Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 7686/2009 számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A panaszosok – ügyvédjükön keresztül – azért fordultak hivatalomhoz, mivel sérelmezték, hogy a munkaügyi felügyelőség a munkabérük védelme érdekében benyújtott kérelmüket hatásköre hiányára hivatkozással elutasította, majd az ezen döntés ellen benyújtott panaszukat érdemben nem bírálta el.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (1) bekezdés és 17.§ (1) bekezdés alapján a vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást kértem az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) elnökétől, valamint kértem a keletkezett dokumentumok másolatának a megküldését is.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A jogállamiság és jogbiztonság elve, „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
70/E. § (1) A szociális biztonsághoz való jog, „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz.” 
64. § A panasz előterjesztéséhez való jog „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.”
57. § (5) A jogorvoslathoz való jog „A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” 

Az alkalmazott jogszabályok
1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről (Mt.)
1996. évi LXXV. törvény a Munkaügyi ellenőrzésről (Met.)
1999. évi LXIX. törvény a Szabálysértésekről
2004. évi CXL. törvény a Közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról (Panasztv.)
218/1999. (XII. 28.) Kormányrendelet Az egyes szabálysértésekről
295/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről
29/1998. (VI. 17.) Alkotmánybírósági határozat

A megállapított tényállás
A panasz, valamint a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. 
A panaszosok a Budapest Airport Zrt. alkalmazásában álltak, mint utasbiztonsági ellenőrök. A munkáltató 2007. július 19-én – munkaviszonyból eredő kötelezettségük vétkes megszegésének gyanúja miatt – a Kollektív Szerződés rendelkezései alapján, hátrányos jogkövetkezmény kiszabására irányuló eljárást rendelt el velük szemben. A vizsgálat lezárultával, 2007. augusztus 8-án kelt határozatában írásbeli megrovással, illetve személyi alapbérük három havi időtartamra szóló 20%-os csökkentésével sújtotta a panaszosokat, egyben intézkedett a határozat végrehajtása, azaz a munkabérből történő letiltás iránt. A határozat ellen a panaszosok – a 30 napos jogorvoslati határidőn belül – keresetet nyújtottak be a munkaügyi bírósághoz, amelynek tényéről a munkáltatót is tájékoztatták. 
Mindezek ellenére a panaszosok augusztus és szeptember havi munkabéréből 20-20 %-nak megfelelő összeg levonásra került. Ezen munkáltatói intézkedéssel szemben a 2007. október 12-én írásbeli beadványt nyújtottak be az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Felügyelőség (továbbiakban: OMMF) Közép-magyarországi Munkaügyi Felügyelőségéhez. Levelükben a munkáltatóval szemben – a munkabér védelmére vonatkozó rendelkezések megszegése miatt – kérték a felügyelőség soron kívüli eljárását. A felügyelőség igazgatója azonban, 2007. november 5-én kelt, „tájékoztatás” tárgyú levelében arról értesítette őket, hogy mivel a panaszbejelentésben foglaltakat nem hivatalból észlelték, ezért az eljárás lefolytatására – a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény alapján – az önkormányzati jegyző rendelkezik hatáskörrel. Az iratokat ennek megfelelően áttette a Budapest XVIII. Kerület Önkormányzat Polgármesteri Hivatala jegyzőjéhez. Ezen intézkedés ellen a beadványozók 2007. november 9-én panasszal éltek az OMMF elnökéhez, és – munkabérük védelme érdekében – ismételten kérték a felügyelőség soron kívüli eljárását. Az OMMF azonban sem az eljárást nem rendelte el, sem a benyújtott panaszbeadványra nem válaszolt.
Időközben a Budapest, XVIII. kerületi jegyző illetékességének hiányát állapította meg és az iratokat áttette a XII. kerületi Önkormányzat Szabálysértési Hatóságához. A Szabálysértési Hatóság a munkáltatói jogkör gyakorlóját – a 2008. április 16-án kelt XVI-523/13/2008 számú határozatában – munkaviszony létesítésére, megszüntetésére és a munkabérre vonatkozó rendelkezések megszegése két rendbeli szabálysértés elkövetése miatt, 30.000 forint pénzbírsággal sújtotta. A határozat ellen a munkáltatói jogkör gyakorlója kifogást nyújtott be. A Pesti Központi Kerületi Bíróság a kifogásnak helyt adott, és az eljárás alá vont személy ellen indított ügyben elsődlegesen szabálysértés hiánya miatt, másodsorban jogellenességben való tévedés miatt, 2008. június hó 12-én jogerőre emelkedett végzésében az eljárást megszüntette.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Tekintettel arra, hogy a munkavédelemmel és a munkaügyi hatósági tevékenységgel kapcsolatos közigazgatási feladatok ellátására munkaügyi és munkavédelmi hatóságként az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség, illetve annak területi szervei jogosultak, ezért azok az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szervnek tekinthetők, azaz eljárásuk vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Ugyanakkor az Obtv. 17. § (5) bekezdése értelmében hatásköröm hiányát állapítottam meg a szabálysértési eljárás felülvizsgálatában, mivel a határozattal szemben bírósági eljárás indult és jogerős bírósági határozat született.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1. Vizsgálatom első részében azt tekintettem át, hogy jogszerűen járt-e el a munkaügyi felügyelőség, amikor a panaszos beadványát – hatáskörének hiányára hivatkozással – áttette a szabálysértési hatósághoz.
A Munka Törvénykönyve (továbbiakban: Mt.) a munkabér védelme érdekében számos garanciális szabályt tartalmaz, amelyek biztosítják, hogy a munkavállaló a munkabérét a munkaviszonyra vonatkozó szabályok, valamint a munkaszerződése szerint, az esedékesség időpontjában, hiánytalanul megkapja. Ezen garanciális szabályok megalkotására azért volt szükség, hiszen a munkavállaló szempontjából a munkaviszony létesítésének elsődleges indoka a megélhetés biztosítása. A munkavállaló a munkája ellenértékeként fizetett jövedelemből, a munkáltató által folyósított munkabérből tudja biztosítani a megélhetési költségeit.  Amennyiben tehát a munkáltató ezeket a – bér megállapítására, elszámolására, kifizetésére, az abból történő levonásra vonatkozó – szabályokat megsérti, úgy a sérelmet szenvedett fél jogorvoslatért fordulhat az arra hatáskörrel rendelkező szervekhez. Ez lehet a munkaügyi felügyelőség, a szabálysértési hatóság, illetve a bíróság.
A vizsgált esetben a panaszosok a munkaügyi felügyelőség illetékes kirendeltségéhez fordultak beadvánnyal. Bejelentésükben nemcsak a munkáltató által okozott jogsérelmet írták le tényállásszerűen, hanem pontos jogszabályi hivatkozásokkal jelölték meg, hogy miért jogellenes a munkáltató eljárása és vele szemben milyen hatásköri szabályok alapján kérik a felügyelőség soron kívüli eljárását. A munkaügyi hatóság azonban nem indított vizsgálatot az ügyben, hanem – több mint három hét elteltével – arról értesítette a panaszosokat, hogy mivel a beadványban foglaltakat nem hivatalból észlelte, ezért a panaszbejelentést áttette a munkáltató székhelye szerint illetékes szabálysértési hatósághoz. 
Vizsgálatom során annak megállapítása érdekében, hogy a felügyelőség miért állapította meg hatáskörének hiányát és a munkáltatóval szemben miért nem folytatta le az eljárást, tájékoztatást kértem az OMMF elnökétől. A kapott tájékoztatás szerint „a munkabér védelmére vonatkozó rendelkezések megsértése miatt a munkaügyi hatóság a szabálysértésekről szóló törvény, illetve a munkaügyi ellenőrzésről szóló törvény alapján egyaránt eljárhat. Az egyes eljárások között alapvető különbség, hogy míg a szabálysértési eljárás az Sztv. 133. §-a alapján akkor indítható, ha azt a hatóság az általa tartott hatósági ellenőrzés alkalmával észlelte1, addig a Met. § (2) bekezdése – a munkabér védelmével kapcsolatban – kifejezetten az érintett bejelenéséhez köti a munkaügyi ellenőrzés lefolytatását.2 A munkaügyi hatóság szabálysértések esetén, mint különös szabálysértési hatóság jár el és a helyszíni ellenőrzés alapján feltárt jogsértések körében folytathat le eljárást. Ebből adódóan a felügyelőségek feljelentés, bejelentés alapján nem járnak el, ha ilyen érkezik hozzájuk, azt átteszik az általános hatáskörű szabálysértési hatósághoz.”
Az OMMF válasza alapján úgy tűnik, mintha a hatóság a beadvány alapján, minden előzetes vizsgálat, eljárás nélkül előre „minősítené” a munkáltató eljárását és amennyiben úgy ítéli meg, hogy az szabálysértést valósít meg, úgy hatáskörének hiányát állapítja meg és megszünteti az eljárását. Amennyiben ezt az álláspontot elfogadnánk, úgy gyakorlatilag kizárnánk azt a lehetőséget, hogy a munkavállaló munkabére védelme és a munkáltató jogellenes magatartásának megszüntetése érdekében a felügyelőséghez forduljon, hiszen kérelme esetén – amennyiben a munkáltató cselekményével szabálysértést követ el – bizonyosan nem jár el a felügyelőség.
Ezzel szemben álláspontom a következő. 
A munkaügyi hatósági ellenőrzést végző szerv eljárását egyidejűleg két törvény szabályozza. Az általános szabályokat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.), az általánostól eltérő rendelkezéseket pedig – a foglalkoztatással kapcsolatos szabályszegések sajátosságaira tekintettel – a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (továbbiakban: Met.) tartalmazza. A Ket. alapelve a „hivatalból való eljárás elve”, azaz főszabály szerint a munkaügyi hatóság hivatalból indítja meg az eljárását. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az illetékes felügyelőség „rutinellenőrzése” során maga észleli a szabályszegést és az alapján megindítja az eljárást. Maga a hatósági ellenőrzés ugyanis még nem minősül eljárásnak. A munkaügyi felügyelőség jogszabály által előírt kötelezettsége, hogy helyszíni ellenőrzéseket tartson, amelyek során a foglalkoztatási előírások gyakorlati érvényesülését vizsgálja. A munkaügyi eljárás akkor indul, ha az ellenőrzés megállapításai alapján a foglalkoztatással kapcsolatos jogsértés elkövetése valószínűsíthető.3 Az eljárás során kerül sor a tényállás tisztázására, a bizonyítási eljárás lefolytatására és esetlegesen a szükséges szankciók alkalmazására.
Ezen – a hatóság hivatalos észlelésén – kívül, hivatalból induló eljárásnak minősül az is, ha egy állampolgár közérdekű bejelentésében, vagy a munkavállaló panaszbeadványában munkajogi szabályszegést hoz a hatóság tudomására. Ilyen esetben a panasz, a bejelentés a hatóság észlelése körébe tartozik és saját hatáskörében, hivatalból rendeli el az ellenőrzést. A közérdekű bejelentő vagy a panaszos/munkavállaló nem válik ügyféllé, azonban az eljárás során bizonyos jogok megilletik, így például tanúként meghallgatható, illetve értesítést kap a vizsgálat eredményéről.
A hivatalból induló eljárások mellett azonban a Met. kifejezetten nevesít néhány olyan ellenőrzési tárgykört, ahol az eljárás megindításának feltétele az ügyfél kérelme. Ezekben a törvény által meghatározott esetekben a felügyelő hivatalból nem vizsgálódhat, hanem a sérelmet szenvedett fél kifejezett akarata szükséges ahhoz, hogy az eljárás a hatóság előtt meginduljon. A kérelemre induló ügyekben azonban a munkaügyi hatóság nem mérlegelheti, hogy indít-e eljárást, vagy sem, hanem eljárási kényszer terheli, azaz számára az eljárás megindítása kötelező. 
Fentiek alapján a hatóságnak, a kérelem beérkezésekor először azt kellett volna megvizsgálnia, hogy az abban foglaltak a felügyelőség hatáskörébe tartoznak-e.4
A Met. 3. § (1) bekezdése értelmében: „A munkaügyi ellenőrzés kiterjed:
g) a jogszabályban, kollektív szerződésben vagy a miniszter által az ágazatra, alágazatra kiterjesztett kollektív szerződésben megállapított munkabér mértékére, valamint a munkabér védelmére vonatkozó rendelkezések megtartására.” A panaszt a munkabér védelme érdekében nyújtották be, tehát az eljárás a felügyelőség hatáskörébe tartozik.
Hatásköre fennállásának megállapítása után a felügyelőségnek a továbbiakban azt kellett volna eldöntenie, hogy a beadványt kérelemként, vagy panaszként kell-e értékelnie. Ennek elbírálásától függ ugyanis, hogy kötelezően meg kell-e indítania az eljárást (kérelem), vagy arról mérlegelési jogkörében dönthet (panaszbeadvány).
A Met. 3. § (2) bekezdése szerint: „A munkaügyi ellenőrzést a felügyelő hivatalból, az (1) bekezdés d), l)-n) és p) pontjaiban foglalt esetekben, valamint a g) pontban a munkabérnek – a miniszter által az ágazatra, alágazatra kiterjesztett kollektív szerződés kivételével – a kollektív szerződésben rögzített mértéke tekintetében annak a félnek a kérelmére folytatja le, akinek (amelynek) a jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti.”
A Met. tehát kizárólag a munkabér kollektív szerződésben rögzített mértéke tekintetében írja elő az eljárás kérelemre történő megindítását. A munkabér védelmére vonatkozó rendelkezések megtartásának vizsgálatára a felügyelőségnek hivatalból kell intézkednie. Ennek megfelelően a panaszosok beadványát „panasz”-ként kellett értékelnie és a Panasztörvény 141-143. §-ban foglalt rendelkezéseknek5 megfelelően kellett volna eljárnia. 
A panaszosok részére, az OMMF Közép-magyarországi Munkaügyi Felügyelősége által megküldött tájékoztató levélből megállapítható, hogy kérelmüket a felügyelőség panaszbeadványként értékelte, azonban nem tartotta meg az arra vonatkozó jogszabályi előírásokat. A panaszbejelentést ugyanis a beérkezésétől számított 30 napon belül ki kell vizsgálni {142. § (1)}, ennek során – ha a bejelentés tartalma szükségessé teszi –, a panaszost tanúként meg kell hallgatni, a vizsgálat befejezésekor pedig a megtett intézkedésekről vagy annak mellőzéséről a panaszost írásban tájékoztatni kell. 
Az iratokból megállapítható, hogy a felügyelőség nem intézkedett a beadványban foglalt sérelem kivizsgálása iránt, hanem azt – több mint három hét elteltével –, hatáskörének hiányára történő hivatkozással a szabálysértési hatósághoz tette át. (A törvény lehetőséget biztosít a panasz áttételére amennyiben azt nem az eljárásra jogosult szervhez tették meg,6 azonban ennek határideje a beérkezéstől számított 8 nap.)
Megítélésem szerint az OMMF ezen eljárása jogszabálysértő. A Ket. szerint ugyanis a hatóság, a hatáskörébe tartozó ügyekben, illetékességi területén köteles eljárni.7 A panaszbeadványban foglaltak kivizsgálására a felügyelőségnek fennállt a hatásköre (és illetékessége), azonban azt nem gyakorolta. Tény, hogy a szabálysértésekről szóló kormányrendelet is tartalmaz a munkabér védelmével kapcsolatos rendelkezéseket,8 azonban a két jogszabály – mindazok ellenére, hogy a szövegezésük szinte szó szerint megegyezik – eltérő felelősség megállapítására vonatkozik. Míg a Met. általánosságban a munkáltató, mint jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság objektív felelősségét mondja ki és a szankciót is vele szemben rendeli alkalmazni, addig a szabálysértési szabályok a munkáltatói jogkör gyakorlójának személyes felelősségét állapítják meg, és a szankciót is a konkrét személlyel szemben szabják ki. Ennek megfelelően a munkáltatóval szemben alkalmazott szankció (munkaügyi bírság) olyan objektív alapú közigazgatási szankció, amelyet önmagában az ellenőrzés során feltárt jogszabálysértés ténye alapoz meg, míg szabálysértés megállapítására csak akkor kerülhet sor, ha az elkövetésben vétkes (szándékos vagy gondatlan) természetes személy felelőssége megállapítható. A szabálysértésnek tehát nem lehet elkövetője jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság.
A vizsgált esetben a panaszosok kérelme nem szabálysértési eljárás lefolytatására, a munkáltatói jogkör gyakorlójának személyes felelősségre vonására, „megbüntetésére” irányult, hanem azt várták a hatóságtól, hogy hatékonyan és gyorsan intézkedjen a munkáltatóval szemben, tiltsa el a jogsértő magatartástól, azaz attól hogy végrehajtható határozat nélkül, jogsértő módon a következő havi munkabérükből is levonást eszközöljön. (Természetesen amennyiben az elkövetett jogsértés nemcsak a Met. előírásait sértette, hanem szabálysértést is megvalósított, akkor a munkáltatót terhelő munkaügyi bírság kiszabása mellett lehetőség van a munkáltató részéről eljáró természetes személlyel szemben is a szabálysértési törvényben meghatározott jogkövetkezmény – helyszíni bírság – alkalmazására.) A felügyelőség azonban nem gyakorolta ezen hatáskörét, a munkavállaló védelme érdekében a szükséges lépéseket – az eljárás lefolytatását – nem tette meg.
Fontosnak tartom azt is megállapítani, hogy a munkaügyi felügyelőségnek mindazok ellenére fennállt az eljárási jogosultsága, hogy a panaszosok keresetet nyújtottak be a munkaügyi bírósághoz. A keresetben ugyanis a levonás alapjául szolgáló munkáltatói határozat jogszerűségét támadták meg a panaszosok, míg a felügyelőséghez egy másik, későbbi munkáltatói intézkedés, a munkabérből való letiltás ellen nyújtottak be panaszt. Általánosságban a kereset benyújtásának nincs halasztó hatálya a munkáltatói intézkedés végrehajtására – ezért a felügyelőség olyan esetben, amikor a felek között bírósági eljárás van folyamatban, nem is járhat el – azonban a vonatkozó jogszabály meghatároz bizonyos kivételes eseteket, amikor a munkáltatói határozatokat a bíróság jogerős döntésig nem lehet végrehajtani. Ilyen kivételes esetnek minősül a munkavállaló kötelezettségszegése miatt alkalmazott hátrányos jogkövetkezmények végrehajtása is9. A munkabérből történő letiltást tehát kizárólag jogszabály, jogerős bírósági döntés, vagy a munkavállaló hozzájárulása alapján lehet végrehajtani.10 Tekintettel arra, hogy a munkáltató mindezek hiányában rendelte el a végrehajtást, eljárása jogszabálysértő volt, amelyet külön bírósági eljárás megindítása nélkül, a munkabér védelme érdekében indított munkaügyi eljárás keretében meg kellett, meg lehetett volna állapítani. 
Ezzel szemben a hatóság hatáskörének hiányát állapította meg és az ügy áttételéről döntött. Ezen döntését azonban a vonatkozó jogszabályi előírásoknak megfelelően, az erre irányadó ügyintézési határidőn belül – nyolc nap – kellett volna meghoznia, az az ellen való jogorvoslati lehetőség biztosításával.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is hangsúlyozta, hogy a jogállamiság alapvető feltétele a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye pedig – többek között – magában foglalja azt az elvárást is, hogy a közigazgatási szerv gyakorolja hatáskörét, azaz a hatáskörébe tartozó ügyekben a törvényben megállapított határidőn belül eljárjon.
72/1995. (XII. 15.) AB határozat: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.
Ezen jogelv kibontásaként a Ket. 1. § (2) bekezdése is alapelvi szinten rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A Ket. 4. § (1) szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.11 A tisztességes eljárás olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály.
A tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), egységes az értelmezési gyakorlat abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például a közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal.
Mindezekre való tekintettel megállapítottam, hogy az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Felügyelőség Közép-magyarországi Munkaügyi Felügyelősége azáltal, hogy nem járt el a hatáskörébe tartozó ügyben, illetve döntését nem a jogszabályban előírt ügyintézési határidőben hozta meg, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvével, valamint az ebből fakadó tisztességes eljárás elvével összefüggő alkotmányos visszásságot okozott.
2. Eljárásom második részében a beadványnak azt a részét vizsgáltam, amelyben a panaszosok azt sérelmezték, hogy a felügyelőség nem bírálta el, illetve válasz nélkül hagyta a hatáskör hiányát megállapító, áttételt elrendelő tájékoztató levelére benyújtott panaszukat. 
Az ezzel kapcsolatos megkeresésemre az OMMF elnöke a következő tájékoztatást adta. „Az áttétel, illetve a határidő elmulasztása miatti ismételt panasz további vizsgálat tárgyát már nem képezte, mivel időközben a szabálysértési hatóság az ügyben intézkedett.” 
Az OMMF elnökének ezen válaszát nem tudom elfogadni.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
A jogorvoslathoz való jog tehát olyan alkotmányos jog, amely mindenkit megillet, akinek jogát vagy jogos érdekét a bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntés sérti.12 Igénybe vételének nem előfeltétele a tényleges sérelem igazolása, elegendő az arra történő hivatkozás. A sérelmet szenvedettnek tehát ahhoz van joga, hogy azt állítsa, hogy a döntés jogát vagy jogos érdekét sérti. Jelen esetben a panaszosok az OMMF tájékoztató levele kézbesítését követő napon (!) panasszal éltek az áttétel ellen és ismételten kérték a felügyelőség soron kívüli eljárását. Beadványukban nemcsak azt írták le, hogy sérelmezik a felügyelőség döntését, hanem – a vonatkozó jogszabályhelyekre történő konkrét hivatkozással – még azt is megjelölték, hogy miért tartják megalapozatlannak és jogszabálysértőnek a hatóság eljárását. Mindezek ellenére beadványukkal kapcsolatban semmilyen intézkedés nem történt, arra érdemi írásbeli válasz – az ombudsmani intézkedést követően sem – nem érkezett.
Ezzel kapcsolatban hangsúlyozni szeretném, hogy a felügyelőséget az érdemi válaszadási kötelezettség attól függetlenül terhelte, hogy időközben más hatóság intézkedett-e az ügyben vagy sem. (Erre egyébként az iratok szerint csak 5 hónappal később került sor.) A panasz elbírálása ugyanis az elsőfokú munkaügyi hatóság áttételt elrendelő határozata ellen nyújtott volna jogorvoslati lehetőséget a feleknek.  Azt a lehetőséget biztosította volna, hogy a másodfokon eljáró hatóság ismételten megvizsgálja a hatáskör hiányát megállapító döntést és abban új – akár szintén elutasító – határozatot hozzon. A jogorvoslathoz való jog ugyanis a magyar alkotmányossági követelmények és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján két alapvető követelményt foglal magában. Egyrészt minden ügydöntő határozat ellen biztosítani kell a jogorvoslat lehetőségét, másrészről, hogy a jogorvoslati kérelmet más szervnek, vagy azonos szerv magasabb fórumának kell elbírálnia. Ez a jog pedig független attól, hogy abban a kérdésben, amelyben az alapeljárás megindult, más szerv hozott-e határozatot, vagy sem. 
Mindezekre való tekintettel megállapítottam, hogy a munkaügyi felügyelőség azáltal, hogy nem bírálta el a döntése ellen benyújtott panaszt, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált, jogorvoslathoz való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni előfordulásának megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az OMMF elnökénél, hogy 
1.) a jelentésemben foglaltakra figyelemmel vizsgálja felül az irányítása alá tartozó munkaügyi felügyelőségek munkabér védelmével, a beérkező panaszok kivizsgálásával és a jogorvoslati jog érvényesítésével kapcsolatos eljárási gyakorlatát, illetve
2.) hívja fel munkatársai figyelmét a vonatkozó jogszabályokban (Ket., Panasztv.) foglalt határidők maradéktalan betartásának garanciális jelentőségére, az eljárások annak megfelelő időn belül történő lefolytatására.
Tekintettel arra, hogy a panaszban foglalt sérelem utólagos orvoslására nincs lehetőség, ezért a konkrét üggyel kapcsolatban ombudsmani intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2009. december 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. Törvény 133. § A 35. §-ban meghatározott szervek részéről eljáró személy az általa tartott hatósági ellenőrzés alkalmával észlelt szabálysértés elkövetőjét a) helyszíni bírsággal sújtja, vagy b) a szabálysértést a helyszínen elbírálja, amennyiben további bizonyításra nincs szükség.
2 A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (Met.) 3. § (1) A munkaügyi ellenőrzés kiterjed: g) a jogszabályban, kollektív szerződésben vagy a miniszter által az ágazatra, alágazatra kiterjesztett kollektív szerződésben megállapított munkabér mértékére, valamint a munkabér védelmére vonatkozó rendelkezések megtartására (2) A munkaügyi ellenőrzést a felügyelő hivatalból, az (1) bekezdés d), l)-n) és p) pontjaiban foglalt esetekben, valamint a g) pontban a munkabérnek - a miniszter által az ágazatra, alágazatra kiterjesztett kollektív szerződés kivételével - a kollektív szerződésben rögzített mértéke tekintetében annak a félnek a kérelmére folytatja le, akinek a jogát, jogos érdekét az ügy érinti.
3  A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 94. § (1) Ha a hatóság a hatósági ellenőrzés eredményeként megállapítja, hogy az ügyfél a jogszabályban, illetve döntésben foglalt előírásokat megsértette, b) hivatalból megindítja az eljárást, és megteszi azt az intézkedést, amelynek megtételére jogszabály az adott eljárásban feljogosítja,
4  Ket. 22. § (1) A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
5 2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról (Panasztv.)
6 Panasztv. 141. § (5) Ha a panaszt, illetőleg a közérdekű bejelentést nem az eljárásra jogosult szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt egyidejűleg értesíteni kell.
7 Ket. 20. § (1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén, valamint kijelölés alapján köteles eljárni
8 Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 94. § (1) „Az a munkáltató, aki d) a kötelező legkisebb munkabér jogszabályban megállapított összegére és jogszabályban vagy kollektív szerződésben rögzített mértékére, valamint a munkabér védelmét szolgáló rendelkezésekre, vonatkozó rendelkezéseket megsérti, százezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
9 A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (Mt.) 201. § A kollektív szerződésben, illetve a felek megállapodásában meghatározott békéltetés (199/A. §) eredménytelenségének megállapítását követően - a 202. §-ban foglalt kivétellel - az elévülési időn belül lehet bírósághoz fordulni. A keresetnek az intézkedés végrehajtására - a 23. §, a 67. §, illetve a 202. § (1) bekezdésének d)-f) pontját kivéve - halasztó hatálya nincs. 202. § (1) A keresetlevelet az intézkedés közlésétől számított harminc napon belül lehet előterjeszteni: d) „a munkavállaló kötelezettségszegése miatt alkalmazott jogkövetkezménnyel kapcsolatban”(109. §)
10 Mt. 161. § (1) „A munkabérből való levonásnak csak jogszabály, végrehajtható határozat vagy a munkavállaló hozzájárulása alapján van helye; ettől érvényesen eltérni nem lehet.”
11 315/E/2003. AB határozat
12 5/1992. (I. 30.) AB határozat: A jogorvoslathoz való jog mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ... ugyanazon szerven belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége”