Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6656/2009 számú ügyben

Előadó:dr. Hajas Barnabás
dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A sajtóból értesültem arról, hogy a Rendőrség – a bejelentett rendezvény távoli időpontjára hivatkozva – nem vette tudomásul a „Hetero büszkeség napja” elnevezésű, 2010. szeptember 4. napjára, a „Meleg Méltóság Menete” elnevezésű 2009. szeptember 5-i rendezvénnyel megegyező útvonalú, ahhoz hasonló napirendű rendezvényt. Figyelemmel arra, hogy a sajtóhír alapján felmerült a békés gyülekezéshez való jog, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyének a gyanúja, az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam. Ennek eredményes lefolytatása érdekében az országos rendőrfőkapitánytól tájékoztatást kértem, valamint más módszerekkel is tájékozódtam a távoli időpontra bejelentett rendezvények kezelésének rendőrségi gyakorlatáról.

A megállapított tényállás
2009. szeptember 12-én 12.45 órakor egy magánszemély egy 2010. szeptember 4. napján 16.00 órától 19.00 óráig a Budapest, XIV. kerület Hősök tere–Andrássy út–Erzsébet tér útvonalon tartandó, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény hatálya alá tartozó rendezvényt jelentett be a Budapesti Rendőr-főkapitányságon (a továbbiakban: BRFK).
A 2009. szeptember 14-én 08.00 órakor megtartott egyeztető tárgyaláson a Rendőrség eljáró tagja tájékoztatta a bejelentőt, hogy a bejelentés hiányosan tartalmazza a Gytv.-ben meghatározott kötelező tartalmi elemeket, így a bejelentésben nem szerepel a rendezvény napirendje. Tájékoztatta a bejelentőt arról is, hogy – figyelemmel a Gytv. 8. § (1) bekezdésére, valamint a rendezvény tervezett időpontjára – a BRFK nem tudja érdemben elbírálni a rendezvény-megtartási szándékot, mivel a rendezvény tudomásul vételéhez minden körülményt figyelembe kell venni, és jelenleg nem ismert, hogy 2010 szeptemberében milyenek lesznek a közlekedési viszonyok, tekintettel az esetleges útfelbontásokra, építkezésekre, egyéb közterületet érintő munkálatokra.
A fentiekre tekintettel azt javasolták a bejelentőnek, hogy a bejelentést vonja vissza, és – amennyiben rendezvény-megtartási szándékát továbbra is fenntartja – azt 2010 májusában ismételje meg.
A bejelentő az egyeztető tárgyaláson kijelentette, hogy a bejelentést nem kívánja visszavonni, és ragaszkodik rendezvényének 2010. szeptember 4. napján való megtartásához. A bejelentő kifejtette továbbá azt is, hogy a rendezvény a napirendjét nem tudja pontosan megjelölni, mert amíg a Rendőrség a bejelentést nem veszi tudomásul a szervezésben nem tud továbblépni.
Budapest Rendőrfőkapitánya a 01000/48990-3/2009. ált. számú, az egyeztető tárgyalás napján végzéssel a kérelmet a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 30. § c) pontja alapján, – arra hivatkozva, hogy „a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul” – érdemi vizsgálat nélkül elutasította. A végzés indokolása szerint a bejelentés és a rendezvény tervezett időpontja közötti időtartam hosszúsága kizárja a tudomásul vétel vagy az esetleges tiltás kérdésében történő megalapozott döntés meghozatalát, azaz a bejelentés érdemi vizsgálatát. Az indokolás szerint „a bejelentés arra a célra irányul, hogy a Rendőrség egy 2010 szeptemberében esedékes demonstráció vonatkozásában mérlegelje a rendezvény ideje alatt várható közlekedési viszonyokat, a vonulás útvonalán lezajló forgalom nagyságát, a rendelvény idején aktuális esetleges útlezárásokat és eltereléseket, illetőleg az esetleges rendőri biztosítás nagyságát, vagyis minden olyan körülményt, amely alapján a Rendőrség mérlegelni tudja egy rendezvény tudomásulvételét.”
Hasonló érvelés alapján a BRFK Közlekedésrendészeti Főosztályának vezetője a 01000/48990-5/2009. ált. számú, 2009. szeptember 5. napján kelt, Budapest Rendőrfőkapitánya rendészeti helyettesének címzett átiratában a rendezvény megtartásához közlekedésrendészeti szempontból nem járult hozzá.
A bejelentő a törvényes határidőn belül fellebbezést jelentett be a végzés ellen, melynek alapján az ORFK rendészeti főigazgatója megvizsgálta az elsőfokú eljárás során hozott döntést és az annak alapjául szolgáló eljárást. A rendelkezésre álló iratok alapján megállapította, hogy a fellebbezés nem alapos, ezért 31334-1/2009. számú végzésével az elsőfokú végzést helybenhagyta.
A rendelkezésemre bocsátott tájékoztatás szerint a másodfokú végzés kézbesítése megkeresésem teljesítésekor (2009. október 28. napján) még folyamatban volt, így a bírósági felülvizsgálat megindítására nyitva álló határidő még nem telt le.
Az országos rendőrfőkapitány tájékoztatása szerint a Gytv. 8. § (1) bekezdése értelmében, ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a Rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja. A tájékoztatás szerint „Budapest Rendőrfőkapitánya végzésében megállapította, hogy a jogalkotó 48 órában határozta meg azt az időtartamot, amely idő alatt a Rendőrségnek a megtartandó rendezvény vonatkozásában döntést kell hoznia. Ezen időtartam alatt a Rendőrség mérlegeli az aktuális közlekedési viszonyokat, felméri, hogy a rendezvény milyen mértékben akadályozza a főváros forgalmát, és amennyiben – a közlekedési szakvélemény birtokában – úgy ítéli meg, hogy a bejelentésben meghatározott helyen és időpontban a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a Gytv. 8. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a rendezvény megtartását megtiltja.
Tekintettel arra, hogy a bejelentéssel érintett rendezvény megtartásának tervezett időpontja 2010. szeptember 4. napja, a fenti rendőrségi eljárás – a szükséges ismeretek hiányában – nem volt lefolytatható, a Rendőrség nem tudta törvényben biztosított jogait gyakorolni, illetve nem tudott kötelezettségének eleget tenni.”
Vizsgálatom során értékeltem több rendőrkapitánysághoz azonos napra, azonos céllal, és csaknem azonos napirenddel meglehetősen távoli időpontban (2010. október 1. napja) tartandó rendezvények bejelentésének kezelését is. Ennek során megállapítottam, hogy a Budapesti Rendőr-főkapitányság illetékességi területére tett bejelentéseket a jelen ügyben hozott végzéssel szó szerint megegyező végzésekkel utasította el Budapest Rendőrfőkapitánya rendészeti helyettese. Ezzel szemben egy kivétellel valamennyi bejelentést az illetékes rendőrkapitányságok tudomásul vettek. Egyesek ezek közül kifejezetten értesítették erről a bejelentőt, más esetekben pedig a megtiltásra nyitva álló határidő döntés meghozatala nélkül telt el. Egy esetben a rendőrkapitány – egy alakszerűtlen telefax üzenetben – arról tájékoztatta a bejelentőt, azt „nem áll módjában elfogadni, tudomásul venni.” Tájékoztatása arra is kiterjedt, hogy a „[bejelentő] által megjelölt helyszínre és időpontra a korábbiakban már rendezvényt jelentettek be, mely demonstrációt a [Városi] Rendőrkapitányság tudomásul vette, arról igazolást adott ki.”
Vizsgálatom során felhasználtam az AJB 6021/2009 számú vizsgálatom során (2009. szeptember 5-i Meleg Méltóság Menete) beszerzett iratokat is, melynek során megállapítottam, hogy a 2009. szeptember 5-i rendezvényt 2009. május 28. napján jelentették be. A BRFK Közlekedésrendészeti Főosztályának vezetője a 01000/00000/2009. ált. számú, (Hivatkozási számként 01000/29890/2009. Ált. szám került feltüntetésre.) 2009. május 29. napján kelt, Budapest Rendőrfőkapitánya rendészeti helyettesének címzett átiratában nem adott véleményt, mindössze „a rendezvény megtartásának pontosítása érdekében egyeztető tárgyalás megtartását” javasolta.

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”) 
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”)
– a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”) 
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Megállapításaim
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapesti Rendőr-főkapitányság az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Hasonlóan az OBH 2452/2008. sz. jelentésemhez, arra is fel kívánom hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.” 

II.
Már 2008 júliusában, az OBH 3262/2008 számú jelentésemben is rámutattam arra, hogy „garanciális elem hiányára világít rá, hogy jelenleg nincsen semmilyen szabály arra nézve, hogy legkorábban mennyi idővel a rendezvény előtt van lehetőség a bejelentés megtételére. A jogalkotónak álláspontom szerint célszerű volna megelőznie azt a helyzetet, hogy meghatározott időpontokra, akár évekre előre lefoglalhassanak gyülekezés céljára egy-egy közterületet. Fel kívánom hívni a figyelmet arra, hogy egy ilyen aprónak tűnő, inkább technikai jellegű, és nem alapjog-korlátozó szabály beemelése számos nehéz helyzetet tudna megnyugtatóan, a jogbiztonság követelményének is megfelelő, kiszámítható módon megelőzni.”
A Gytv. továbbra sem határoz meg olyan időpontot, amely a bejelentés megtételére nyitva álló legkorábbi időpontot meghatároznám ezért a kialakult helyzet – a szabályozás hiányosságaira visszavezethető okok miatt – békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okoz.

III.
Budapest Rendőrfőkapitánya arról tájékoztatott, hogy a bejelentést elutasító végzését követő napon készült el BRFK Közlekedésrendészeti főosztályvezetőjének a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a továbbiakban: BMr.) 4. § (3) bekezdésének b) pontjában említett 01000/48990-5/2009. ált. számú „szakvélemény”. (Igaz ugyan, hogy a BMr. hivatkozott rendelkezései szakvéleményről szólnak, azonban a különböző szolgálati ágak együttműködése – lévén ugyanannak a hatóságnak különböző szervezeti egységei – semmiképp nem tekinthető szakértői tevékenységnek, így az annak eredményeként létrejövő dokumentum sem tekinthető szakvéleménynek. Mindez azonban nem érinti az érintett szervezeti egységek vezetőjének azon kötelezettségét, hogy a BMr.-ben megállapított határidőn belül elkészítsék a döntést megalapozó iratot.)
Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „[a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás […] feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. […] A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon” (ABH 1995, 351, 357.). Álláspontom szerint, nem vitatható, hogy ugyanez irányadó a jogszabályban előírt, a hatóság döntésének megalapozását szolgáló jogalkalmazói aktusokra, jelen esetben a BMr.-ben előírt „szakvéleményre” is.
Önmagában ezért az is már a békés gyülekezéshez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott, hogy a jogszabályi határidőt többszörösen túllépve készítette el „szakvéleményét.” E súlyos és szembetűnő eljárási hibát pedig a fellebbezési eljárásban mindenképpen észlelni kellett volna a fellebbezést elbíráló hatóságnak!
Meg kívánom jegyezni, hogy a rendelkezésemre bocsátott iratokból nem tűnik ki, hogy egyáltalán kísérletet tett-e a Közlekedésrendészeti Főosztály vezetője arra annak felmérésére, hogy a bejelentésben foglalt rendezvény milyen hatással lehet a közlekedésre, így az más útvonalon biztosítható-e. A Ket. 3. § (2) bekezdés b) pontja szerint a hatóság hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie. A Rendőrség azonban mivel arra még kísérletet sem tett, értelemszerűen a tényállás tisztázási kötelezettségének sem tett eleget, ezzel pedig a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.

IV.
A Ket. 30. § c) pontja – amely szerint a hatóság a nyilvánvalóan lehetetlen célra irányuló kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja – alkalmazásánál a jogalkotó értelemszerűen csakis a fizikai és nem a jogi lehetetlenségre gondolhatott. Ha ugyanis az ügyfél kérelme azért nem teljesíthető, mert ezt az adott ügykategóriára vonatkozó jogszabály nem teszi lehetővé, érdemi elutasító határozatot kell hozni, amennyiben a kérelem teljesíthetetlensége már a kérelem alapján megállapítható. Indokolt azonban különbséget tenni a kérelem célja, valamint a közigazgatási hatósági eljárás célja (amely nem más, mint a kérelem elbírálása) között.
A bejelentés célja nem más, mint egy rendezvény megtartása. A bejelentés célja akkor irányulna nyilvánvalóan lehetetlen célra, ha külön magyarázat nélkül is bizonyosan, kétségtelenül, magától értetődően a valóság törvényei szerint lenne végrehajtható, illetve nem következhetne be, amire a bejelentő akarati tevékenysége irányul, amit meg akar valósítani. Ennek megfelelően a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény bejelentése az abban megjelölt rendezvény megtartása irányul – amely csak igen kivételesen, pl. augusztusban a Duna jegén tartott gyalogos felvonulás, vagy egy néhány tucat négyzetméter alapterületű közterületen több millió résztvevő minősíthető lehetetlennek – nem pedig arra, hogy valamely hatóság bármilyen módon tisztázza a tényállást.
Helytelenül hivatkozott tehát a Rendőrség arra, hogy a bejelentés arra a célra irányul, hogy a Rendőrség mérlegelje a rendezvény ideje alatt várható közlekedési viszonyokat, a forgalom nagyságát, a rendezvény idején aktuális esetleges útlezárásokat és eltereléseket, illetőleg az esetleges rendőri biztosítás nagyságát, vagyis minden olyan körülményt, amely alapján a Rendőrség mérlegelni tudja egy rendezvény tudomásulvételét. Ezekre ugyanis nem a bejelentés, hanem a Rendőrség által valóban igen rövid időn belül lefolytatandó közigazgatási eljárás irányul.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a Rendőrség – az alapeljárásban éppúgy, mint a döntés-felülvizsgálat során – a békés gyülekezéshez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.

V.
A rendelkezésemre álló iratok szerint Budapest Rendőrfőkapitánya egy, a tervezett időpontja előtt három hónappal bejelentett rendezvény bejelentését tudomásul vette, továbbá a jelen ügyben folytatott egyeztetés során azt javasolta a bejelentőnek, hogy bejelentését a rendezvény előtt mintegy négy hónappal tegye meg. Nincs azonban arra vonatkozó információ, amely legalábbis valószínűsítené, hogy az így megtett bejelentések esetében minden olyan körülményt mérlegelt, illetve objektíve mérlegelhet-e, amely alapján a Rendőrség az adott rendezvényt tudomásul veszi. Meg szeretném jegyezni, hogy az így felállított bejelentési korlátozásnak nincs semmilyen jogszabályi (nemhogy törvényi!) alapja. 
Utalni szeretnék arra, hogy az elmúlt néhány évben is volt arra példa, hogy egy jelentős területlezárással, illetve közlekedési korlátozással járó delegáció érkezéséről (így pl. George W. Bush, az Amerikai Egyesült Államok akkori elnökének 2006 júniusi budapesti látogatása) még 3-4 hónappal korábban sem lehetett az érintett rendőri szervnek tudomása, ugyanis arról csak később született döntés. Ugyanígy előfordulhat, hogy a természeti jelenségek (árvíz, csapadék, tűzvész, egyéb természeti katasztrófák), balesetek stb. miatt néhány nap, esetleg hét alatt oly mértékben megváltoznak a körülmények, hogy azok következtében a rendezvény megtartása esetén a közlekedés más úton nem lesz biztosítható. Mindez pedig akár a kezdő időpont előtt három nappal bejelentett rendezvény esetében sem zárható ki.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a BRFK önkényesen alakította ki azt a gyakorlatot, miszerint a 3-4 hónapnál korábbi bejelentéseket jogszabályi felhatalmazás nélkül elutasítja. E gyakorlat a békés gyülekezéshez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.

VI.
A rendelkezésemre álló iratok szerint a Rendőrség bejelentések tudomásulvételére vonatkozó gyakorlata szerteágazó. A BRFK-n kívül egyetlen rendőri szerv sem tekintette a 11 hónappal korábban megtett bejelentéseket „nyilvánvalóan” lehetetlen célra irányulónak, azokat vagy tudomásul vette, vagy pedig éppen az adott helyszínre korábban (!) bejelentett más rendezvényre hivatkozva nem vette tudomásul. Tekintettel arra, hogy az vizsgálatom időszerűségét veszélyeztette volna, eltekintettem az általam megismert egyes bejelentések kezelésének átfogó vizsgálatától. de hangsúlyoznom kell, hogy a bejelentés „el nem fogadásáról, illetve tudomásul nem vételéről” szóló tájékoztatást tartalmazó telefax-üzenet nélkülözte a közigazgatási hatósági döntés tartalmi és formai elemeit. Nem tűnik ki abból sem a döntés jellege (végzés, vagy határozat), sem annak érdeme, sem pedig jogalapja, de még az azzal szemben esetlegesen rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőség, vagy az előterjesztésének módja sem! Azon túlmenően, hogy az ilyen irat önmagában alkalmas arra, hogy a békés gyülekezéshez való joggal, a jogorvoslathoz való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozzon, a bejelentett rendezvény megtartását még csak nem is érinti, ugyanis az érintett rendőrkapitány sem formai, sem pedig tartalmi szempontból nem hozott a Gytv. 8. § (1) bekezdésének megfelelő hatósági döntést. Az a körülmény ugyanis, hogy valamely időpontra, vagy helyszínre már más rendezvényt bejelentettek, a Gytv. szerint nem alapozza meg a később bejelentett rendezvény megtiltását!)
Mindebből kitűnik, hogy a bejelentések elintézése attól függ, hogy azt mely rendőri szervnél terjesztették elő. Az ebben megfigyelhető szembetűnő eltérések semmiképp nem tekinthetőek egységes jogalkalmazásnak, azok eredménye esetleges és kiszámíthatatlan.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozat óta eddigi gyakorlatában következetesen érvényre juttatta azt az elvet, hogy a jogbiztonság a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme. „A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Az Alkotmánybíróság korábban 1160/B/1992. AB határozatban azt is megállapította, hogy „Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.) Elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság arra is, hogy a jogbiztonság követelménye nemcsak a jogi szabályozással szemben megfogalmazható elvárásokat jelenti, hanem ennél tágabb jelentéstartalmat is hordoz. Így – ugyancsak a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban – nyomatékosan hangsúlyozta, hogy „a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Az általam megismert rendőrségi jogalkalmazói gyakorlat olyan szembetűnő eltéréseket mutat, amely a rendezvény bejelentésének jogintézményének kiszámíthatóságát egyenesen kizárttá teszi! Mindez pedig a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az ugyancsak abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, amely hatását tekintve felveti a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásság közvetlen és állandó veszélyét is.

VII.
Figyelemmel arra, hogy a rendezvények bejelentői – a Gytv. eltérő rendelkezésének hiányában – attól függetlenül, hogy a bejelentésüket a rendezvény kezdete előtt a Gytv. 6. §-ában meghatározott legalább 3 nappal, 3-4 hónappal, vagy éppen egy évvel korábban jelentették be, homogén csoportot alkotnak.
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul, mégis, egyes védett tulajdonságokkal – jelen esetben az „politikai, vagy más vélemény”-ként értékelhető bejelentés – rendelkező személyeket lényegesen nagyobb arányban érint. Ebben az esetben a követelmény megsértése alóli mentesüléshez az adott rendelkezésnek a védett tulajdonsággal rendelkező személyek tekintetében is ki kell állnia az ésszerűségi tesztet.
Vizsgálatom során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról pedig csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. 
Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – a jogegyenlőség követelményét rögzíti, ami azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában – szűken értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
A bejelentés időpontja tekintetében elvégzett indokolhatósági próba pedig az V. pontban bemutatott eredményre vezet, tehát a megkülönböztetést nem támasztja alá. Ezért Budapest Rendőrfőkapitánya azzal, hogy – a Gytv. kifejezett rendelkezésének hiányában – a bejelentők között a bejelentés rendezvény kezdetéhez képesti időpontja szerint különbséget tett, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott. Azokban az esetekben pedig, amelyekben a gyakorlatilag azonos rendezvényre vonatkozó bejelentések közül kizárólag a budapestieket utasította el ugyancsak nem volt feltárható a megkülönböztetést alátámasztó ésszerű indok. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az a gyakorlat, amely szerint a rendezvény kezdő időpontjához képest 3-4 hónapnál korábbi bejelentéseket kizárólag a BRFK illetékességi területére bejelentett rendezvények esetén utasítja el a Rendőrség ugyancsak alkalmas arra, hogy – e rendezvények bejelentőivel szemben, a rendezvény helyszíne szerint történő – a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozzon.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében,
1./ az Obtv. 25. §-a alapján – az OBH 3262/2008 sz. jelentésemben javasolttal egyezően – ismét javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Gytv. kiegészítésével határozza meg a rendezvény bejelentésének rendezvény kezdetéhez képest legkorábbi időpontját.
2./ az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy
a./ a Ket. 114. § (1) bekezdése alapján 31334-1/2009. számú végzését vonja vissza, és a Budapest Rendőrfőkapitánya által hozott 01000/48990-3/2009. ált. számú végzését semmisítse meg.
b./ biztosítsa, hogy a bejelentések elintézése a Gytv.-ben, a Ket.-ben valamint a BMr.-ben meghatározott eljárási szabályok maradéktalan betartásával történjék, ennek során
i./ a döntés meghozatala előtt elkészüljenek az azt megalapozó, a BMr. 4-5. §-aiban említett, érdemi tartalmú „szakvélemények”;
ii./ mindazon esetekben, amikor a rendezvény megtartását a szerv vezetője megtiltja, vagy a bejelentést elutasítja, erről hozzon a Ket.-ben meghatározott formai és tartalmi követelményeknek megfelelő döntést;
c./ intézkedjen az országosan egységes rendőrségi jogalkalmazási gyakorlat megteremtése iránt.
d./ hívja fel a hatósági jogalkalmazást folytató rendőri szervek figyelmét arra, hogy a Ket. 30. § c) pontja a kérelem céljának nyilvánvaló fizikai lehetetlenségére vonatkozik, nem pedig a kérelem teljesítésének jogi lehetetlenségére, vagy arra hogy a hatóság a tényállást – bármilyen okból – nem tudja teljes körűen feltárni.

Budapest, 2009. november 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.