Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB 91/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Varga Éva Csilla
A vizsgálat megindítása
A panaszos édesanya beadványában azt kifogásolta, hogy integráltan nevelhető autizmussal élő gyermekének ellátására olyan óvodát jelölt ki a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság, amely – alapító okirata szerint – nem foglalkozik autizmussal élő gyermekek nevelésével. 
Az élethez és az emberi méltósághoz való jog, valamint a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga megsértésének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam, melynek során megkerestem Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatala Oktatási Irodáját (továbbiakban: Oktatási Iroda), valamint a Fejér Megyei Önkormányzat Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottságát (továbbiakban: szakértői és rehabilitációs bizottság), és a beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

Érintett alkotmányos jogok
Az emberi méltósághoz való jog: „ A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet megfosztani.”(Alkotmány 54.§ (1) bek.)
A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az ügy jogszabályi háttere:
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Kt.)
14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról

Megállapított tényállás 
A székesfehérvári lakhellyel rendelkező kislány 2008 novemberében „beilleszkedési, tanulási, magatartási zavarral” került a Nevelési Tanácsadó gondozásába. A gyermekpszichiáter egyéb pervazív fejlődési zavart állapított meg 2009 áprilisában. A szakértői és rehabilitációs bizottság autizmus spektrumhoz tartozó zavart valószínűsített és azt javasolta, hogy közösségben, integráltan kerüljön sor a gyermek nevelésére, figyelemmel arra, hogy jó értelmi képességű, autista tünetei enyhék. 
Mivel a Pozsonyi Úti Óvoda autista csoportjában súlyosan fogyatékos autista gyermekek vannak, a szakértői bizottság ezt az óvodát a kislány magas intelligenciaszintje miatt nem javasolta, szakvéleményben a Tóvárosi Óvodát jelölte ki, amelynek az alapító okirata azonban autista gyermekek ellátását nem tartalmazza. Az édesanya azt tapasztalta, hogy a 20 fős közösséget felügyelő két óvónő közül az egyiknek rendszeresen kizárólag a kislányával kell foglalkozni, mert nagyon érzékeny a zajokra. Többször előfordult, hogy az óvónők sírva mentek haza, mert – gyógypedagógusi képzettség hiányában – nem tudták kezelni a kislányt. Mióta a gyermek óvodába jár viselkedési zavarai felerősödtek, gyógyszereket kell szednie. 
Megkeresésemre az Oktatási Iroda vezetője arról tájékoztatott, hogy a szakértői és rehabilitációs bizottság helytelenül jelölte ki a Tóvárosi Óvodát, annak ellenére tette ezt, hogy 2009 februárjában megküldte az önkormányzat a fenntartásában működő azon intézmények listáját, amelyek rendelkeznek a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók különleges gondozásának feltételeivel. A Tóvárosi Óvoda az alapító okirata szerint nem láthatna el autista gyermekeket, de a szakértői bizottság már több esetben nem vette figyelembe a megküldött listát. Az önkormányzat által fenntartott óvodák közül egyedül a Pozsonyi úti Óvoda alapító okirata tartalmazza az autizmussal élő gyermekek ellátását, szegregált formában. Jelenleg Székesfehérváron minden autizmussal élő gyermek óvodai elhelyezése biztosított, a várólistán Székesfehérvár környékén élő gyermekek szerepelnek.
A főosztályvezető arról is tájékoztatott, hogy a szülő a jegyzőhöz panaszával nem fordult.
A szakértői és rehabilitációs bizottság vezetője meghallgatta a gyermek vizsgálatát végző team szakembereit és áttekintette a gyermek vizsgálatának dokumentációját, amelyek alapján arról tájékoztatott, hogy a Tóvárosi Óvoda kijelölésére a gyermek állapotára, szükségleteire figyelemmel és a szülő kérésére került sor. Felhívta a figyelmemet arra, hogy autisták integrált nevelésére kijelölhető óvoda nincs Székesfehérváron. A vizsgálat vezetője a kijelölésénél figyelembe vette azt is, hogy a Pozsonyi úti Óvoda szegregált csoportjában folyamatos a helyhiány, 4-6 fő van várólistán. Hangsúlyozta azt is, hogy a vizsgálat vezetőjének tudomása volt arról, hogy két autista gyermek integrált óvodai elhelyezésének szükségességével kapcsolatban a szakértői és rehabilitációs bizottság korábban már megkereste az önkormányzatot a hiányzó ellátási forma megszervezését kérve. Az ezt alátámasztó levelek másolatát meg is küldte részemre.
A szakértői és rehabilitációs bizottság igazgatója a fentiek alapján megállapította, hogy az ellátási formára tett javaslat a gyermek szükségleteihez igazodott. A gyermek vizsgálatát végző team vezetője nem volt jogosult a Tóvárosi Óvoda kijelölésére, még akkor sem, ha a diagnózis un. bizonytalan diagnózis és a gyógypedagógus biztosítható. Az igazgató a válaszában kitért arra is, hogy az óvoda a kijelölés után nem jelezte, hogy nem rendelkezik a gyermek ellátásához szükséges feltételekkel. Az igazgató a team vezetőjét szóbeli figyelmeztetésben részesítette és egy rendkívüli szakmai megbeszélésen a bizottság szakemberei ismételten áttekintették a hasonló esetekben követendő eljárási rendet. Emellett az igazgató szakmai és eljárási egyeztetés céljából felkereste a soron következő óvodavezetői értekezletet is, ahol felmerült az integrált nevelés megszervezésének szükségessége is.
Az igazgató arról is tájékoztatott, hogy a szülők minden esetben az önkormányzat által megküldött listáról választanak intézményt. Problémát azok az esetek jelentenek, amikor a lista nem tartalmaz kijelölhető intézményt vagy nincs összhangban a beküldött alapító okirat az intézmény nyilatkozatával. Gyakori ugyanis, hogy az intézmények a módosításokat nem jelentik be.
Az igazgató jelezte, hogy a székesfehérvári Arany János Általános Iskola, Speciális Szakiskola és Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Intézmény által működtetett utazó gyógypedagógusi hálózat az autizmus spektrumzavar terén felkészült szakemberekkel rendelkezik.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján a települési önkormányzat hatóságnak minősül, Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata döntéseinek, illetve mulasztásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. [OBH 6501/2001. sz. jelentés]
Figyelemmel arra, hogy a Fejér Megyei Önkormányzat fenntartásában működő tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság az egyetlen olyan intézmény a megyében, amely a sajátos nevelési igény tényét komplex – orvosi, pedagógiai, gyógypedagógiai, pszichológiai – vizsgálat alapján megállapíthatja, és javaslatot tehet a gyermekek különleges gondozás keretében történő ellátására, annak módjára, formájára és helyére, a Fejér Megyei Önkormányzat Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottsága közszolgáltatónak minősül.

II. Az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány 54. §-a az emberi méltósághoz való jogot mint alapvető jogot olyan abszolút emberi jogként határozza meg, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltósághoz való jog fogalmát az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII.17.) AB számú határozatában értelmezte, mely szerint „a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. […] Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit”.
Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll.
Az Alkotmány különös hangsúllyal emeli ki a gyermekek jogait. A megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésükről való gondoskodás nem csupán a szülők, hanem az állam és a társadalom feladata. E különös jelentőségű feladat végrehajtása a közösségek, a helyi, települési önkormányzatok hatékony közreműködésével valósulhat meg. [OBH 8820/2007. sz. jelentés]
Az Alkotmánybíróság 995/B/1990. számú határozatában kifejtette, hogy a gyermeket minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet, mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni, biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt felnőtté válásához. 
A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében az államnak a szülőknek megfelelő segítséget kell nyújtania. A gyermeknek az a joga tehát, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön, az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Amíg tehát az Alkotmányban megfogalmazott állampolgári alapjogok esetében az állam részéről általában a passzivitás az elvárható magatartás, addig a gyermek jogai védelmében a családot, közelebbről a szülőt terhelő alkotmányos alapkötelezettségek esetén az államot aktív magatartásra kötelezi az Alkotmány 67. § (1) bekezdése, kifejezett kötelezettségeket állapítva meg számára. [995/B/1990., 79/1995. (XII. 21.) AB. határozat] Az államnak gondoskodnia kell a jogok érvényesüléséhez, valamint a kötelezettségek teljesítéséhez szükséges feltételek biztosításáról is. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet, így a nevelési-oktatási intézményeket is. [OBH 2057/2008. sz. jelentés] 
Az Ötv. 8.§ (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében az óvodáról való gondoskodás.
A Kt. 30. § (1) bekezdése szerint a sajátos nevelési igényű gyermeknek joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást – a gyermek életkorától és állapotától függően – a szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. 
A Kt. 86. § (1) bekezdése előírja, hogy a községi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és az általános iskolai neveléséről és oktatásáról. A (2) bekezdés értelmében az (1) bekezdés szerinti kötelezettség magában foglalja a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók ellátását is, amennyiben azok a többi gyermekkel, tanulóval együtt nevelhetők, oktathatók.
A Kt. szerint tehát a megyei jogú városi önkormányzat feladata, hogy az integráltan, azaz a többi gyermekkel együtt nevelhető, sajátos nevelési igényű gyermekek óvodai ellátását megszervezze.
Jelenleg Székesfehérváron autizmussal élő gyermekek óvodai nevelését az önkormányzat csak szegregált formában biztosítja, integrált óvodai csoport egyetlen óvodában sem működik. Erre figyelemmel a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság a székesfehérvári kislány számára képességeinek, állapotának megfelelő óvodát nem tudott volna kijelölni, noha a 14/1994. MKM rendelet előírja, hogy a szakértői és rehabilitációs bizottságnak a szakvéleményben javaslatot kell tennie a gyermek fogyatékosságának megfelelő óvodára. Integrált nevelést megvalósító óvoda hiányában a bizottság a szegregált nevelést biztosító Pozsonyi úti Óvodát jelölhette volna ki, amely azonban a kislány jó értelmi képességeinek nem felelt volna meg, a fejlődését nagymértékben hátráltatta volna. 
A vizsgálatom során figyelemmel voltam arra is, hogy a szülő a szakértői véleményben foglaltakat elfogadta, a jegyzőnél a szakértői vélemény felülvizsgálata céljából eljárást nem kezdeményezett, azaz jogorvoslati lehetőségét nem merítette ki. Az édesanya azonban a panaszában jelezte, hogy az óvodában eltöltött idő alatt a kislánya viselkedési zavarai felerősödtek, az óvónők pedig jelezték, hogy nem rendelkeznek a gyermek neveléséhez szükséges szaktudással. Ezen óvoda kijelölését azért fogadta el, mert másik két székesfehérvári óvoda elutasította a gyermeke felvételét.
A szakértői és rehabilitációs bizottság ugyanakkor válaszában jelezte, hogy korábban két autizmussal élő gyermek esetében is felmerült az integrált nevelés szükségessége, akik közül az egyik gyermek számára – megfelelő óvoda hiányában – a szegregált nevelést biztosító Pozsonyi úti Óvodát jelölte ki, míg a másik gyermek nevelését egy másik városban működő, integrált óvodai nevelést megvalósító óvoda vállalta el.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy a szakértői és rehabilitációs bizottság megfelelő óvoda hiányában jelölte ki a gyermek képességeinek leginkább megfelelő Tóvárosi Óvodát. A szakértői bizottság 2009 júniusában kérte ugyan a polgármestertől az integrált óvodai nevelés megszervezését, azonban erre a mai napig nem került sor. 
Mindezek alapján megállapítom, hogy Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzata azzal, hogy az integráltan nevelhető, autizmussal élő gyermekek óvodai ellátását helyben nem biztosítja, az érintettek emberi méltósághoz való jogával, valamint a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésük biztosítását szolgáló állami gondoskodásra és védelemre való joggal összefüggésben visszásságot okoz.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesterénél, hogy a többi gyermekkel együtt nevelhető autizmussal élő gyermekek integrált nevelésére hozzanak létre óvodai csoportot.

Budapest, 2010. február 24.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Kt.)
24. § (1) Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség - e törvény 6. §-ának (2) bekezdésében meghatározottak szerinti - kezdetéig nevelő intézmény. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik.
(2) Az óvoda a gyermek hároméves korától ellátja - a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben meghatározottak szerint - a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokat is.
(3) A gyermek - ha e törvény másképp nem rendelkezik - abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni.
(4) Az óvodai foglalkozásokat oly módon kell megszervezni, hogy az óvoda a szülők igényei szerint eleget tudjon tenni az óvodai neveléssel, a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatainak. Az e törvényben meghatározott óvodai feladatok ellátásához igénybe vehető heti időkeret ötven óra, melyet indokolt esetben meg kell növelni a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokhoz szükséges idővel.
30. § (1) A sajátos nevelési igényű gyermeknek, tanulónak joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást - a gyermek, tanuló életkorától és állapotától függően, a 35. § (2) bekezdésében meghatározott szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint - a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. A korai fejlesztés és gondozás megvalósítható otthoni ellátás, bölcsődei gondozás, fogyatékosok ápoló, gondozó otthonában nyújtott gondozás, gyermekotthonban nyújtott gondozás, gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás keretében biztosított fejlesztés és gondozás, konduktív pedagógiai ellátás keretében.
(2) A sajátos nevelési igényű gyermek óvodai nevelése, tanuló iskolai nevelése és oktatása, továbbá kollégiumi nevelése az e célra létrehozott gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézményben, konduktív pedagógiai intézményben, óvodai csoportban, óvodai tagozaton, iskolai tagozaton, osztályban, csoportban vagy a többi gyermekkel, tanulóval együtt, azonos óvodai csoportban, óvodai tagozaton, illetve iskolai osztályban (a továbbiakban: a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók - külön vagy közös - nevelésében és oktatásában részt vevő óvoda és iskola, illetve kollégium együtt: gyógypedagógiai nevelésben-oktatásban részt vevő nevelési-oktatási intézmény) történhet. A gyermek külön óvodai nevelését végző óvodai csoportot, óvodai tagozatot, illetve a tanulók külön iskolai nevelését és oktatását végző iskolai tagozatot, osztályt, csoportot - a gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézménnyel [20. § (2) bek.] egyezően - a fogyatékosság típusának megfelelően kell létrehozni. A gyógypedagógiai nevelésben-oktatásban részt vevő nevelési-oktatási intézményben a gyermek, tanuló egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs és rehabilitációs ellátásban is részesül.
(3) A gyógypedagógiai nevelésben-oktatásban, a konduktív nevelésben-oktatásban részt vevő nevelési-oktatási intézménynek rendelkeznie kell azokkal a személyi és tárgyi feltételekkel, amelyek a sajátos nevelési igényű gyermek, tanuló egészségügyi és pedagógiai célú habilitációs és rehabilitációs ellátáshoz szükségesek. A nevelési-oktatási intézményt a szülő választja ki a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság, illetve az országos szakértői és rehabilitációs tevékenységet végző bizottság szakértői véleménye alapján.
(5) Ha a gyermeket a kijelölt nevelési-oktatási intézmény nem tudja felvenni, a szakértői véleményt adó intézmény megkísérel másik, a sajátos neveléshez és oktatáshoz szükséges személyi és tárgyi feltételekkel rendelkező nevelési-oktatási intézményt találni. Ha így sem oldható meg a gyermek, a tanuló elhelyezése, a szakértői véleményt adó intézmény meghatározza, hogy a gyermek, a tanuló milyen módon kapcsolódhat be a nevelésbe és az oktatásba, és a gyermeket, a tanulót előjegyzésbe veszi mindaddig, ameddig felvételét nem sikerül megoldani.
(7) Ha a gyermek, a tanuló beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzd (a továbbiakban együtt: beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő gyermek, tanuló), illetve a megismerő funkciók vagy a viselkedés fejlődésének organikus okra vissza nem vezethető tartós és súlyos rendellenességével küzd, fejlesztő foglalkoztatásra jogosult. A fejlesztő foglalkoztatás a nevelési tanácsadás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a kollégiumi nevelés és oktatás keretében valósítható meg.
(8) Abban a kérdésben, hogy a gyermek, tanuló beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő, vagy sajátos nevelési igényű, a nevelési tanácsadó megkeresésére a szakértői és rehabilitációs bizottság dönt.