-ának (1) bekezdésének értelmében talajterhelési díjfizetési kötelezettsége keletkezik.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogállamiság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél a jogbiztonság követelményével összefüggésben az Alkotmánybíróság a jogalkotás rendjének szempontjaival kapcsolatos döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az önkormányzás egyik legjelentősebb eszköze a rendeletalkotás. Az önkormányzati rendeletnek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében megfogalmazott korlátja az, hogy nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal, tartalmára pedig irányadó az Ötv. 16. § (1) bekezdése, mely szerint a képviselőtestület csak "a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására" alkothat önkormányzati rendeletet. (641/B/1997 AB. hat.) 
Az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg: „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (17/1998. (V. 13.) AB határozat)
Összefoglalva, Pápa Város Képviselő-testülete, magasabb szintű jogforrásba, törvénybe ütköző módon szabályozta a város területén a lakosság szennyvízcsatornára való rákötésének módját, és ez a szabályozás szolgált alapjául a jegyzői intézkedésnek.
Mindezekből következően megállapítom, hogy Pápa város önkormányzata rendeleteinek korábban hivatkozott szakaszai a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoztak.

Intézkedéseim
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 23. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Pápai Városi Ügyészségnél Pápa Város Önkormányzatának képviselő-testülete által alkotott HÉSZ 4.§-ának (18) bekezdésével és a Közmű r. 11. §-ának (2) és (3) bekezdéseivel szembeni óvás benyújtását.

Budapest, 2010. március 8.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény
13. § (1) A víziközművek működtetése során végzett vízellátás, szennyvízelvezetés, -elhelyezés és -tisztítás, valamint egyesített rendszer esetén a csapadékvíz-elvezetés közüzemi tevékenység. A víziközművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás és a szennyvízelvezetés szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli.
(2) Az (1) bekezdésben említett közüzemi tevékenységre a Polgári Törvénykönyvnek a szerződésre vonatkozó általános szabályait és a közüzemi szerződésre vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
(3) A közüzemi tevékenységgel nyújtott szolgáltatásért díjat kell fizetni. A díjfizetés elmulasztása miatt a vízellátást a közüzem korlátozhatja - termelési célú vízfelhasználásnál szüneteltetheti - azonban a létfenntartási ivó- és közegészségügyi, katasztrófa-elhárítási vízigények kielégítéséhez szükséges vizet ebben az esetben is szolgáltatni kell.
(4) A közüzemi szolgáltatás minőségi követelményeit, a feleket szerződés alapján megillető alapvető jogokat és kötelezettségeket - ideértve a szerződéskötési kötelezettség korlátozásának feltételeit is - a Kormány rendeletben állapítja meg.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
24. § (3) Az építésügyi hatóság a telekalakítás kezdeményezőjét - a helyi építési szabályzatnak és a szabályozási tervnek megfelelően, a telekalakítás miatt szükséges mértékig - utak és közművek létesítésére vagy a létesítés költségeinek viselésére kötelezheti. ( e szakasz hatályát vesztette 2009. október 1-jén)
28. § (1) A helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési - a fővárosban megosztott feladatkörüknek megfelelően a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi - önkormányzat feladata.
(2) Ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról a települési önkormányzat képviselő-testülete hatósági határozatban dönt. Az útépítési és közművesítési hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették.

A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény
Talajterhelési díj
11. § (1) A talajterhelési díjfizetési kötelezettség azt a kibocsátót terheli, aki a műszakilag rendelkezésre álló közcsatornára nem köt rá és helyi vízgazdálkodási hatósági, illetve vízjogi engedélyezés hatálya alá tartozó szennyvízelhelyezést, ideértve az egyedi zárt szennyvíztározót is, alkalmaz. Amennyiben a közcsatornát év közben helyezik üzembe, a díjfizetési kötelezettség a kibocsátót a közcsatorna üzembe helyezését követő 90. naptól terheli.