Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6800/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
Egy hallgató fordult panasszal a hivatalhoz az OTDK-n való részvétel korlátait illetően. Tekintettel arra, hogy az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglaltak alapján vizsgálatot indítottam. Ennek keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az Országos Tudományos Diákköri Tanács elnökét, és nyilatkozattételre kértem fel.

A megállapított tényállás
Negyvenegy éves, nappali tagozatos, szociológia szakos egyetemi hallgató nyújtott be panaszt hivatalomhoz. A beadványozó első díjat nyert a Miskolci Egyetemen rendezett Tudományos Diákkör (továbbiakban: TDK) háziversenyén, de a következő évi Országos Tudományos Diákköri Konferenciára (továbbiakban: OTDK) való nevezéshez már életkori feltételt írtak elő. A pályázati kiírás szerint ugyanis az OTDK-n csak a 35. életévüket be nem töltött pályázók vehetnek részt.
Az ügyben vizsgálatot indítottam, amelynek keretében megkerestem az Országos Tudományos Diákköri Tanács (továbbiakban: OTDT) elnökét, akitől részletes tájékoztatást kértem az ügyben.
Az OTDT elnökének válasza összefoglalva az alábbiakat tartalmazta. Az OTDK felhívása szerint tizenhat tudományterületi szekcióban vehetnek részt a konferencián azok a pályázók, akiknek pályamunkáját az intézményi és kari tudományos diákköri konferencia zsűrije erre javasolta, és a jogosultság megszerzésének időpontjában a hallgató a 35. életévét még nem töltötte be. Az OTDT elnök álláspontja szerint a TDK tevékenység célja, hogy a felsőoktatásban tanuló hallgatók a kötelező tanulmányaikon túl ismereteket szerezhessenek. Alapja az oktató-hallgató közötti szoros együttműködésre épülő műhelymunka, egyfajta tutoriális-mentori rendszer. A TDK tevékenység eredményeként megszülető pályaműveket a szerzők az intézményi, kari konferenciákon mutatják be, és itt szerezhetnek jogosultságot a második fordulót jelentő OTDK-n való szereplésre. Az OTDK-t kétévente tizenhat tudományterületen rendezik meg a kiválasztott intézmények, az OTDT központi és szakterületi intézmények oktató és hallgató képviselőiből álló szakmai bizottságok koordinálásával. Az OTDT testületi ülésén fogadja el a soron következő OTDK felhívását. Az OTDT szavazati joggal rendelkező tagjai a szakmai bizottságok elnökei és az OTDK-t rendező intézmények által delegált hallgatói képviselők, valamint az OTDT elnökségi tagjai.
A korhatárra vonatkozó kitétel a szakmai bizottságok kérésére vált deklaráltan is az általános felhívás részévé, ugyanis úgy vélték, hogy a 2005-ben rendezett OTDK-n méltánytalanul háttérbe kerültek a kevesebb tapasztalattal és rutinnal rendelkező fiatalok. A náluk sok évvel idősebbek ugyanis akkor is komoly szakmai gyakorlattal rendelkezhetnek, ha esetleg korábban nem folytattak tanulmányokat felsőoktatási intézményben. A szabályozás erre figyelemmel állapította meg a részvétel korhatárát a 35. életévben. Az OTDT célja tájékoztatásuk szerint éppen az esélyegyenlőség javítása volt. Ennek ellenére lehetőséget biztosítottak azoknak a hallgatóknak, akik korábban felsőfokú tanulmányokat nem folytattak, és 35. életévüket már betöltötték, hogy külön kérelmet nyújtsanak be az életkori feltételtől való eltekintés érdekében. 
A külön kérelmek beérkezését követően azokról a szakmai bizottságok elnökeinek véleményét kikérve született döntés (ilyen kérelem a legutóbbi OTDK kapcsán összesen hét érkezett a 4500 pályázó közül, és minden esetben befogadták a nevezésüket, vagyis eltekintettek az életkori határtól). Az OTDT ugyanakkor elismerte, hogy ennek az eljárásnak a kommunikációja nem történt megfelelően. A 2011-es OTDK felhívásában éppen ezért lábjegyzet tartalmazza az új szabálytól való eltérés lehetőségét: „[…] az OTDK elsősorban a fiatal korosztály tudományos fóruma. Tekintettel a felsőoktatási intézmények korosztályi összetételének változására, a 35 évnél idősebb, az OTDK-n való részvételre az intézményi konferencián jogosultságot szerzett hallgatók nevezésének befogadását az OTDT elnöke kérelemre engedélyezheti.”

Érintett alkotmányos jogok
hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.)
a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
a művelődéshez, oktatáshoz való jog (Alkotmány 70/F. § (1)-(2) bekezdés: „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. 
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

Alkalmazott jogszabály
A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (Ftv.)

Megállapításaim
I. Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.
Az ombudsmanok a kezdetektől – az intézmények nagyfokú autonómiáját szem előtt tartva – közszolgáltatóként vizsgálták a felsőoktatási intézményeket. A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (Ftv.) rendelkezéseiből közvetve – az állami alapítás, illetve elismerés, az állami finanszírozás, akkreditáció stb. – következtethetünk a felsőoktatási intézmények közszolgáltató jellegére. A Ftv. 79. § (6) bekezdésben foglaltak szerint a tudományos diákköri tevékenységet végző hallgatók és az őket támogató oktatók szakmai szervezete az Országos Tudományos Diákköri Tanács. Az Országos Tudományos Diákköri Tanács feladata a felsőoktatási intézményekben folyó hallgatói tudományos és művészeti tevékenység, a diákköri mozgalom országos képviselete és összehangolása, valamint az országos jellegű tudományos és művészeti diákfórumok szervezése. Az Országos Tudományos Diákköri Tanács működését – az általa megalkotott – szervezeti és működési szabályzat határozza meg.
Az Obtv. és az Ftv. idézett rendelkezései alapján vizsgálatom során az OTDT-t közszolgáltatást végző szervnek tekintettem.

II. A hátrányos megkülönböztetés tilalma szempontjából
Az Alkotmány 70/A. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
Az Alkotmánybíróság megállapította, az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Később hozzátéve, hogy az alkotmányi rendelkezés nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.
Az ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy jelen esetben a felső korhatár meghatározása sérti-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A teszt egyrészt áll egy összehasonlíthatósági próbából, másrészt egy indokolhatósági próbából Az összehasonlíthatósági próba abban áll, hogy meg kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanis az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben lévő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. Az indokolhatósági próba annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, vagyis a megkülönböztetésnek van-e „tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka”. 
Megállapítható, hogy a felsőoktatási intézmények hallgatói, amennyiben diplomával még nem rendelkeznek, a TDK-n és az OTDK-n való részvétel tekintetében homogén csoportot alkotnak. A Ftv. 46. § (3) bekezdésének h) pontja is megkülönböztetés nélkül, minden hallgató számára nevesíti, hogy a hallgató joga, hogy a felsőoktatási intézményben biztonságban, egészséges környezetben folytathassa tanulmányait, továbbá tehetségétől, képességétől, érdeklődésétől függően segítséget kapjon a tanulmányaihoz, a pályakezdéshez, e körben különösen, hogy tagja legyen tudományos diákkörnek, részt vegyen annak munkájában, részt vehessen a felsőoktatási intézmény kutató, fejlesztő tevékenységében.
Álláspontom szerint az életkoron alapuló megkülönböztetés önkényesnek minősül, mivel nincsen igazolhatóan ésszerű indoka annak, hogy a 35. év feletti hallgatók számára miért szükséges külön kérelem benyújtása és egyedi – diszkrecionális jellegű, legalábbis ismeretlen szempontrendszer alapján zajló – elbírálás. Nem látom alkotmányosan igazoltnak, hogy pusztán egy adott életkor, a 35. életév elérése egy tudományos munka megalkotásában és egy tudományos fórum előtti megvédésében miért jelentene olyan, automatikus helyzeti előnyt az idősebb hallgatók számára, amely magával vonja a külön elbírálást.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az OTDK pályázati felhívásában közzétett életkori feltétel meghatározása a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik.

III. A jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog
Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.
Ahhoz, hogy a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése biztosított legyen, szükséges tehát, hogy az egyes jogintézmények, eljárások a jogalkalmazók előtt ismertek és előre kiszámíthatóak legyenek. Az OTDT pályázati felhívásában szerepel, hogy azon hallgatók pályázhatnak, akik egyebek mellett „az intézményi jogosultság megszerzésének időpontjában a 35 életévüket – a szakmai bizottságok saját hatáskörükben egyes szekciókban ennél alacsonyabb korhatárt is előírhatnak – még nem töltötték be”. Az életkori korláthoz kapcsolódó lábjegyzet tartalmazza ugyanakkor: az OTDK elsősorban a fiatal korosztály tudományos fóruma. Tekintettel a felsőoktatási intézmények korosztályi összetételének változására, a 35 évnél idősebb, az OTDK-n való részvételre az intézményi konferencián jogosultságot szerzett hallgatók nevezésének befogadását az OTDT elnöke kérelemre engedélyezheti.”
A fenti szabályozás alapján nem átlátható, hogy milyen feltételek alapján fogadják be a nevezéseket az életkori feltétel tekintetében. Nem egyértelmű a szabályozás részint azért, mert az egyes szekciók a 35. életévnél alacsonyabb életkori korhatárt is megjelölhetnek, részint mert az életkori korhatár ellenére külön kérvény benyújtására van lehetőség, amelyre tekintettel a pályázati felhívás szerint a korábbi gyakorlat alapján az OTDT elnöke – az elnök által hivatalom részére adott írásbeli tájékoztatás szerint a gyakorlatban a szakmai bizottságok elnökei véleményének kikérésével – dönt. Álláspontom szerint az előre ismert feltételek hiányában hozott egyedi döntések alkalmasak lehetnek arra, hogy visszásságot okozzanak.
Megállapítom, hogy az OTDK pályázati felhívásában közzétett életkori feltétel meghatározása, a külön kérelmek elbírálásának nem ismert és meghatározatlan szempont- és eljárási rendszere a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz.
A panaszos által kifogásolt OTDK-ra való pályázati felhívásban ugyanakkor – az OTDT elnökének nyilatkozata szerint – még a megfelelő tájékoztatás sem történt meg, így a pályázók nem feltétlenül tudtak élni a – számukra egyébként biztosított – külön elbírálás lehetőségével.
Megállapítom, hogy az OTDK pályázati felhívásában az életkori feltétellel és a külön elbírálási lehetőséggel kapcsolatos megfelelő tájékoztatás hiánya a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

IV. Összegzés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy adott probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának.
Az ombudsmani vizsgálat ennek értelmében nem terjedt és nem is terjedhetett ki az OTDT eljárási rendjével kapcsolatos célszerűségi megfontolásokra. Jelentésemben kizárólag annak a vizsgálatára szorítkoztam, hogy az OTDK pályázati felhívásában szereplő életkori feltétel meghatározása visszásnak tekinthető-e az Alkotmányban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása szempontjából.
Ugyanakkor érdemes lehet figyelmet fordítani arra a tényre, hogy a 4500 pályázó közül mindössze hét pályázó nyújtott be külön kérelmet az életkori feltétel alóli mentesülés igényével, vagyis az OTDT azon indoklása, miszerint az életkoruk miatt esetlegesen több tapasztalattal rendelkező hallgatók méltánytalan módon háttérbe szorítják a fiatalabb pályázókat, álláspontom szerint okafogyottnak tekinthető.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21.§ (1) bekezdése alapján kezdeményezem az OTDT elnökénél az OTDK pályázati felhívásának olyan tartalmú módosítását, amely megszünteti a hallgatók közötti életkor alapján történő hátrányos megkülönböztetést.

Budapest, 2009. december 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.