Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6653/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
A panaszosok beadványukban azt sérelmezték, hogy a tulajdonukban álló szigetszentmiklósi 5968/14. helyrajzi szám alatt található ingatlanuk egy részét az önkormányzat, úgy is, mint a területet érintő építési ügyekben eljáró elsőfokú hatóság közútként kezeli, annak ellenére, hogy a kérdéses földrészletre vonatkozóan útlejegyzési vagy kisajátítási eljárás lefolytatására még nem került sor. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joggal, valamint a tulajdonhoz való jog megsértésével összefüggő visszásság gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében megkerestem Szigetszentmiklós város polgármesterét, hogy tájékoztasson arról, milyen intézkedésekre került sor annak érdekében, hogy a tulajdonjogi viszonyokat, illetve az esetleges kártalanítás kérdését rendező megállapodás az érintett ingatlantulajdonosokkal megkötésre kerüljön.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy Gere Imre és Gere Csaba tulajdonát képezi a szigetszentmiklósi, 5968/14. helyrajzi szám alatt felvett beépítetlen belterületi ingatlan. Az ingatlant a szokásjog alapján a környező ingatlanok tulajdonosai útként használták, és a közművezetékek is kiépültek. Szigetszentmiklós város jegyzője, 2007. év folyamán 5823/2007. számon építési, illetve 5823-4/2007. számon használatbavételi engedélyt adott ki egy olyan kétlakásos családi ház megvalósítására, amelynek megközelítése kizárólag a panaszosok tulajdonában álló, útként használt ingatlanról lehetséges. A határozatokat a panaszosok megfellebbezték, fellebbezésüket a másodfokon eljáró Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal P-52-4163-1/2008. számú határozatában elutasította azzal a rendelkezéssel, azonban, hogy a tárgyi lakóház megközelítését közútról kell biztosítani. 
A közigazgatási hivatal egyéb tekintetben az útként használt ingatlan jogi helyzetét, az esetleges útlejegyzés szükségességét a panaszosok, illetve az önkormányzat erre irányuló kérelme hiányában nem vizsgálta.
Panaszosok a tárgyi ingatlanukon árkokat ástak, megakadályozni kívánva ingatlanuk útként való használatát, az ellenérdekelt tulajdonosok birtokvédelmi kérelmére azonban a szigetszentmiklósi önkormányzat 07-1440/2008. számú határozatával kötelezte őket az eredeti állapot helyreállítására.
Megkeresésemre Szigetszentmiklós város polgármestere arról tájékoztatott, hogy a vitatott építési illetve használatbavételi engedélyeket a tényleges állapotok figyelembevételével adta ki az építésügyi hatóság, a tulajdoni viszonyok rendezése érdekében pedig az önkormányzat tárgyalásokat folytat a panaszosokkal az érintett ingatlan megvásárlására és a szabályozási tervnek megfelelő út kialakítására, azonban megegyezésre, a panaszosok kártalanítására, útlejegyzésre, kisajátításra információim szerint nem került sor.

A vizsgált alkotmányos jogok 
– A demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
– Az Alkotmányban nevesített tulajdonhoz való jog: Alkotmány 13. § (1), (2)  „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
1959. évi IV. törvény a polgári törvénykönyvről (Ptk.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az önkormányzat képviseletében a polgármester járt el és az Obtv. 29. § (1) g) pontja szerint a helyi önkormányzat hatóságnak minősül, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Alapvető jogok tekintetében
2.1. A jogállamiság fogalmából levezetett követelmények
Az Alkotmánybíróság szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák [9/1992. (I. 30.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat].
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. [72/1995. (XII. 15.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság további alkotmányos követelményeket állapított meg a jogállam fogalmának értelmezése során. Így kifejtette: „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat]. Továbbá: ”A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye…” [6/1999. (IV. 21.) AB határozat].

2.2. A tisztességes eljáráshoz való jog
A tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezek közül az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A tisztességes eljárás a jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály.
Mindezek mellett a tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bírósági eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), a jogirodalom többé-kevésbé egységes abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell. A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal.
A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes eljáráshoz való jognak. Véleményem szerint mindez levezethető a jogállam fogalmából is, ahogy ez az előző részben idézett alkotmánybírósági határozatokból is következik. (A tisztességes eljárás (fair trial) követelménye az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozata szerint, s a kapcsolatos nemzetközi dokumentumoknak megfelelően: „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás ’méltánytalan’ vagy ’igazságtalan’, avagy ’nem tisztességes’).

2.3. A tulajdonhoz való jog
Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozata szerint a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Azonban az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai – amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik – nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával.
Az Alkotmány a tulajdonjogot – mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját – részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a tulajdonjog korlátozásának viszonylag tág tere lehet az Alkotmány keretei között. Az Alkotmánybíróság szerint az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése.
Tehát közérdekből korlátozható a tulajdonhoz való jog, azonban ilyenkor vizsgálandó az arányosság kérdése, azaz az egyéni jogsérelem és a korlátozást indokoló közérdek összemérésére van szükség. Természetesen a tulajdonhoz való jog valamely jogalkalmazás során történő korlátozásakor törvényi alapra van szükség, hiszen alapvető jogról van szó (Alkotmány 8. §.).
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a teljes kisajátítás (a teljes tulajdonelvonás) mellett a tulajdonhoz való jog egyéb korlátozását az „egyszerű” közérdek is indokolhatja, azonban a közérdekűség és az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt további feltételek, kiemelve az értékgarancia biztosítását, a tulajdonkorlátozás általános alkotmányossági mércéje is. (64/1993. (XII. 22.) AB határozat)

2.4. Az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége
Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az államnak ez a kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell az alapvető jogok megsértésétől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Ez a szükséges jogszabályi és szervezeti feltételek kialakítását is jelenti [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, 32/2003. (VI. 4.) AB határozat].

III. A sérelmezett eljárás tekintetében
Az Ötv. 8. § (1)-(2) bekezdése szerint: (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés,… (2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
Az Étv. 27. § (1) bekezdése alapján, ha a helyi építési szabályzat szerint – a településrészen fekvő ingatlanok megfelelő megközelítése, illetve használatának elősegítése érdekében – kiszolgáló és lakóút (a továbbiakban: kiszolgáló út) létesítése, bővítése vagy szabályozása szükséges, és a megvalósítás a kiszolgáló út, valamint a környező építmény, telek rendeltetésszerű használatának biztosítása érdekében az adott telkek igénybevételével indokolt, vagy a más telken történő megvalósítás a tulajdonban nagyobb sérelemmel járna, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a teleknek kiszolgáló út céljára szükséges részét a telek fekvése szerinti települési önkormányzat javára igénybe veheti és lejegyezheti.
Az Étv. 27. § (3) bekezdése szerint a telek kiszolgáló út céljára igénybe vett részéért a kisajátítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár. A kártalanítás összegét a szabályozás alapján kialakítható építési telek, továbbá a kiszolgáló út megépítéséből, illetve az ezzel összefüggő közművesítésből eredő telekérték növekedés figyelembevételével kell megállapítani akkor is, ha a kiszolgáló út és a közművesítés nem közvetlenül a birtokbavételt és a lejegyzést követőn valósul meg. Amennyiben a kiszolgáló út és a közművek megépítése a birtokbavételt és a lejegyzést követő fél éven belül nem kezdődik meg és három éven belül nem valósul meg, a kártalanítás összegének, a fél év elteltét követő időponttól kezdődően a mindenkori jegybanki alapkamat összegével növelten, 15 napon belül kell megfizetni. A telekérték növekedés összegeként legfeljebb a lejegyzéssel igénybe vett telekhányad értéke állapítható meg.
Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság 47/1992. (IX. 26.) AB határozata is e témával foglalkozott – akkor még az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény 17. § (3) bekezdéssel összefüggésben. Ezen AB határozat is kimondja: „az igénybevett területért a tulajdonost teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás illeti meg a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 1. §-a szerint, amely azonos rendelkezéseket tartalmaz az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltakkal”. Továbbá analógiaként használható másik megállapítása is: „A telekalakítás (jelen esetben az építési engedélyezés), illetőleg a közút céljára történő igénybevétel két jogintézmény, amelyek a törvénysértés veszélyét rejti magában. … a település rendezett fejlődését akadályozza, hogy az építési hatóság a települési önkormányzat alá tartozik, s az az önkormányzati forrásokat kímélő, a települések hosszabb távú érdekeivel ellentétes megoldásokra kényszerül.”
Álláspontom szerint az önkormányzat a panaszosok által sérelmezett eljárásával az érintettek vonatkozásában nem biztosította a tulajdonhoz való jog maradéktalan érvényesülését, hiszen nem élt az útlejegyzés, kisajátítás törvényben biztosított eszközével, a tulajdonosokkal való megegyezésre pedig a tőle elvárható módon nem törekedett. 
A Ptk. 5. § (1) szakasza kimondja, hogy a törvény tiltja a joggal való visszaélést, míg a (2) bekezdés szerint joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha az a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen, ha a nemzetgazdaság megkárosítására, a személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne.
Előbbiekből következik, az is hogy a vizsgált esetben az önkormányzat az Ötv. és az Étv. által biztosított közhatalmi jogosítványaival visszaélve a panaszosok magántulajdonában lévő, útként használt ingatlan jogi státuszának rendezetlenségét indokolatlanul hosszú ideig tartotta fent, a tulajdonviszonyok rendezése érdekében pedig nem a közhatalom gyakorlójával szemben elvárható gondossággal járt el, ezáltal a tulajdonhoz való alapjoggal összefüggésben, és a tisztességes eljáráshoz fűződő alapjog tekintetében alkotmányos visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Fentiek alapján kezdeményezem, hogy Szigetszentmiklós Város Képviselő-testülete tárgyalja meg a panaszban szereplő ingatlanhoz kapcsolódó intézkedések jogszerűségét, egyúttal intézkedjen a tulajdonosokkal való megegyezés mielőbbi létrejötte érdekében és amennyiben szükséges biztosítsa az ehhez szükséges kártalanítást. 
Felhívom a képviselő-testület és a Szigetszentmiklós Város Jegyzője figyelmét, hogy a továbbiakban csak a törvényes és alkotmányos lehetőségekkel éljen az építésügyi és településrendezési intézkedések meghozatala során.
Egyúttal felkérem a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal, mint a másodfokon eljáró építéshatóság, illetve az út lejegyzésére jogosult területi államigazgatási szerv vezetőjét, hogy az ügy kivizsgálása és megoldása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket.

Budapest, 2009. december 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.