Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6335/2009 számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Egy panaszos a 2009. szeptember 10-ére a szécsényi Turul szoborhoz bejelentett demonstrációhoz kapcsolódó különböző rendőri intézkedések miatt előterjesztett beadványában azt sérelmezte, hogy a rendőrség a rendezvényről videofelvételeket készített, amely sokakat visszariasztott a rendezvényen való részvételtől. Sérelmezte továbbá, hogy az egyik intézkedő rendőr (06245) azonosító számát megpróbálta eltakarni, és az őt lefényképező panaszost a fényképkészítés miatt 3.000.000,- Ft kártérítés érvényesítésével fenyegette meg. A panaszos kitért arra is, hogy a rendezvény szónokait és a rendezvényre igyekvőket igazoltatással, valamint ruházat és csomagátvizsgálással hátráltatták a rendezvény helyszínére való eljutásban. A panaszos megalázónak és indokolatlannak érezte, úgy a tényét, mint a módját igazoltatásának, ruházat- és csomagátvizsgálásának. A panasz alapján több alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja is felmerült, ezért az alapján vizsgálatot indítottam, melynek eredményes lefolytatása érdekében az országos rendőrfőkapitánytól tájékoztatást, valamint a keletkezett iratok és videofelvételek megküldését kértem. 
A panasz személyes adatok védelméhez való joggal összefüggő részét elkülönítettem, és az adatvédelmi biztoshoz a szükségesnek tartott intézkedések megtétele érdekében áttettem.

A megállapított tényállás
Az országos rendőrfőkapitánytól hat a gyülekezési jog érvényesülésével, és a tömegkezeléssel összefüggő kérdés megválaszolását, valamint a keletkezett iratok megküldését kértem. A közelmúltban már előfordult, hogy hiányosan küldte meg a rendőrség az általam kért iratokat, amit a jelentésemben is rögzítettem. Az országos rendőrfőkapitány arról tájékoztatott, hogy a hozzá felterjesztett valamennyi dokumentumot minden esetben a rendelkezésemre bocsátja. Erre tekintettel – szem előtt tartva vizsgálatom rendőrségi vezetők által többször sürgetett időszerűségét is – úgy tekintem, hogy a részemre megküldött iratanyag a rendőrségen fellelhető valamennyi iratot teljes körűen tartalmazza, azokon kívül a rendőrség további dokumentumokkal nem rendelkezik. 
Az országos rendőrfőkapitány arról tájékoztatott, hogy 2009. szeptember 10-én a szécsényi Forgách kastélyban 14.30 és 18.00 óra között került sor a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság miniszterelnökeinek találkozójára. A védett vezetők biztonságának szavatolása érdekében a Nógrád Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője a miniszterelnöki találkozó idejére, a megye területére a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 30. § alapján fokozott ellenőrzést rendelt el.
A panaszos írásban bejelentést tett a Szécsényi Rendőrkapitányságon arról, hogy 2009. szeptember 10-én 09.00 és 17.00 óra között 30-50 fő részvételével Szécsény, Rákóczi úton lévő turult ábrázoló Rákóczi-emlékmű előtti közterületen a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényt kíván tartani, melynek kettős célja volt, egyrészt az 1705-ös fejedelemválasztó országgyűlésre kívántak emlékezni, másrészt a magyar és szlovák miniszterelnökök szécsényi találkozója elleni tiltakozásukat akarták kifejezni.
A kapott tájékoztatás szerint a panaszos, az általa a Turul szoborhoz bejelentett demonstrációt 14.40 órakor befejezettnek nyilvánította és többedmagával, zászlókkal, a szlovák miniszterelnöki delegáció tervezett távozási útvonalához vonult. A panaszos igazoltatására, illetve ruházatának átvizsgálására a fokozott ellenőrzés keretében a korábbi demonstráció helyszínétől több száz méterre került sor.
Kérdésemre, hogy mi indokolta, hogy az igazoltatás során a panaszost – állítása szerint – mintegy 6 fő bevetési öltözetet viselő rendőr fogja körül, az országos rendőrfőkapitány arról tájékoztatott, hogy 2009. szeptember 10-én a miniszterelnökök találkozójának biztosításában résztvevő rendőrök mindegyike bevetési öltözetet viselt. A rendőri biztosításba bevont állomány feladatát bevetési csoportokba (6-6 fő) szervezve hajtotta végre. Az intézkedéseket általában legalább két rendőrnek kell foganatosítania, a csoportos igazoltatásoknál több rendőr intézkedik egy időben, figyelemmel egymásra és az intézkedés alá vont csoport azon tagjaira, akiket még nem ellenőriztek.
A kapott tájékoztatás szerint a demonstrációk körzetében, valamint a delegációk érkezésének és távozásának útvonalán a ténylegesen igazoltatás alá vont személyek körét az elrendelt fokozott ellenőrzés keretében a bevetési csoport parancsnoka határozta meg. A miniszterelnöki találkozó helyszíne közelében végrehajtott igazoltatásokra a közbiztonságot veszélyeztető cselekmények vagy események megelőzése, megakadályozása érdekében került sor.
Szécsény város bevezető útjain ellenőrző-átengedő pontokat telepítettek, melynek célja a közbiztonságra veszélyes eszközök felderítése volt. A városban már csak a miniszterelnökök találkozójának helyszínének közvetlen közelében tartózkodó, illetve oda tartó személyek ellenőrzésére került sor a fokozott ellenőrzés keretében.
Az országos rendőrfőkapitánytól kapott tájékoztatás szerint ezen intézkedések azzal a tényleges eredménnyel jártak, hogy a miniszterelnökök találkozója rendkívüli esemény és atrocitás nélkül lezajlott.
Arra is kiterjedt a tájékoztatás, hogy a rendőri igazoltatásokat az Rtv. 20. §-ában meghatározottaknak megfelelően hajtották végre. A panaszossal szemben intézkedő rendőr a napszaknak megfelelően köszönt, majd közölte nevét, azonosító számát, valamint az intézkedés tényét és célját. A panaszossal közölte továbbá, hogy a Nógrád Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője által elrendelt fokozott ellenőrzés keretében kerül sor igazoltatására, ruházatának átvizsgálására. A panaszos a rendőri intézkedésnek teljesen alávetette magát, kérést, kérdést nem fogalmazott meg. A vele szemben intézkedő rendőrrel nem közölte, hogy panasszal kíván élni, az intézkedéssel kapcsolatban további tájékoztatást nem kért. A panaszossal szemben lefolytatott rendőri intézkedésről az Rtv. 42. § (1) bekezdése alapján kép- és hangfelvétel készült, amelyet az Rtv. 42. § (7) bekezdés a) pontja alapján a rögzítést követő harminc nap elteltével töröltek. Kifejezett kérdésem ellenére sem kaptam tájékoztatást arról, hogy miként tájékoztatta az intézkedés végén a rendőr a panaszost (és valamennyi más intézkedés alá vont személyt) jogorvoslati lehetőségeiről?
Az országos rendőrfőkapitány a panaszossal szemben foganatosított rendőri intézkedések vonatkozásában indokoltnak tartotta felhívni a figyelmemet arra, hogy „az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóld 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) és (2) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos – kérelemre vagy hivatalból – csupán abban az esetben járhat el, ha a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítették, vagy jogorvoslati lehetőség nincs biztosítva. A vizsgálat tárgyát képező konkrét ügyben a panaszos élhetett volna az Rtv. IX. fejezetében foglaltak szerinti jogorvoslati lehetőséggel, azonban – a rendelkezésre álló információk szerint – az intézkedésekkel kapcsolatban panaszt nem tett, így – a megkövetelt feltétel teljesülésének hiányában a beadványban foglaltak panaszossal szembeni intézkedésre vonatkozó részének érdemi vizsgálatára nem is kerülhetett volna sor.
Az Obtv. hivatkozott bekezdése minden hatósági aktus vonatkozásában alkalmazható és alkalmazandó. Az aktusok között csupán abban a tekintetben tehető különbség, hogy azokkal szemben közigazgatási jogorvoslati lehetőség biztosítva van-e vagy sem. Az Obtv. 16. §-ának (1) bekezdéséhez fűződődő indokolás szerint a hatáskör ilyen módon történő korlátozását az indokolja, hogy »az országgyűlési biztos intézménye az alkotmányos jogok védelmének rendkívüli jogvédelmi eszköze«. Az Obtv. tehát nem teszi lehetővé az aktusok közötti különbségtételt egyéb szempontok alapján.
A konkrét ügy kapcsán ugyanakkor indokoltnak tartotta az országos rendőrfőkapitány azt is kiemelni, hogy a kifogásolt rendőri intézkedés 2009. szeptember 10-én történt, vizsgálatomat viszont pedig október 7-én, vagyis a panasz benyújtására nyitva álló harminc napos határidőn belül indítottam meg, így lehetőség lett volna a panaszost a rendes jogorvoslati lehetőség igénybevétele irányába terelni. Megjegyezte továbbá, hogy „az Rtv. 93/B. § (1) bekezdése alapján a panasz elbírálására a közigazgatási hatósági eljárás szabályai szerint kerül sor, vagyis a panaszosnak lehetősége lett volna megalapozott igazolási kérelem benyújtására is, amennyiben a rendelkezésre álló határidő elmulasztására abból adódóan került sor, hogy a hatóság törvényben foglalt, jogorvoslati lehetőségre vonatkozó [Rtv. 20. § (2) bek.] tájékoztatási kötelezettségének nem tett eleget. Meglátása szerint, amennyiben a hatóság számára a jogalkotó tájékoztatási kötelezettséget ír elő, a hátóságnak viselnie kell e kötelezettség elmulasztásának következményeit, vagyis nem utasíthat igazolási kérelmet arra hivatkozással, hogy a jogszabályok ismeretének hiánya a jogkövetkezmények alól nem mentesít.”

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”) 
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”)
– a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”) 

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapesti Rendőr-főkapitányság az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. Hasonlóan az OBH 2452/2008. sz. jelentésemhez, arra is fel kívánom hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”

II. Nem osztom az országos rendőrfőkapitány azon álláspontját, hogy eljárási előfeltételei közül a panaszos jogorvoslati lehetőségeinek kimerítése hiánya miatt vizsgálatomat idő előtt indítottam meg. E körben indokolt felhívni a figyelmet a következőkre:
a./ Önmagában a hatáskör, vagy eljárási előfeltételek fennállta pusztán a panaszokból gyakran nem állapítható meg, ezért valamennyi olyan esetben, amikor a beadvány alapján nem zárható ki egyértelműen eljárási jogosultságom, indokolt az ügy alaposabb tanulmányozása, (az Obtv. szóhasználatával: panasz megvizsgálása, amely nem tévesztendő össze a vizsgálattal) melynek eredményeként hozom meg döntésemet az eljárásom további menetéről.
b./ A jogorvoslati lehetőség biztosítása nem pusztán formai (jogszabály biztosítja, vagy kizárja), hanem tartalmi (ténylegesen biztosítva volt-e) kérdés is. Minden esetben, amikor ez a panasz alapján nem magától értetődő, vagy a panaszos kifejezetten azt sérelmezi, hogy valamely hatóság nem biztosította számára a jogorvoslat – egyébként az adott ügytípusban létező – lehetőségét, ideértve azt is, ha a hatóság jogszabályi kötelezettség ellenére nem tájékoztatja a jogorvoslat lehetőségéről. Valamennyi olyan esetben, amikor nem támasztja alá a hatóság, hogy a jogorvoslat biztosítása körében eleget tett az ügyféllel szemben fennálló tájékoztatási kötelezettségének, tartalmilag bizonyosan nincs számára jogorvoslati lehetőség biztosítva.
c./ A rendőr intézkedésének, mint közigazgatási aktusnak más közigazgatási döntéshez képest van néhány sajátossága, amely az eddigieket tovább árnyalja. Így a rendőri intézkedés nem formakötött, azt szóban, sípszóval, kézmozdulattal, vagy akár más tevőleges, az intézkedés alá vont cselekvési szabadságát korlátozó magatartással is lehet közölni. Az intézkedés közlésével jogerős, és a legitim állami erőszak-monopóliummal kikényszeríthető (végrehajtható) lesz. Abban az értelemben tehát, hogy a jogorvoslati eljárás során az arra jogosult szerv a hatóság (esetünkben a rendőr) intézkedését megváltoztathatja, az Rtv. esetében nem beszélhetünk.
Mindezek alapján azt a gyakorlatot alakítottam ki, hogy amennyiben a rendőrség az intézkedés alá vont személyt dokumentáltan tájékoztatja jogorvoslati lehetőségeiről, vagy ennek hiányában is él jogorvoslati jogával, panaszt minden esetben eljárási előfeltétel hiányában elutasítom. (Vö. ismét: jogorvoslati lehetőség biztosítása, mint tartalmi kritérium!)
Minden olyan esetben azonban, amikor ez az egyébként az Rtv.-ben előírt jogorvoslati kitanítás elmarad, megállapítom hatáskörömet, egyúttal pedig a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot is. 
Jelen esetben nem kaptam egyetlen olyan iratot sem, amely akárcsak valószínűsítette volna a jogorvoslati kitanítás megtörténtét. Még a panaszossal szemben foganatosított intézkedés egyébként részletező leírása során sem tesz erre vonatkozó utalást a főkapitány válasza. Sőt éppen a jogorvoslati kitanítás hiánya miatt látta úgy az országos rendőr főkapitány, hogy igazolással élve a panaszos jogorvoslati kérelmét minden további nélkül előterjeszthette volna, amelyet az érintett rendőri szerv vezetőjének érdemben kellett volna elbírálnia. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a rendőrség panaszossal szemben foganatosított intézkedése során a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Megjegyzem, hogy jogszabály módosítás nélkül – pl. új típusú, 2 példányos, önindigós RK lapok bevezetésével, melyek eredeti, jogorvoslati lehetőséget előnyomottan tartalmazó példányát az intézkedés után át lehet adni az intézkedés alá vont személynek – belső rendőrségi szabályozással, többletmunkát nem eredményező módon ennek dokumentálása is megoldható lehetne.

III. Az országos rendőrfőkapitány azon felvetését, miszerint a panaszost az Rtv. szerinti panaszeljárás irányába kellett volna terelnem, mert a sérelmezett intézkedés óta vizsgálatom elrendelésékor nem telt el még harminc nap, annak ismeretében különösen elgondolkodtatónak egyúttal az állampolgári jogok országgyűlési biztosa alkotmányos jogköre gyakorlása akadályoztatásának tartom, hogy ugyanazon levelében arról is tájékoztatott, hogy azért nem lehetséges a videofelvételek megtekintése, mert azokat éppen 30 nap elteltével semmisítették meg. Ha a panaszost az Rtv. szerinti panaszeljárás irányába tereltem volna, még deklaráltan (törvényi rendelkezések miatt) nem lett volna lehetőség arra, hogy bármilyen szerv a tényállástisztázás során a felvételeket felhasználja. (Megjegyzem, hogy a videofelvételek megsemmisítésének dokumentációját sem küldték meg a számomra!)
Szembetűnő, hogy az Rtv. 93/B. § (2) bekezdése a panasz előterjesztésére az intézkedést követő harminc napon belül biztosít lehetőséget, az intézkedésről készített videofelvételt a rögzítést követő harminc nap elteltével kell törölni. Mindez pedig könnyen arra vezethet, hogy az intézkedést foganatosító szervhez benyújtott panaszt az intézkedést foganatosító szerv vezetője közigazgatási hatósági eljárásban nem tudja elbírálni, ugyanis a panasz rendőri szerv vezetőjéhez történő beérkezésekor már az Rtv. 42. § (7) bekezdés a) pontja alapján a tényállás tisztázásához nélkülözhetetlen felvételek megsemmisítésére kerülnek. Indokolt rámutatni, hogy az Rtv.-ben biztosított panasztétel (amely az azonos szóhasználat ellenére jogorvoslati jog gyakorlása, nem pedig az ún. petíciós jogkörébe tartozik!) lehetősége így könnyen formálissá válhat, ugyanis a jogorvoslati jog nem pusztán annak előterjesztésének lehetőségét, hanem érdemi elbírálását is jelenti, amelynek pedig a tényállás tisztázása szükségképpen előfeltétele. E tényállástisztázás ellehetetlenülésének lehetősége pedig óhatatlanul és önmagában alkalmas arra, hogy a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozzon. 

IV. Az iratok hiánya miatt a panaszossal szembeni intézkedések közül egyetlen egyet sem támasztott alá dokumentumokkal az országos rendőrfőkapitány, így a tényállást sem sikerült maradéktalanul feltárnom. Ki kell azonban emelnem, hogy amennyiben a panaszossal szembeni intézkedések a beadványban leírtak szerint zajlottak – ennek ellenkezőjéről pedig az azt igazoló dokumentumok hiányában és az országos rendőrfőkapitány válaszának ismeretében sem győződhettem meg – azok alkalmasak lehettek a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal, a jogorvoslathoz való joggal és a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozzanak.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, 
1. az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a rendőri intézkedésekkel szembeni panaszeljárás, valamint a videofelvételek megsemmisítésére vonatkozó határidők összehangolásával teremtse meg annak feltételeit, hogy a panasz kivizsgálása során biztosított legyen a videofelvételek megtekintésének lehetősége.
2. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy
a./ hívja fel a teljes állomány figyelmét – annak garanciális jelentőségére figyelemmel – az Rtv. 20. § (2) bekezdés szerinti panasztételi lehetőségről történő tájékoztatásra;
b./ vizsgálja meg, hogy miként valósítható meg ennek dokumentálása;
c./ hívja fel az illetékes rendőri vezetők figyelmét az intézkedések megfelelő dokumentálásának szükségességére; 
d./ a kért iratokat vizsgálatomhoz teljes körűen bocsássa rendelkezésemre.

Budapest, 2009. november 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.