Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5309/2009. számú ügyben
Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos Szigetszentmiklós önkormányzata polgármesterének eljárását sérelmezve fordult hozzám, beadványában előadta, hogy gyermekének bölcsődei felvételi kérelmét az intézményvezetője elutasította, majd e döntést vitatva a polgármesterhez fordult, aki kérelmét határozatban utasította el. A panaszos beadványában jelezte azt, hogy a felvételi rangsorban a korábbi 9. helyről a polgármester döntése után a 25. helyre került és a döntésnél nem vették figyelembe a jövedelmében bekövetkező változást. Sérelmezte továbbá, hogy gyermekének bölcsődei elhelyezésének hiányában nem tud visszatérni a munkaerőpiacra, illetve más ellátási formát pl. magánbölcsődei ellátás költségeit nem képes finanszírozni.
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében a polgármester tájékoztatását kértem eljárásáról.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos gyermekének bölcsődei felvételi kérelmét az intézményvezetője elutasította, ezt vitatva a panaszos a polgármesterhez fordult kérve az intézményvezetői döntés megváltoztatását. E kérelmében az ügyfél új tényt, körülményt nem hozott fel, csak utalt arra, hogy a jövőben a GYED összege helyett majd az alacsonyabb összegű GYES-re lesz jogosult. A polgármester 2009. július 6-án kelt határozatában a kérelmet a rendelkezésére álló – az ügyfél által korábban szolgáltatott – adatok alapján a képviselő-testület Szociális és Családvédelmi Bizottságának javaslata alapján hozta meg, a gyermek bölcsődei elhelyezésének előjegyzésbe vételét rendelte el 25. sorszámmal. A döntés ellen közigazgatási jogorvoslati lehetőséget nem biztosított.
A polgármester válaszában azt is kifejtette, hogy a bölcsődei férőhelyek bővítése céljából az önkormányzatnál előkészítés alatt áll a KMOP 4.5.2. pályázat, amelynek beadási határideje 2009. december 31.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)
– Jogorvoslathoz való jog: ”A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvtv.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a polgármester, aki képviseli a képviselő-testületet, amelyet az önkormányzati feladat- és hatáskörök illetnek meg, tehát az Obtv. 29. § (1) bekezdésének g/ pontja értelmében a képviselő-testület közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik. A hatóság döntésében a jogorvoslati jogot a félnek nem biztosította.
II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1./ A Gyvtv. VI. fejezete tartalmazza a gyermekjóléti alapellátásokkal kapcsolatos törvényi szintű szabályokat, megfogalmazva az alapellátások célját, vagyis az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez. 
A gyermekjóléti alapellátások keretében meghatározza, hogy a gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, munkaerőpiaci részvételt elősegítő programban, képzésben való részvételük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni. A törvény szerint a gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermek számára kell biztosítani, akinek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, továbbá akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni.
A gyermekek napközbeni ellátását biztosító egyik intézményi forma a bölcsőde, amely családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosítja. A Gyvtv. meghatározza azt is, a bölcsődei felvétel során előnyben kell részesíteni azt a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult gyermeket, akinek szülője vagy más törvényes képviselője igazolja, hogy munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll.
Szigetszentmiklós önkormányzata a 33/2007. (X.21.) számú önkormányzati rendeletében rendelkezett a gyermekvédelem helyi rendszeréről, a rendelet 12. § (3) bekezdésében kimondva, hogy az önkormányzat a gyermekek napközbeni ellátását a gyermekek életkorának megfelelően bölcsőde, óvoda és az általános iskolai napközi keretein belül biztosítja. Az ellátás igénybevételével kapcsolatos egyéb feltételekről pedig a Gyvtv. szabályait megismételve rendelkezett.
A bölcsődei férőhelyek elosztásával kapcsolatos önkormányzati eljárás vizsgálata során megállapításra került, hogy a Szociális és Családvédelmi Bizottság javaslatában figyelemmel volt a Gyvtv. fent idézett előírásaira, tehát valamennyi kérelmező esetén vizsgálta a szülők szociális helyzetét, a családban lévő gyermekek számát, a szülő egyedülállóságát, időskorát és munkavállalási lehetőségét. Az így feltárt tényezők alapján állította fel a gyermekek felvételi rangsorát.
Megállapítom, hogy a feltárt körülmények alapján az önkormányzat bölcsődei férőhelyek elosztásával kapcsolatosan az alapjogokkal összefüggő visszásságot nem észleltem.

2./ Ezt követően vizsgálatom annak megállapítására irányult, hogy az intézményvezető és a kérelmező közötti vitában mely szerv rendelkezik hatáskörrel. Kiindulópontot a Gyvtv. 32. §-ának (3) bekezdése képezte, amely szerint az állami fenntartású intézmény esetén (a törvény értelmező rendelkezése szerint ide tartozik az önkormányzati fenntartású intézmény is) a felvételi kérelemmel kapcsolatos döntésről az intézményvezető írásban értesíti a kérelmezőt. Ha a kérelmező az intézmény vezetőjének meghozott döntését vitatja, az arról szóló értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül a fenntartóhoz fordulhat. Ilyen esetben a fenntartó határozattal dönt. A hatáskörrel kapcsolatosan szükséges az Ötv. vonatkozó rendelkezésének az ismertetése is, annak a 9. §-a szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja át.
A fentiek alapján tehát a két fél közötti vitában a fenntartó alatt a képviselő-testületet kell értenünk, kivéve, ha a testület hatáskörét átruházta valamely szervére. Az önkormányzat korábban már nevesített rendelete 4. §-ának (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a személyes gondoskodás keretébe tartozó, a fenntartó hatáskörébe utalt, az intézményvezető döntését vitató kérelem elbírálását a Szociális és Családvédelmi Bizottság javaslata alapján a polgármesterre bízza. 
Álláspontom szerint a rendelet ezen előírása hatáskör átruházást jelent. 
Vizsgálatom további részét képezte az eljárás során hozott polgármesteri határozattal szembeni jogorvoslati lehetőség biztosítása is. Az Ötv. a jogorvoslattal kapcsolatosan 11. §-ában egyértelmű szabályokat tartalmaz, kimondva, hogy a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, azonban ha az ügyben a polgármester, valamint a képviselő-testület bizottsága, részönkormányzat testülete hozott döntést, akkor az önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. A képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát csak jogszabálysértésre hivatkozva a bíróságtól lehet kérni peres eljárásban. A vizsgálat során feltártam, hogy a polgármester döntése ellen közigazgatási jogorvoslatot azonban nem biztosított.
Mindezekre tekintettel a tényállásban feltárt körülmények alapján megállapítom, hogy a polgármester által meghozott határozat jogorvoslattal kapcsolatos része az Ötv. 11. §-ának (1) bekezdésébe ütközik, ugyanis a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
Utalni szeretnék azonban arra is, hogy a hatóság a rendelkezésre álló adatok, tények alapján hozza meg döntését, amennyiben az ügyfél a gyermeke felvételével kapcsolatos vita eldöntésére vonatkozó kérelme új konkrét tényt (pl. a jövedelem megváltozásának összege) nem tartalmaz, csak utal egy majd a jövőben esetlegesen bekövetkező változásra (pl. a magasabb összegű gyed helyett egy alacsonyabb összegű gyes-ből származható jövedelemre) akkor a döntést hozó szerv azt nem tudja eljárásában figyelembe venni.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat). 
Mindebből következően megállapítom, hogy Szigetszentmiklós polgármesterének döntése a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással, valamint a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedésem:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a visszásság orvoslása érdekében Szigetszentmiklós polgármestere módosítsa a bölcsődei elhelyezéssel kapcsolatos határozatát és biztosítsa a panaszos jogorvoslati jogát. 

Budapest, 2009. december 7.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.