Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Utóvizsgálati jelentése
az AJB 5857/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása és a megállapított tényállás
Az OBH 3830/2008. és OBH 1077/2009. sz. ügyekben állampolgári panaszok alapján vizsgálatot folytattam azzal összefüggésben, hogy az OTP Bank Nyrt., valamint az OTP Jelzálogbank Zrt. a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa Vj-41/2006/60. számú, a forráshitelek elő- és végtörlesztési költségének, valamint megemelt összegű kezelési költségének visszafizetéséről szóló végzésének végrehajtása során a végtörlesztési díjat csak az OTP Bank ügyfeleinek fizette vissza, az OTP Jelzálogbank ügyfeleinek azonban nem.
Az OBH 3830/2008. sz. ügy panaszosa azt sérelmezte, hogy a szerződésében rögzített, eredetileg 0 Ft összegű, de később változtatható mértékű végtörlesztési díjjal szemben mintegy 250.000 forintot kellett a végtörlesztés okán a kölcsönnyújtók felé megfizetnie, amelyet a Versenytanács végzésének hatályba lépése után nem fizettek vissza számára. 
Az OBH 1077/2009. sz. ügy panaszosa az eredetileg szintén 0%-os mértékű előtörlesztési díj helyett a hasonló szerződéses rendelkezések alapján 3,6%-os mértékű előtörlesztésre volt köteles, amelyet a Bank szintén nem fizetett vissza.
A megállapított tényállás szerint a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának Vj-41/2006/60. számú végzése az OTP Bankot arra kötelezte, hogy érintett személyeknek az általuk 2008. február 28-ig a megfizetett elő- és végtörlesztési díjat fizesse vissza.
Érintett személynek minősül a Versenytanács végzése értelmében az OTP Bank Nyrt. azon ügyfele, aki 2005. június 15., illetve augusztus 15. előtt kötött az OTP Bank Nyrt-vel lakáskölcsön szerződést, és ezen szerződése kapcsán, elő- és végtörlesztés során az OTP Bank Nyrt.-nek a 2005. június 15-ével bevezetett vagy 2005. augusztus 15-én felemelt díjat megfizette, s a díj megfizetése időpontjában szerződése az OTP Bank Nyrt. állományában volt. A 2005. június 15. előtt kötött szerződések esetében a visszafizetendő összeg a bevezetett díjtétel alapján megfizetett összeg, míg a 2005. június 15. és 2005. augusztus 15. közötti időszakban megkötött szerződések esetén a bevezetett és a megemelt díjtétel különbsége alapján megfizetett összeg.
A Versenytanács végzése eszerint kizárólag azon ügyfelekkel kapcsolatos szerződésekre vonatkozott, akik szerződése az OTP Bank Nyrt. állományában volt nyilvántartva.
A panaszosok szerint az OTP Bank és az OTP Jelzálogbank a kölcsönszerződésben egyetemleges kötelezettséget vállalt a kölcsönösszeg nyújtására, ugyanakkor amikor az elő/végtörlesztésre sor került, a követelést az OTP Jelzálogbank (mint kizárólagos saját követelést) tartotta nyilván, és ezért a panaszos részére a végtörlesztési díjat nem fizette vissza. 
Megkeresésemre adott válaszában az OTP Bank arról tájékoztatott, hogy a szóban forgó jelzáloglevél kamattámogatásos hitelek nyújtására konzorciális formában került sor, amelyben a kölcsönnyújtói oldalon mind az OTP Bank, mind az OTP Jelzálogbank is szerepelt egyetemes hitelezőként. A szerződéskötést követően az OTP Bank a Polgári Törvénykönyv alapján a panaszosokkal szembeni valamennyi követelését az OTP Jelzálogbankra engedményezte. A kölcsönök számlakezelésével kapcsolatos feladatokat azonban továbbra is az OTP Bank látta el, így az érintett ügyfelek az engedményezést követően változatlan feltételekkel teljesíthettek az OTP Bank felé. Az OTP Bank, illetve az OTP Jelzálogbank az ügyfeleket az engedményezésről nem tájékoztatta, figyelemmel arra, hogy az engedményezés a törlesztés feltételeiben változást nem eredményezett.
Az OTP Bank a jelentésre adott válaszában a megállapításokat és az abból levont következtetéseket nem fogadta el. Álláspontja szerint a Bank nem tekinthető sem hatóságnak, illetve közszolgáltatást végző szervnek.
A GVH Versenytanácsa Vj-41/2006/60. sz. végzése tekintetében arra mutatott rá, hogy a Versenytanács végzése kizárólag azon ügyfelekre vonatkozott, akik szerződése az OTP Bank állományában voltak nyilvántartva. Az OTP Jelzálogbank részére engedményezett követelésekre – így a panaszosok szerződései alapján fennálló követelésekre – a végzés hatálya nem terjedt ki, és ezért nem került sor ezen ügyfelek részére a szerződésmódosítási díj visszafizetésére. 
A Bank válaszában kiemelte azt is, hogy a végzésben a GVH a Bank által tett kötelezettségvállalás teljesítését a versenytörvény (1996. évi LVII. törvény) 75. § (1) bekezdése alapján anélkül tette kötelezővé, hogy végzésben törvénysértés megvalósulását, vagy annak hiányát megállapítaná. A GVH az elő- és végtörlesztési díjat jogszerűségének kérdésében nem foglalt állást. A Bank válaszában tájékoztatott arról is, hogy a Gazdasági Versenyhivatal a végzéssel kapcsolatos utóvizsgálata megállapította, hogy a Bank eleget tett a kötelezettségvállalásban foglaltaknak. Mindezekre figyelemmel a Bank kérte a jelentés „Intézkedéseim” része azon fordulatának felülvizsgálatát, hogy a Bank a Versenytanács végzése szerint jogszerűtlenül számított fel elő- és végtörlesztési díjat.
A Bank álláspontja szerint a kölcsönszerződések rendelkezései értelmében a Bank és a Jelzálogbank közösen, egyetemleges hitelezőként nyújtottak kölcsönt az adósok részére. A Ptk. 335. § (1) bekezdése szerint jogosultak egyetemlegessége esetén mindegyik jogosult az egész szolgáltatást követelheti. Az egyetemlegességből következően tehát a szerződés alapján bármelyik hitelező követelhette az Adóstól a tartozás megfizetését, illetve a kölcsönszerződés, az üzletszabályzat és a hirdetmény szerinti díjakat. A kölcsönszerződések – a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről szóló 1997. évi XXX. törvény 7. § alapján – külön nevesítették az alábbiakat: „a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről szóló törvény felhatalmazása alapján a Hitelezők – a Jelzálogbank jogán – az Adósok előtörlesztését megtilthatják, illetve az előtörlesztés esetén a Jelzálogbank jogosult a lejárat előtti visszafizetéskor az elmaradt hasznát érvényesíteni. A Hitelezők azonban az előtörlesztés lehetőségét az Adósok részére nem tiltják meg. Az Adósok előtörlesztés esetén a Hitelezők OTP Lakáshitelek kamat-, díj-, jutalék-, és költségtételeiről szóló mindenkor hatályos Hirdetménye szerinti előtörlesztési díjat kötelesek megfizetni, amely a jelen közjegyzői okirat aláírásakor 0 Ft.”
Mindezekre figyelemmel a Bank álláspontja szerint ha az ügyfél elő- vagy végtörlesztéssel élt, a Jelzálogbank, mint az egyetemleges hitelezők egyike, jogosult volt érvényesíteni elmaradt hasznát. A Bank szerint e rendelkezés független attól, hogy az ügyfél a Banknak, vagy a Jelzálogbanknak teljesít. Az engedményezésnek azért nincs jelentősége, mert a Jelzálogbank mindvégig hitelezői pozícióban maradt, csupán a Bank került ki a szerződéses kötelemből. 
A Bank nem ért egyet azzal a megállapítással, miszerint az engedményezés az értesítés elmaradása miatt semmis, hiszen a Ptk. 328. § (3) bekezdése alapján az értesítés elmaradása esetén az adós továbbra is teljesíthet a régebbi jogosult felé. Az értesítés és a régi jogosultnak való teljesítés azonban nem akadálya annak, hogy a Jelzálogbank, mint korábban egyetemleges, az engedményezést követően pedig egyedüli hitelező a továbbiakban is követelhesse elmaradt hasznát, hiszen mindvégig a kötelemben maradt és a szerződés fent idézett rendelkezése alapján erre joga volt. A Bank utalt arra is, hogy az engedményezéshez nincs szükség a szerződés valamennyi alanyának hozzájárulására, hiszen a Ptk. alapján az engedményezés a kötelezett hozzájárulása nélkül is létrejön. 
A Bank nem ért egyet a jelentés azon megállapításával sem, miszerint a Bank és a Jelzálogbank a szóban forgó engedményezési szerződéssel kívántak mentesülni a GVH döntése alól. Az engedményezéssel kapcsolatos gyakorlat a két hitelintézet közötti konzorciális megállapodáson alapul, az erre vonatkozó keretmegállapodást 2001. október 22-én kötötték meg. A megállapodás részleteit a PSZÁF is jóváhagyta. A felek 2002. április 11. óta folytatják e gyakorlatot. Az engedményezés teszi lehetővé, hogy egyrészt a Jelzálogbank révén igénybe vett jelzáloglevél-kamattámogatás miatt, másrészt pedig a Jelzálogbank által szerzett forrás kisebb költsége miatt a két hitelintézet kedvezőbb hiteldíjjal tudjon kölcsönt nyújtani ügyfeleinek. A Bank álláspontja szerint az engedményezés elsődleges célja az ügyfelek részére kedvezőbb hiteldíjú kölcsönök nyújtása volt. 
A Bank válaszában arról is tájékoztatott, hogy a Jelzálogbank sohasem érvényesítette a teljes elmaradt hasznát, annak csupán rész-összege került megfizetésre az elő és végtörlesztési díjakban. 
Mindezekre figyelemmel a Bank nem kíván a GVH végzésébe foglalt és általa jóváhagyott, valamint az utóvizsgálatot megszüntető végzésben teljesítettnek minősített kötelezettségvállaláson felül további kötelezettségvállalást, vagy intézkedést tenni. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság, valamint tisztességes eljárás követelménye (Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.)
– a piacgazdaság elvéből fakadó szerződéskötési szabadság (Alkotmány 9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.)
– az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör megállapítása
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A lakáscélú állami támogatások, illetve a kamattámogatásos kölcsönök nyújtása, a jogalkotó döntése alapján állami feladat, mivel e támogatások forrása az állami költségvetés. A jogalkotó e feladat végrehajtásával kapcsolatos feladatok lebonyolítását a piaci alapon működő hitelintézetekre delegálta. Az ombudsmanok hivataluk fennállása óta folytatott töretlen és egyöntetű gyakorlata szerint a lakáscélú állami támogatások lebonyolításával összefüggésben közszolgáltatást végző szervnek tekintik a pénzügyi intézményeket, függetlenül attól, hogy e támogatás ténylegesen milyen formában jelenik meg. A vizsgált ügyekben az állami támogatás akként jelent meg, hogy az ügyletek finanszírozása a Jelzálogbank révén, jelzáloglevél kamattámogatás formájában jelent meg. 
Ennek alapján az országgyűlési biztos hatáskörrel rendelkezik az OTP Bank Nyrt., valamint az OTP Jelzálogbank Zrt., mint közszolgáltatást nyújtó szerv eljárásának vizsgálatára. Megállapítottam, hogy a panaszosok számára nem volt jogorvoslati lehetőség biztosítva.

2. A vizsgálat megállapításai
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanács Vj-41/2006/60. számú végzése, valamint a Vj-41/2006/87. számú, utóvizsgálati eljárást lezáró végzése ismételt áttekintése után megállapítottam, hogy a Versenytanács valóban nem foglalt állást az elő- és végtörlesztési díjak felszámításának jogszerűsége tárgyában. Így helytelen volt az OBH 3830/2008. számú jelentésem „Intézkedések” részében az a megfogalmazás, amely szerint e díjak felszámítására a Versenytanács végzése értelmében jogszerűtlenül került sor, ezért ezt visszavonom.
Az ügy érdeme tekintetében ugyanakkor, figyelemmel a Bank válaszában foglaltakra, a következőkre szeretnék rámutatni.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 328. § (3) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy az engedményezésről a kötelezettet értesíteni kell. Az értesítés egyik, de nem kizárólagos következménye a teljesítés irányának (engedményező helyett engedményes) a megváltozása. Emellett azonban az értesítés kézhezvételéig a kötelezett és az engedményező jogviszonyban állnak. Ennek a vizsgált esetben azért van különös jelentősége, mert a Bankra és a Jelzálogbankra eltérő törvényi rendelkezések vonatkoznak előtörlesztés tekintetében. A Bank nem, de a Jelzálogbank követelheti előtörlesztés esetén minden kárát, elmaradt hasznát. Egészen addig, amíg egyetemleges hitelezőként mindkét hitelintézet részese a jogviszonynak, addig az esetleges előtörlesztés esetén csak az ügylet során keletkezett elmaradt haszon egy bizonyos – a Jelzálogbankra eső része – követelhető az ügyféltől, a teljes azonban nem. Abban az esetben, ha az engedményezés következtében a hitelezői pozícióban csak a Jelzálogbank marad, akkor – akár az ügyfél szerződéskötési szándékától eltérően – a teljes követelés jelzálogbanki követelésnek minősül, így előtörlesztés esetén a teljes elmaradt haszon tőle követelhetővé válik, ezért is lett volna különös jelentősége az érintett ügyfelek értesítésének.
Noha nem kétségesek a Bank válaszában kifejtettek alapján a Jelzálogbank bevonásának bizonyos előnyei az ügyletbe, ez álláspontom szerint nem jelenti, illetve eredményezheti azt, hogy a Bank ezáltal a Jelzálogbanktv. (1997. évi XXX. törvény) számára pozitív rendelkezései alá „bebújjon”. Nem lehet tehát e hitelintézetek közti jogügyletnek – az ügyfél hozzájárulása nélkül – olyan következménye, hogy a hitelezők az előtörlesztés esetén a teljes követelésük tekintetében a Jelzálogbanktv. rendelkezéseit alkalmazhatják, mivel ha ilyen következménye van, akkor az nem egy egyszerű alanyváltozást eredményező engedményezés, hanem a szerződés ezt meghaladó érdemi módosítása.
Kétségtelen, hogy ha a hitelszerződésben a konzorciumi tagok finanszírozásban való részvételi aránya nem rögzített és nem ismert az ügyfél előtt, akkor e kérdést egyoldalúan igen nehezen lehet megoldani. Mindebből következően azonban az ügyfél a szerződéskötéskorinál hátrányosabb helyzetbe nem kerülhet, ami nem csak a tényleges kártérítési kötelezettségét, hanem annak elvi lehetőségét is jelenti.
Mindezek alapján fenntartom azon álláspontomat, miszerint az OTP Bank a Ptk. rendelkezéseivel ellentétesen engedményezte követelését az OTP Jelzálogbankra. Nem biztosította az adósok számára annak mérlegelési lehetőségét sem, hogy az ekként módosított (módosítani szándékolt) szerződést fent kívánják-e tartani, vagy egy a Bank felé történő azonnali előtörlesztéssel le kívánják-e zárni jogviszonyukat. Mindezzel az OTP Bank és az OTP Jelzálogbank megsértette a jogbiztonság követelményét és a panaszosok piacgazdaság elvéből fakadó szerződéskötési szabadságát.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának Vj-41/2006/60. számú végzése formálisan csak az OTP Bankra és az ő állományában nyilvántartott ügyfelekre terjedt ki, az OTP Jelzálogbankra nem.
Az OTP Bank jelentésemre adott válasza szerint az engedményezésre vonatkozó keretmegállapodás már 2002-ben hatályba lépett. Erről korábban, bár törekedtem az ügy tényállását minél részletesebben feltárni nem volt tudomásom, így visszavonom azon megállapításomat, miszerint a Bank a Jelzálogbankkal kötött engedményezési szerződés által kifejezetten a GVH végzéséből fakadó kötelezettsége alól kívánt mentesülni. 
Ezen új tények ismeretében is azonban rá kell mutatnom arra, hogy az OTP Bank és az OTP Jelzálogbank között a szóban forgó konzorciális hitelek nyújtását megalapozó szerződésrendszer gyakorlati alkalmazása, valamint ezzel összefüggésben az ügyfelek tájékoztatásának hiányossága nem biztosítja megfelelően a hitelintézetek e tevékenységének átláthatóságát, amely a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét, illetve e sérelem bekövetkezésének közvetlen veszélyét hordozza magában. Nem állapítható meg ugyanis, hogy az OTP Bank milyen szempontok alapján szelektál ügyfelei között azzal összefüggésben, hogy kikkel szembeni követelését engedményezi a Jelzálogbankra. Abban az esetben pedig, ha a hitelezők az azonos helyzetben lévő ügyfelek között indokolatlanul, vagy megfelelően nem alátámasztható indokokkal különbséget tesznek és a Bank ennek során egyes ügyfeleivel szembeni követelését engedményezi a Jelzálogbankra, (amely által ezen ügyfelek eltérő jogi helyzetbe kerülnek), míg más ügyfelek esetén nem, felmerülhet, hogy a hitelezők tevékenysége az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik. (E tekintetben rá kell mutatnom arra, hogy az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés szándéktól független, objektív ismérvek alapján megállapítható ténykérdés).
A Bank jelentésemre adott válaszából sem derül ki, hogy mi indokolja a szóban forgó kölcsönszerződésekből fakadó követeléseinek engedményezését a Jelzálogbankra, mi alapján válogat ügyfelei között, illetve erről az ügyfeleit miért nem tájékoztatta. 
Figyelemmel a Bank válaszában foglaltakra és feltételezve a Bank és a Jelzálogbank jóhiszemű eljárását is, amely szerint az engedményezés célja nem a Versenytanács végzésével jóváhagyott kötelezettségvállalás alóli mentesülés volt, a Bank szándékától függetlenül nem egyértelmű, hogy mik voltak az engedményezésre való kiválasztás és ezáltal közvetetten a Versenytanács végzésének hatálya alá tartozás szempontjai. 
Mindezek összességükben a tisztességes eljárás sérelmének, valamint az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés bekövetkezésének közvetlen veszélyét hordozzák magukban.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem 
a) az OTP Bank Nyrt. elnök-vezérigazgatójánál és az OTP Jelzálogbank Zrt. vezérigazgatójánál, hogy a jelentésemben foglaltakra figyelemmel vizsgálják felül konzorciális hitelezési gyakorlatukat:
– amennyiben a szerződésekben engedményezés alanyváltozás történik, erről tájékoztassák ügyfeleiket;
– tekintettel a köztük 2001-ben létrejött és 2002-ben hatályba lépett keretmegállapodásra és az azon alapuló gyakorlatra, tájékoztassák meglévő ügyfeleiket az engedményezés lehetőségéről, illetve annak jogkövetkezményeiről;
– e tájékoztatást leendő ügyfeleiknek még a szerződéskötés előtt adják meg;
– tegyék átláthatóvá az engedményezésre való kiválasztás szempontrendszerét;
b) az OTP Bank Nyrt. elnök-vezérigazgatójánál, hogy mindazon (volt) ügyfele számára, akikkel a Versenytanács Vj-41/2006/60. végzésének hatályba lépése előtt, a végzésben meghatározott időszakban a szóban forgó konzorciális hitelszerződést kötöttek és szerződésük engedményezés útján az OTP Jelzálogbank állományába került, a megfizetett elő-és végtörlesztési díjakat fizesse vissza. 

Budapest, 2009. augusztus 31.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.