Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5712/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A több gyermeket nevelő, szociális támogatásban részesülő panaszos beadvánnyal fordult hozzám, amelyben sérelmezte az ásotthalomi Bedő Albert Középiskola, Erdészeti Szakiskola és Kollégium végzős, ballagás előtt álló osztályaiban az osztálypénz szedés gyakorlatát. Előadása szerint havi ezer forintot gyűjt az osztályfőnök, amiből megvásárolják a pedagógusnapi, nőnapi ajándékokat, valamint előtakarékosság keretében ebből finanszírozzák a szalagavatót és az erdészeti ballagási öltönyt, ezen kívül külön gyűjtenek pénzt osztálykirándulásra. Beadványában ismertette azt is, hogy akinek tartozása van, annak nevét közösség előtt osztályfőnök felolvassa, továbbá tudomása szerint volt olyan iskolai tanuló, aki az osztálypénzzel való év végi tartozása miatt bizonyítványát sem kapta meg. 
Figyelemmel arra, hogy a beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, továbbá az oktatáshoz való jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy körülményeinek feltárása érdekében tájékoztatást kértem a középiskola igazgatójától, továbbá vizsgálatom során figyelemmel voltam az oktatási jogok miniszteri biztosának éves beszámolóiban nyilvánosságra hozott állásfoglalásaira.

A megállapított tényállás
Az iskola igazgatójának beszámolója szerint minden tanév első szülői értekezletén szülői kezdeményezésre az osztálykirándulás lebonyolítására, osztályprogramok szervezésére és végzős osztály esetén ballagási (erdészeti) öltönyre, tabló készítésére előtakarékossági célzattal gyűjtenek 500,- Ft-tól – 1.500 Ft-ig terjedő összegben osztálypénzt az osztályfőnökök, amelyet az osztály diákönkormányzatának elnökével közösen kezelnek. Az elszámolás tanév végén a tanulók felé, és a tanévet követő első szülői értekezleten a szülők felé is megtörténik. 
Az igazgató tájékoztatása szerint a tartozásokat az osztályfőnök minden esetben négyszemközt beszéli meg a mulasztó diákkal, valamint szüleivel. Felhívta figyelmet arra is, hogy több alkalommal megtörtént eset szerint a szülő a gyermekkel elküldte az osztálypénz, ami nem ért el az osztályfőnökhöz, mivel a tanuló azt elköltötte. Ezekben az esetekben a szülővel való kapcsolattartás és egyeztetés eredményeképpen a szülők fizették be az osztályfőnöknek a vállalt összeget.
Az igazgató jelezte azt is, hogy az intézmény házirendje az osztálypénzre vonatkozóan nem tartalmaz előírást, a befizetés önkéntes alapú, illetve annak elmulasztása nem jár és nem járt a panaszban megjelölt jogkövetkezményekkel, sem a mulasztók nevének nyilvános kihirdetésével, sem a bizonyítvány visszatartásával. Ha a szülő nem fizeti meg azt a célt, amire az osztálypénz gyűjtik, akkor a tanuló azon a programon nem vesz részt, illetve számára ballagási öltöny nem készül. Ismertette még, hogy az osztályfőnökök koordinálásával készülő ballagási ruha készítése iskolai hagyomány és az iskola úgy ítéli meg, hogy „tanév végi záró vizsgákon (érettségi, szakmai) az ünnepélyes öltözékben való megjelenés a vizsga iránti tisztelet kifejezése fontos nevelési alapelv.”
Az osztálypénz szedéséről, illetve annak összegéről a szülői értekezleten a szülők döntenek, „a szülői értekezletekről jegyzőkönyvek nem készülnek. Az osztályfőnökök jelenléti ívet íratnak alá a szülőkkel és a szülői értekezleten elhangzottakról, a szülői kérdésekről, felvetésekről a szülői értekezletet követő egy héten belül az igazgatónak beszámolnak.”
Az igazgató kifejtette, hogy egy pedagógusnak nemcsak az oktatás a feladata, hanem a nevelés is különösen egy olyan iskolában, ahol a tanulók nagy része hátrányos helyzetű. Ennek érdekében a középiskolának „kell sok nevelési programot megvalósítani a hét folyamán. Sajnos azonban sok programot az iskola sem tud finanszírozni, ezért szükség van a programok megvalósításához előtakarékosságra.”

A vizsgált alkotmányos jogok 
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2.§ (1) bek.)
– Az élethez és az emberi méltósághoz való jog: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (Alkotmány 54. § (1). bek.)
– Művelődéshez (oktatáshoz) való jog: „A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.” (Alkotmány 70/F. § (1) - (2) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok:
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kot.)
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Ötv. 69. § (1) bekezdése alapján a megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető. Törvény a megyei önkormányzat kötelező feladatává teheti az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egész területére vagy nagy részére kiterjed. A törvény a megyei önkormányzat kötelező feladataként írhatja elő az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. A 70.§ (1) bekezdés szerint a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik többek között különösen a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja.
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezéseinek figyelembevétele mellett tehát a középfokú oktatást közszolgáltatásnak tekintem. 
A vizsgálatom során a törvény által rendelkezésemre álló eszközök nem alkalmasak a panaszban megfogalmazott és a középiskola igazgatója által adott válaszban szereplő tények és állítások között fennálló ellentmondások tisztázására. Fontosnak tartom azonban az „osztálypénz” gyűjtésével összefüggésben folytatott iskolai gyakorlat vizsgálatát, mivel a tárgykörben több hasonló tartalmú panasz érkezett hozzám.

II. Az ügy érdeme tekintetében
1./ Az iskolai öltözködéssel kapcsolatos szabályok
A személyiség szabad kibontakozása magában foglalja az önrendelkezés, az önmeghatározás szabadságát, az akarat és a döntés szabadságát, a cselekvés szabadságát és a szellem szabadságát. A személyiség szabad kibontakoztatásához való jog azonban nem korlátlanul biztosított, a korlátozást a társadalmi együttélés rendjének fenntartása jelenti. (Chronowski-Drinóczi-Petrétei-Tilk-Zeller Magyar Alkotmányjog III. Dialóg Campus 2006. 60. o.)
Az önrendelkezés jogát biztosítja a Kot 10. §-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezés, vagyis a gyermek, illetve a tanuló személyiségét, emberi méltóságát és jogait tiszteletben kell tartani. A törvény az iskolai öltözködéssel kapcsolatos korlátozást is megfogalmaz, a 19. §-ának (2) bekezdésében meghatározza, hogy a pedagógus – a minőség, típus és ár megjelölése nélkül – olyan ruházati vagy más felszerelés beszerzését kérheti a tanulótól, amely nélkülözhetetlen az általa tartott tanórai foglalkozáson való részvételhez, illetve a tanított tananyag elsajátításához, és amelyet a tanórai foglalkozáson egyidejűleg minden tanulónak rendszeresen alkalmaznia kell. Ugyanezen szakasz utolsó mondata azt is kimondja, hogy az e körbe nem tartozó felszerelések biztosítása az iskola feladata. A fenti szakasz (4) bekezdése felhatalmazza az iskolaszéket – annak hiányában az iskolai szülői szervezetet (közösséget) és az iskolai diákönkormányzatot – ruházati és más felszerelések megvételével kapcsolatosan a szülőkre háruló kiadások tekintetében korlátozásokat állapíthat meg. A korlátozás ugyanakkor nem járhat azzal a következménnyel, hogy kizárja az elsőként nevesített feltételben meghatározott ruházati és más felszerelések megvételét.
A Kot. 19. § (7) bekezdése ugyanakkor azt is kimondja, hogy a pedagógus alapvető feladata a rábízott gyermekek, tanulók nevelése, tanítása. Ezzel összefüggésben kötelessége különösen, pl. hogy nevelő és oktató tevékenysége keretében gondoskodjon a gyermek, tanuló testi épségének megóvásáról.
A fentiek alapján rá kívánok mutatni arra, hogy az iskola a kötelezőerejű döntéssel a házirendjében is csak a fenti céloknak megfelelő korlátozásokat állapíthat meg, tehát testi épséget biztosító védő, illetve a tanórán való részvételt biztosító ruházat viselését pl. testnevelés felszerelést írhatja elő, de ekkor sem határozhatja meg milyen típusú ruházatot viseljenek tanulói az iskolai megjelenésük során. Minden olyan iskolai rendelkezés, amely fentieken kívül kötelező korlátozást tartalmaz, illetve meghatározott viselet (pl. erdészeti öltöny) kötelező készítését és használatát írja elő jogellenes.
Megállapítom továbbá, hogy a szülők a fentiek ellenére közösen dönthetnek arról, hogy az általuk kitűzött célok elérése érdekében különböző összegeket gyűjtenek egy közös alapot képezve. E kérdéskör vizsgálata egyben átvezet az oktatási intézmények által nyújtható ingyenes és térítés díj ellenében igénybe vehető szolgáltatások témakörére.
Hangsúlyozni szeretném, hogy a kötelezően előírt ruházat hiánya esetén sem dönthet úgy az iskola, hogy a tanulót eseti jelleggel kizárja a tanításból, illetve a nevelési program részét képező rendezvényen való részvételből, hiszen az iskolának a gyermekek felügyeletét biztosítania szükséges.
2./ Az oktatási intézmények szolgáltatásainak költség viselése
Az Alkotmány a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető középfokú oktatást fogalmazza meg, azzal a kiegészítéssel, hogy ezt az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. A közoktatási törvény továbbá meghatározza milyen iskolai szolgáltatások vehetők igénybe ingyenesen, térítési díj, illetve tandíj megfizetése ellenében. A vizsgálat szempontjából az ingyenesen igénybe vehető szolgáltatások körének szabályozását vontam vizsgálatom középpontjába. A törvény 114. § (1) – (3) bekezdései taxatív felsorolást tartalmaznak az egyes ingyenesen biztosítandó iskolai szolgáltatásokról, majd a (4) bekezdésben az egyes iskolák sajátosságait meghatározó nevelési és pedagógiai program végrehajtásához kapcsolódón is meghatározza az ingyenes szolgáltatások körét. Így tehát az ingyenes szolgáltatások körében a nevelési program, a pedagógiai program végrehajtásához kapcsolódó, a mindenki számára előírt tananyag megismerését, feldolgozását, a mindennapi testedzést szolgáló, intézményen kívüli kulturális, művészeti, sport- vagy más foglalkozást, kirándulást, erdei iskolát a nevelési-oktatási intézmény költségvetésének terhére lehet megszervezni. Az iskolaszék - annak hiányában az iskolai szülői szervezet (közösség) és az iskolai diákönkormányzat - meghatározhatja azt a legmagasabb összeget, amelyet a nevelési-oktatási intézmény által szervezett, nem ingyenes szolgáltatások körébe tartozó program megvalósításánál nem lehet túllépni. Ez a rendelkezés 2003. szeptember 1-jétől hatályos, amelyet a közoktatási törvény módosításáról szóló 2003. évi LXI. törvény 75. §-a tartalmaz. A módosító törvényhez tartozó indokolás szerint „az óvodák, iskolák és kollégiumok gyakran szerveznek olyan, egyébként a nevelési programjukat, pedagógiai programjukat szolgáló intézményen kívüli foglalkozásokat, amelyeknek a költségeit nem tervezik meg. Ezért azokat áthárítják a gyermekek, tanulók szüleire. Sok esetben a múzeumlátogatás, könyvtárlátogatás, erdei iskola vagy más intézményen kívüli foglalkozás igénybevétele egyes tanulók részére azért nem biztosított, mert a szülők nem képesek hozzájárulni a kiadásokhoz. A törvény egyértelművé teszi, hogy az ingyenes ellátás körében ezek a kiadások is a nevelési-oktatási intézményeket terhelik.” 
Fontos megemlíteni a Kot. 116. §-ának (1) bekezdés c/ pontját, amelynek értelmében tandíjért vehető igénybe az iskolában, a kollégiumban a nevelési, illetőleg a pedagógiai programhoz, a helyi tantervhez (alaptevékenységhez) nem kapcsolódó nevelés és oktatás, valamint az ezzel összefüggő más szolgáltatás.
Az ismertetett szabályok értelmében, ha az iskola által szervezett kirándulás a nevelési, vagy a pedagógiai program része ebben az esetben az azzal járó költségeket is az iskolának kell viselnie, amennyiben a szervezett program nem része a helyi nevelési, illetve pedagógiai programnak ebben az esetben van lehetőség azt a szülőkre áthárítani, de az erre fordítható maximális összeget az iskola meghatározott szervei megállapíthatják.
3./ A szülők fizetési kötelezettségének alakulása az iskolai szolgáltatások körében
A feltárt tényállás szerint a szülői értekezleten a megjelent szülők csak a jelenléti ívet írják alá, amely hitelesen tanúsítja az adott rendezvényen való megjelenést.
A feltárt körülmény miatt tekintettel kellett lennem vizsgálatom során a Kot. végrehajtásáról szóló kormányrendelet (MKM r.) 3. §-ának (2) bekezdésére, amely kimondja, hogy a kiskorú tanuló szülőjének írásbeli nyilatkozatát be kell szerezni minden olyan iskolai és kollégiumi döntéshez, amelyből a szülőre fizetési kötelezettség hárul. 
Rá kívánok világítani arra, hogy amennyiben az iskola által szervezett rendezvény, kitűzött cél megvalósítása nem tartozik bele a nevelési, vagy pedagógiai programba, ebben az esetben át lehet hárítani a szülőre a költségek viselését akkor, ha arról előzőleg a szülők írásbeli nyilatkozatát az iskola beszerezte. E nyilatkozatok meglétét a jelenléti ív és az osztályfőnök beszámolója nem helyettesítheti.
Álláspontom szerint, ha szülő a nyilatkozatában foglaltak ellenére az iskola által szervezett, de a nevelési, pedagógia program részét nem képező rendezvényt nem finanszírozza, a tartozás összege tőle ekkor sem követelhető és nem járhat a tanuló teljesítményét értékelő bizonyítvány esetleges visszatartásával sem. A kifejtettek értelmében, ha az erdészeti öltönyben való ballagás a nevelési, pedagógiai program része, akkor annak a költségeit az iskolának szükséges fedezni, amennyiben nem része a nevelés, pedagógiai programnak akkor a szülőre írásbeli nyilatkozatának beszerzését követően hárítható át a költségek viselése, azonban az erdészeti öltöny hiánya miatt a tanuló nem zárható ki a ballagási rendezvényen való aktív részvételből.
Mindezekre tekintettel a tényállásban feltárt körülmények alapján megállapítom, hogy a középiskola elmulasztotta a szülőket írásban nyilatkoztatni, abban a kérdésben, amelyben rájuk fizetési kötelezettség hárul, továbbá olyan rendezvények (pl. kirándulás, ballagás) finanszírozását kérte a szülőktől, amely az igazgató tájékoztatása értelmében a nevelési program része, ezért annak költségeit az iskolának kell biztosítania.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” (9/1992.(I.30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatból levezetett alkotmányos alapjog. Noha a gyakorlatban a tisztességes eljáráshoz való jog elsősorban a hatóságok eljárása során nyer értelmet, álláspontom szerint e jog biztosítása az oktatásban résztvevő tanulók számára szolgáltatást nyújtó oktatási intézményektől is elvárható.
Az Alkotmánybíróság állást foglalt a művelődéshez (oktatáshoz) való jog kérdésében is. A 18/1994. (III. 31.) AB határozat kimondta, hogy az Alkotmány 70/F. §-a értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával. 
Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.
Ami pedig az iskolai hagyományokat őrző egyenruha hiányából fakadó következményeket illeti, ugyancsak az Alkotmánybíróság emberi méltósághoz való joggal összefüggő okfejtésére hívom fel az intézményvezető figyelmét. (64/1991. (XII. 17.) AB határozat)
Mindezekből következően megállapítom, hogy a középiskola eljárásával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és tisztességes eljárással, a művelődéshez (oktatáshoz), az élethez és az emberi méltósághoz való alapvető jogokkal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedésem
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkértem az iskola igazgatóját, hogy a nevelési programját és a rendelkezésére álló forrásokat tekintse át, szem előtt tartva, hogy a nevelési program, a pedagógiai program végrehajtásához kapcsolódó, a mindenki számára előírt tananyag megismerését, feldolgozását, a mindennapi testedzést szolgáló, intézményen kívüli kulturális, művészeti, sport-, vagy más foglalkozást, kirándulást, erdei iskolát a nevelési-oktatási intézmény költségvetésének terhére lehet megszervezni. A korábbi gyakorlatát változtassa meg és a jövőben a szülőkre háruló fizetési kötelezettség esetén a szülők írásbeli nyilatkozatát előzőleg szerezze be.

Budapest, 2009. november 4.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.