Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-5280/2009. sz. ügyben

Előadó: dr. Bassola Eszter
Az eljárás megindulása
A Hivatalomhoz érkezett beadvány előterjesztője az Állami Autópálya Kezelő Zrt. (továbbiakban: ÁAK Zrt.) eljárását sérelmezte.
Az ÁAK Zrt. 2008 szeptemberében a panaszost autópálya használati pótdíj megfizetésére szólította fel, mivel erre az időszakra érvényes matrica nélkül közlekedett az autópályán. A panaszos nem ismerte el az ÁAK Zrt. követelését, mivel állítása szerint nem használta a felszólításban szereplő útszakaszt, illetve gépjárművét sem adta át használatra senkinek. Állítása szerint a fényképfelvétel elmosódott, nagyon rossz minőségű volt, mellyel kapcsolatos aggályait jelezte az ÁAK Zrt.-nek, a társaság azonban a követelését továbbra is fenntartotta.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak felvetették a jogállamiság elve, az abból fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) összefüggő visszásság, vagy annak közvetlen veszélye gyanúját, vizsgálatot rendeltem el. 
Ezzel egyidejűleg megkerestem az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatóját és az ügyben tájékoztatást, illetve vizsgálat lefolytatását kértem illetve megkerestem a Debrecen MJ Város megbízott rendőrkapitányát.

A megállapított tényállás
Az ÁAK Zrt. 2008. szeptember 4-én kelt levelében a panaszost autópálya használati pótdíj megfizetésére szólította fel, mivel 2008. augusztus 28-án történt ellenőrzéskor az ESY-… forgalmi rendszámú gépjárművével erre az időszakra érvényes matrica nélkül közlekedett az M7 autópálya 28. km szelvényénél. A panaszos nem ismerte el az ÁAK Zrt. szóban forgó követelését, mivel állítása szerint nem használta a felszólításban szereplő útszakaszt, illetve gépjárművét sem adta át senkinek használatra. Ezt válaszlevelében jelezte is a társaságnak és később az ÁAK Zrt. által készített, az úthasználat tényének bizonyításául szolgáló fényképfelvételt az M35 Hajdúböszörményi Ügyfélszolgálati Irodánál megtekintette. 
A panaszos beadványában az is szerepelt, hogy a fényképfelvétel elmosódott, nagyon rossz minőségű volt, amely alapján nem lehetett megállapítani sem a gépjármű gyártmányát vagy típusát, továbbá a színét sem. A panaszos szerint a felvételen látható gépjármű rendszáma ESV-…, nem pedig ESY-…, mint az ő tulajdonában állóé. A fényképfelvételen látható gépjárművön ezenkívül a panaszos szerint a rendszámtáblával egyvonalban látható két beépített ködlámpa is, amely az ő gépjárművén nincs.
A beadvány előterjesztője a fényképfelvételre vonatkozó aggályait levelében jelezte az ÁAK Zrt-nek, azonban a társaság azzal kapcsolatban nem foglalt állást, válaszában arról tájékoztatta a panaszost, hogy a követelését továbbra is fenntartja és javasolja, hogy a hatósági jelzés visszaélésével kapcsolatosan szíveskedjen az illetékes rendőrhatóságot felkeresni.
A beadványban sérelmezett problémával kapcsolatban megkerestem az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatóját és az ügy kivizsgálására, valamint az alábbi kérdésekben tájékoztatás nyújtására kértem:
– Hogyan történik az ügyintézés a beadványban szereplő, hasonló esetekben?
– Van-e lehetőség arra, hogy a fényképfelvétel elmosódása esetén az autós az ÁAK Zrt. Ügyfélszolgálati Irodáján a felvétel megtekintésekor azt a társaság ügyintézőjével közösen kielemezze és amennyiben a releváns tények (így pl. a gépjármű hatósági jelzése, gépjármű gyártmánya típusa, színe) tekintetében a fényképfelvétel nem minősül bizonyító erejűnek, a társaság ügyintézője az ügyet az autós által előadottaknak helyt adva zárja le?
– Az elmúlt két évben évente hány kérelem érkezett az ÁAK Zrt.-hez a beadványban szereplő kérdésben?
– Milyen volt ezeknek a panaszoknak az aránya az egyéb tárgyúakhoz képest?
– Ebből évente hány esetben adott helyt a társaság az autós által előadottaknak? 
– Előfordult-e olyan eset, hogy az ÁAK Zrt. a fényképfelvétel elmosódottsága miatt, nem küldött ki fizetési felszólítást és elállt követelésétől? Ha igen az elmúlt két évben hány esetben vagy milyen arányban?
– Mi indokolja, hogy az ÁAK Zrt. az első fizetési felszólítás kiküldésekor követelése igazolásául nem mellékeli az autópálya használatról készült fényképfelvételt?

A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.) 33. § (2) bekezdése szerint a közút kezelője, az út használatáért díjszedésre jogosult szervezet a díjfizetés ellenőrzésének elősegítése érdekében, valamint a díjfizetés ellenőrzésére jogosult szerv a díjfizetés ellenőrzése érdekében a külön jogszabály alapján díjköteles utakon felvételt készíthet a gépjárműről és annak hatósági jelzéséről. A közút kezelője, valamint az út használatáért díjszedésre jogosult szervezet az általa készített felvételt haladéktalanul átadja a díjfizetés ellenőrzésére jogosult szervnek. 
Az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló 36/2007. (III.26.) GKM rendelet (továbbiakban: rendelet) 2009. január 1-jétől hatályos módosítása szerint a díjat az Állami Autópálya Kezelő Zrt. (ÁAK Zrt.) szedi be. A 7. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Közlekedési Hatóság a megfelelő jogosultság megvásárlását a forgalmi rendszám és a díjkategória alapján ellenőrzi. 
Az ÁAK Zrt. vezetőjének tájékoztatása szerint a társaság annak tisztázására, hogy a fényképfelvétel milyen minőségben és terjedelemben készülhet, 2003. év során az adatvédelmi biztostól kért tájékoztatást. Az adatvédelmi biztos a felvetett kérdéssel kapcsolatban úgy foglalt állást, hogy az ÁAK Zrt. az áthaladó gépjárművekről kizárólag olyan kamerákkal készíthet felvételeket, amelyek csak a gépjármű forgalmi rendszámát és annak közvetlen környezetét rögzítik, vagy a felvételeket készítő kamerák egyébként személyes adatok rögzítésére alkalmatlanok. Ennek oka, hogy adatvédelmi okokból csak olyan fényképfelvétel készülhet, amely nem tartalmaz adatokat a jármű vezetőjére, használójára vonatkozóan, így például a járműben tartózkodó személyekről vagy a jármű egyéb jellegű egyedi azonosító jeleiről sem készülhet felvétel.
A társaság vezetője arról tájékoztatott, hogy mivel az ÁAK Zrt. a szóban forgó időpontban a rendelet alapján ellenőrizte az úthasználati díj megfizetésének tényét, az ellenőrző rendszer a rendszám felismerésére és rögzítésére van optimalizálva, hiszen ellenőrzési szempontból az egyéb kapcsolódó információk irrelevánsak. Mindezek alapján az ellenőrzéskor készült fényképfelvételeken csak a jármű forgalmi rendszáma és annak közvetlen környezete látszódik, tekintettel arra, hogy mindez elégséges az úthasználati jogosultság ellenőrzéséhez a rendelet szabályaival összhangban, valamint a már hivatkozott adatvédelmi biztosi állásfoglalás is kifejezetten azt rögzíti, hogy csak a gépjármű forgalmi rendszáma és közvetlen környezete szerepelhet a felvételen.
A megkeresésemben szereplő konkrét kérdésekkel kapcsolatban az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatója az alábbiakban összefoglalt tájékoztatást adta.
Az ügyintézés során az ÁAK Zrt. munkatársainak az ügyfélszolgálatokon, illetve a panaszkezelésnél azokban az esetekben, ahol a kép minőségét, vagy az ellenőrzés helyét vitatja a pótdíjfizetésre szólított fél, nincs közvetlen hatásköre arra, hogy önállóan döntést hozzon a pótdíj fizetési kötelezettség elengedésének tárgyában egy-egy fotónak az autós által történő véleményezése kapcsán. Ennek oka, hogy a díj és pótdíj bevételek vonatkozásában a társaság a Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ felé tartozik elszámolással, mely szervezet a közlekedési szaktárca egyik háttérintézménye. Az elszámolt díj és pótdíj bevétel ennek folytán az állami költségvetés részét képezi és a társaság 100 %-os állami tulajdonosa a költségvetési bevételről, a vonatkozó törvényi előírások miatt nem mondhat le nyomós, alaposan alátámasztott ok hiányában. További ok, hogy a fotó utólagos megtekintésekor a társaság munkatársai nem vizsgálhatják a jármű gyártmányát, típusát, színét és más esetleges egyedi azonosítókat a gépjárművön. Amennyiben a tulajdonos (üzembentartó) úgy ítéli meg, hogy nem az ő forgalmi rendszáma, esetleg járműve látható az adott felvételen, úgy lehetősége van arra, hogy az esetleges visszaélések felderítése érdekében ezt az eltérést jelezze elsődlegesen a járművek nyilvántartását és ellenőrzését végző hatóságok számára.  
Mindez azért nagyon fontos, mert amennyiben beigazolódik, hogy létezik olyan jármű, melynek hatósági jelzése alkalmas a megtévesztésre, az akár az úthasználati jogosultság ellenőrzése szempontjából, akár más a forgalmi rendszámon alapuló hatósági jelzések szempontjából döntő tényező lehet. A hatósági jelzés manipulálása akár bűncselekmény is lehet, tehát fontos, hogy a tulajdonos azon aggályát és gyanúját jelezze az illetékes hatóságok számára, mely hatóság jogosult ennek vizsgálatára és rendelkezik olyan adatbázisokkal és vizsgálati jogosítványokkal, melyek lehetővé teszik járművek rendszámainak és az azokhoz tartozó gyártmányoknak és típusoknak az összevetését. A társaság továbbá azt is vélelmezi, hogy a járműtulajdonosok saját érdeke is azt kívánja, hogy amennyiben másik jármű szándékosan, illetve véletlenül (pl. sárfelverődés esetén) olyan rendszámmal közlekedik, amely a saját tulajdonukban lévő jármű rendszámával összetéveszthető, ez a tény kiderüljön, így elkerülve azt, hogy olyan szabálysértésért, szabálytalan autópálya használatért kelljen felelősséget vállalniuk, melyet nem követtek el. 
Az elnök-vezérigazgató tájékoztatása szerint a társaság mindezekre többször is felhívta a panaszos figyelmét, aki arról tájékoztatta az ÁAK Zrt.-t, hogy 2008 decemberében a Debreceni Rendőrkapitányság egyedi azonosító jel meghamisításának gyanúja miatt nyomozást rendelt el.
Az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatója a szóban forgó kérdésben érkezett panaszügyekkel kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy a 2007. évben beérkezett összes panaszügyből 537 db megkeresés – az összes panasz 2%-a – érkezett e tárgyban, melyből 143 db került elengedésre.
2008. évben 566 db megkeresés érkezett a társasághoz, amelyből 125 esetben került a pótdíj elengedésre. Az 566 ügy az összes panaszos esetek 2,2%-át teszi ki. 
Azokban az esetekben, ahol a pótdíjat nem engedték el vagy nem fejeződött még be a rendőrségi (hatósági) vizsgálat, illetve egyértelműen bebizonyosodott, hogy a felszólított fél rendszáma, gépkocsija szerepel a fotón a pótdíj befizetése jellemzően megtörtént.
Az ellenőrző kameráknak az év teljes időtartamában, állandóan, szélsőséges időjárási körülmények között is alkalmasnak kell lennie felvételek készítésére. Ezen rendszernek éjjel-nappal, télen-nyáron, ködben, esőben, hóesésben, ellenfényben, akár különösen rossz látási viszonyok közepette kell lefényképeznie mozgó tárgyakat, melyek sebessége – igen tág határok között – folyamatosan változik. A rendszer úgy optimalizált, hogy az autópályákon megengedett legnagyobb sebesség felett közlekedő járművek rendszámait is tudja azonosítani.  Ilyen körülmények között egyértelmű, hogy egy átlag felhasználó által vásárolt és használt képrögzítő berendezés erre a célra nem alkalmas, a rendszer speciális kamerákat igényel. Emiatt a speciális kamerák nem olyan jellegű képeket készítenek, mint az átlagos felhasználó, kereskedelmi forgalomban bárhol beszerezhető, átlagos képességekkel rendelkező képrögzítő berendezése. A különböző optikai szűrők, infra megvilágító rendszerek a rendszám körül látható egyéb vonalakról és háttérről elmosódottabb vagy sötétebb képet adhatnak, hiszen a rendszer célja a rendszám leolvasása és rögzítése. Ezzel szemben egy átlagos felhasználó jól bevált felhasználói szokásai szerint az emlékek megőrzése érdekében a kép élessége az előtér és háttér szépsége, a színek visszaadása jelent elsőbbséget. 
Azzal kapcsolatban, hogy volt-e olyan eset, amikor az ÁAK Zrt. a fénykép elmosódottsága miatt nem küldött fizetési felszólítást és elállt követelésétől, a következőkről tájékoztatott az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatója. Abban az esetben, ha a kép minősége a fentiek ellenére erősen vitatható és a képen látható rendszám nem értékelhető, az ÁAK Zrt. munkatársai már a vizuális ellenőrzés során törlik a pótdíjfizetési kötelezettséget. A társaság pedig természetesen törekszik arra, hogy értékelhetetlen fotó ne kerüljön ki az automatikus, számítógép által vezérelt rendszerből az utazóközönség irányába.
Az ÁAK Zrt. a fényképfelvételeket az elévülésre és a követelések érvényesítésére vonatkozó szabályok alapján a szükséges időtartamig eltárolja és amennyiben szükséges, a követelés alapját igazoló fényképfelvételt bemutatja. Ezek a felvételek azok nagy számára és ügydöntő jellegére tekintettel biztonsági szervereken tárolódnak, elkülönülve a pótdíj fizetésre felszólító levelek nyomtatási és előállítási helyétől és pontjától. Az elnök-vezérigazgató válasza szerint a gyakorlatban tehát egyrészt igen bonyolult és az adatbiztonság szempontjából is aggályos lenne, ha a képek főpéldányai egy nyomdai szerverre is letöltődnének, vagy onnan elérhetővé válnának, nem beszélve arról a duplikált tárhely igényről, amely a több százezer darab fénykép mozgatásához, áttöltéséhez szükséges lenne.
Ezen túlmenően, a kapott válasz szerint az is megállapítható, hogy gazdaságossági és hatékonysági aggályokat is felvetne, ha két év alatt több mint 415 ezer darab nyomtatott fényképfelvételt postázott volna el a Társaság annak ismeretében, hogy ebből a fotó mennyiségből alig 1100 db volt vitatott az ügyfelek részéről. A fotókat vagy az ellenőrzések helyét vitató úthasználók is számos esetben tesznek eleget önként a befizetési kötelezettségnek, miután tisztázniuk sikerül a szabálytalan úthasználathoz vezető okokat és előzményeket. 
Az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatójának válaszára tekintettel, mely szerint a panaszos 2008. decemberében a Debreceni Rendőrkapitányság Bűnügyi Osztályának Gépjármű Alosztálya felé jelezte a rendszám észlelésével kapcsolatos aggályait, amelyre a rendőrség  a Btk. 277/A. § (1) bekezdése a) pontjába ütköző egyedi azonosító jel meghamisítása bűncselekménye gyanúja miatt nyomozást rendelt el, megkerestem Debrecen MJ Város megbízott rendőrkapitányát és tájékoztatást kértem a nyomozás állásáról, amennyiben az lezárult, annak eredményéről. 
A Debreceni Rendőrkapitányság válaszához mellékelte a nyomozás megszüntetéséről szóló 2009. február 9-én kelt határozatát, amely szerint a Btk. 277/A. § (1) bekezdésébe ütköző és aszerint minősülő egyedi azonosító jel meghamisítása bűntettének megalapozott gyanúja miatt ismeretlen tettessel szemben folytatott nyomozást – mivel a cselekmény nem bűncselekmény – megszüntette. A határozat indokolása szerint a panaszos feljelentést tett, mivel 2008. szeptember 4-én levelet kapott az ÁAK Zrt.-től amely szerint 2008. augusztus 28-án az ESY- … forgalmi rendszámú gépkocsival közlekedett autópálya matrica nélkül. A sértett – a panaszos – elmondása szerint adott időben nem járt a megnevezett úton. A nyomozás során megállapítást nyert, hogy a megadott időben nem az ESY- …forgalmi rendszámú személygépkocsi közlekedett az ÁAK Zrt. által megadott időben és helyen, hanem az ESV- … forgalmi rendszámú jármű, amely rendelkezett érvényes autópálya matricával. Előzőekre tekintettel, mivel nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, a nyomozás megszüntetéséről határozott a Debreceni Rendőrkapitányság Bűnügyi Osztályának vezetője. 

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog 
A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. [Alkotmány 2. § (1)] 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A jogalkotó az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízta annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. 
Amint az az országgyűlési biztos OBH 6212/2005. számú jelentésében is szerepel, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 3. § (1) bekezdése alapján „a közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni; a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy – meghatározott feltételek teljesítése esetén – járművezetőként bárki igénybe veheti”. A Kkt. 9/B. § (1) bekezdése értelmében az állam a kizárólagos tulajdonát képező, az országos közúthálózatba tartozó autópályák, autóutak – illetőleg azok egyes szakaszai – és a műtárgyaik működtetése céljából költségvetési szervet alapíthat, vagy e célra gazdálkodó szervezetet hozhat létre. Miután a Kkt. 3. § (1) bekezdése értelmében a közúthálózat kezelése és fenntartása közszolgáltatás, továbbá a Kkt. 9/B. § (1) bekezdése alapján az autópályák működtetése állami feladat, az említett célra létrehozott szervezet – az ÁAK Zrt. – az országgyűlési biztosoknak az Obtv. 16. § (1) bekezdésében szabályozott vizsgálati jogköre tekintetében közszolgáltató. 
Az autópálya használat időpontjában hatályos jogi szabályozás – az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló 36/2007. (III.26.) GKM rendelet (továbbiakban: rendelet) – szerint a díjak, pótdíjak beszedését, valamint a megfelelő autópálya használati jogosultság ellenőrzését is az ÁAK Zrt. végezte, ezért ez alkalommal hatáskörömet csak az ÁAK Zrt. irányában vizsgáltam. Meg kell azonban említeni, hogy a rendelet 2009. január 1-jétől hatályos módosítása szerint a díjat az Állami Autópálya Kezelő Zrt. szedi be, a 7. § (1) bekezdése szerint a megfelelő jogosultság megvásárlását a Nemzeti Közlekedési Hatóság (továbbiakban: NKH) ellenőrzi.

II. Az érintett alkotmányos jogok és az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam […] kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat). 
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. 
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat).
Az ÁAK Zrt. elnök-vezérigazgatójának megkeresésemre adott válasza és annak mellékletei alapján megállapítottam, hogy a rendszám ellenőrzés során készült fényképfelvételen álláspontom szerint nem állapítható meg egyértelműen, hogy milyen forgalmi rendszámú gépjármű közlekedett az autópályán, sőt a gépjármű forgalmi rendszámában vitatott betű inkább V-nek, nem pedig a panaszos tulajdonában lévő gépjármű forgalmi rendszámában szereplő Y-nak látszik. Ezt támasztja alá a Debreceni Rendőrkapitányság határozata is, amely tartalmazza, hogy a nyomozás során megállapításra került, hogy a megadott időben nem az ESY- …, hanem az ESV- … forgalmi rendszámú gépjármű közlekedett az autópályán.
Az ÁAK Zrt. elnök vezérigazgatója a megkeresésemre adott válaszában a konkrét ügyet nem érintette, tehát aszerint a társaság követelését továbbra is fenntartja a panaszossal szemben, hiszen álláspontjuk szerint a panaszos gépjárműve közlekedett a szóban forgó időpontban az autópályán.
Vizsgálatom eredményeképp, az érintett szerv, valamint a megkeresett szerv válaszainak figyelembe vételével, valamint a követelés alapjául szolgáló fényképfelvétel megtekintését követően megállapítottam, hogy az ÁAK Zrt. azzal, hogy mint közszolgáltató elmosódott, nem tisztán látható fényképfelvétel alapján követelte az autópálya használati pótdíj megfizetését a panaszostól, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Az ÁAK Zrt.-től, mint közszolgáltatótól elvárható ugyanis, hogy eljárását olyan bizonyítékok alapján indítsa meg, amely alapján bizonyosan, megalapozottan feltehető, hogy valóban a fizetési felszólításban szereplő forgalmi rendszámú gépjármű használta az adott időpontban az autópályát. A szóban forgó esetben szemmel látható volt a fényképfelvétel elmosódottsága, egyértelműen nem lehetett megállapítani, hogy pontosan milyen rendszámú gépjármű használta az autópályát. Álláspontom szerint ezen felvétel alapján az ÁAK Zrt. nem követelhetett volna autópálya használati pótdíjat – még az ESV kezdetű forgalmi rendszámú gépjármű üzembentartójától/tulajdonosától sem –, hanem el kellett volna tekintenie a követeléstől. Amennyiben az ÁAK Zrt. által készített felvételen nem állapítható meg egyértelműen, hogy mely gépjármű használta jogellenesen az autópályát, a közszolgáltató azonban mégis eljárást indít a feltételezett autópálya használó ellen, a közszolgáltató eljárása sérti a jogbiztonság követelményét. A tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz az ÁAK Zrt. eljárásával és álláspontom szerint az Alkotmánybíróság határozata szerinti indokolatlan zaklatásnak teszi ki az állampolgárt, ha az elmosódott fényképfelvétel alapján továbbra is fenntartja követelését, nem áll el attól, annak ellenére, hogy az általa megkeresett gépjármű tulajdonosa az ügyfélszolgálati irodán személyesen is jelzi aggályait a közszolgáltató követelésével kapcsolatban. Az ÁAK Zrt. 2009. február 18-án kelt megkeresésemre sem tájékoztatott arról, hogy követelésétől elállt volna, holott a Debreceni Rendőrkapitányság már 2009. február 9-én kelt határozatával, a már fent kifejtett indokok miatt megszüntette az ügyben a nyomozást.
Ehelyütt fontosnak tartom jelezni, hogy a vonatkozó jogszabályi környezet, a KKt., valamint a rendelet áttekintése során tapasztaltam, hogy a jogalkotó nem határozta meg az autópálya használat során a szolgáltatást igénybe vevő autós és a Nemzeti Közlekedési Hatóság, illetve az ÁAK Zrt. közötti jogviszony jellegét, tehát azt, hogy az autópálya használati díj megfizetése közjogi vagy magánjogi jellegű jogviszonyt keletkeztet-e. Ez a felek jogainak és kötelezettségeinek meghatározása, megítélése szempontjából pedig alapvető jelentőségű lenne.
Álláspontom szerint átláthatatlan az NKH és az ÁAK Zrt. feladatkörének elhatárolása a rendelet 2009. január 1-jei módosítása óta. A rendelet 1. § (2) bekezdése szerint ugyanis a díjat az Állami Autópálya Kezelő Zrt. szedi be, a 7. § (1) bekezdése szerint pedig a Nemzeti Közlekedési Hatóság a megfelelő jogosultság megvásárlását a forgalmi rendszám és a díjkategória alapján ellenőrzi. A 7. § (2) bekezdése a megállítás útján történő ellenőrzés kapcsán tartalmazza, hogy ennek során a gépjármű vezetője köteles az ellenőrző pontnál megállni, a díjkategória ellenőrzésére a gépjármű és a vontatmány forgalmi engedélyét a Nemzeti Közlekedési Hatóság ellenőrének átadni.
A 7/A. § (1) bekezdése szerint, ha a gépjármű az ellenőrzéskor nem rendelkezik érvényes jogosultsággal, jogosulatlan úthasználat miatt a gépjármű kategóriájának megfelelő pótdíjat kell fizetni. A (4) bekezdés alapján jogosulatlan úthasználat esetében megállítás útján történő ellenőrzéskor a helyszínen a gépjármű vezetője köteles a megfelelő pótdíjat vagy a pótdíjkülönbözetet megfizetni. Ennek elmulasztása, illetve elektronikus ellenőrzés esetén a pótdíj utólagos megfizetésére a gépjármű – a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatalának nyilvántartása szerinti – tulajdonosa (üzembentartója) köteles. A (7) bekezdés szerint pedig mentesül a pótdíjfizetési kötelezettség alól az, aki a fizetési felszólítás kézhezvételétől számított 15 napon belül az ÁAK Zrt. ügyfélszolgálatán bemutatja a jogosultság megvásárlását igazoló ellenőrző szelvényt vagy nyugtázó értesítést. Eszerint az ügyintézés az ÁAK Zrt-n keresztül történik, ugyanakkor az ellenőrzést az NKH végzi.
A rendelet 2009. január 1-i módosítását követően – amióta az ellenőrzést a Nemzeti Közlekedési Hatóság végzi és a jogviszony hárompólusúvá vált –, a jogviszony jellegében az NKH irányában a közjogi jelleg dominál, azonban az ÁAK Zrt. irányában ez inkább magánjogi jellegű. Ennek törvényi szintű elhatárolása álláspontom szerint mindenképp szükséges, amely a jogalkotó, az Országgyűlés feladata. 
A jogviszony jellegével kapcsolatban irányadó az Áfa-forrás alapjának meghatározásával összefüggésben az a több egymáshoz hasonló, mégis végeredményében alapvetően eltérő eset, amelyek az 1990-es évek végén kerültek az Európai Közösségek Bírósága elé, és amelyek a hatodik Áfa-irányelvben előírt harmonizációs kötelezettség megsértésének kérdésén alapultak. (C-359/97. Európai Közösségek Bizottsága v Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága ECR (2000) I-6355, C-358/97. Európai Közösségek Bizottsága v Ír Köztársaság ECR (2000) I-6301, C-260/98. Európai Közösségek Bizottsága v Görög Köztársaság ECR (2000) I-06537) Az autópályadíj fizetése ellenében a közúti infrastruktúrák rendelkezésre bocsátása a hatodik Áfa-irányelv értelmében ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatás. Az ügyekben alapkérdésként merült fel, hogy az autópálya használat biztosítása, illetve annak díja gazdasági tevékenység, vagy hatósági tevékenység ellenértékének minősül-e és ekként adómentes szolgáltatás-e. A Bíróság megállapította, hogy ahhoz, hogy a hatodik Áfa-irányelv értelmében a hatóságként folytatott tevékenységek vagy ügyletek tekintetében a közjogi szervezetek ne minősüljenek adóalanynak, két feltételnek kell együttesen teljesülnie: az adott tevékenységet közjogi intézménynek kell végeznie és a tevékenység gyakorlása során annak hatóságként kell eljárnia. Ez utóbbi feltétel tekintetében a közjogi intézmények akkor végeznek egy tevékenységet „hatóságként”, ha ezt a kifejezetten rájuk vonatkozó jogi szabályozás keretében teszik, kivéve, ha ugyanolyan feltételek mellett végeznek egy tevékenységet, mint a magánjog hatálya alá tartozó gazdasági szereplők. Az Európai Közösségek Bírósága megállapította, hogy a közjogi szervezetek kizárólag a hatósági tevékenységek vagy ügyletek esetében nem minősülnek adóalanynak. Nagy - Britannia, valamint Írország esetében azonban az autópályák üzemeltetését magángazdasági szereplők végezték, az ő tevékenységük nem tartozik a közhatalom jellemző felelősségi körébe. A Bíróság rámutatott arra is, hogy azt, hogy a közjogi szervezetek nem minősülnek adóalanynak, szükségképpen szűken kell értelmezni. Ekként az autópályadíj fizetése ellenében közúti infrastruktúrák rendelkezésre bocsátása Nagy-Britanniában és Írországban a hatodik irányelv alapján ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatásnak tekintendő. A Bíróság ítéleteiben rögzítette, hogy a hatodik Áfa-irányelv rendelkezéseivel ellentétben az Egyesült Királyság és Írország azzal, hogy nem alkalmazta a fizetős utakon és hidaknál beszedett autópályadíjakra a hozzáadottérték-adót és nem bocsátotta a Bizottság rendelkezésére a saját források összegeit és az e jogsértés miatt járó késedelmi kamatokat, megszegték a vonatkozó közösségi jogszabályokból fakadó kötelezettségeiket. Ezzel szemben a Görög Köztársaság esetében a Bíróság azt állapította meg, hogy az érintett görög szerv közjogi jogi személy és bizonyítottnak látta, hogy tevékenységét egyedi rá vonatkozó szabályozási környezetben folytatja, amely körülmények megalapozzák az Áfa. hatálya alóli kivétel jogszerű alkalmazását.
Az interneten http://www.autopalya.hu/engine.aspx?page=dijtablazat2009 is elérhető, valamint a rendelet 6. § (5) bekezdésében szereplő autópálya használati jogosultságra vonatkozó díjtáblázat alapján az árak az Áfa-t is tartalmazzák. Az Európai Közösségek Bírósága döntésére figyelemmel a jogviszony magánjogi jellegűnek tekintendő, tehát a felek jogosultságaira és kötelezettségeire a polgári jog alapelvei – így különösen a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 4. § (1) bekezdése szerinti jóhiszeműség és tisztesség elve – vonatkoznak. 
Bár a panasz kapcsán a méltányosság kérdése nem merül fel, hiszen ez esetben megállapítható, hogy – különösen a Miskolci Rendőrkapitányság határozatára figyelemmel – nem a szóban forgó gépjármű közlekedett az autópályán, tehát jogtalan követelésről van szó, azonban nem mellőzhetem annak megállapítását sem, hogy a rendelet nem tartalmaz rendelkezéseket a méltányosság gyakorlásának lehetősége vonatkozásában. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye az alkotmánybírósági határozatokra figyelemmel azt is magába foglalja, hogy a normák a címzettek számára, világosak és érthetőek legyenek, melyek pontos szabályozást jelentenek a jogalkalmazók eljárására vonatkozóan, így azok előre kiszámíthatóak lesznek, amely egyfajta biztonságot jelent a jog alkalmazói számára is. Jogbizonytalanságot teremt ugyanakkor az, hogy a jelenlegi szabályozás hiányosságaiból fakadóan a jogalkalmazó – a közszolgáltató, tehát a parkolási társaság – kényszerül jogértelmezésre. Ugyan a jóhiszeműség és tisztesség elvéből következően a polgári jogi viszonyokra a „méltányos eljárás” is vonatkozik, azonban a jogbiztonság érdekében – különösen a pótdíjak igen magas mértékére figyelemmel – szükségesnek tartom a pótdíj elengedésének, mérséklésének, részletekben történő megfizetése lehetőségének kifejezett szerepeltetését, illetve szabályozását a rendeletben az autópálya használat során, hiszen nyomós indok esetén arra mindenképp lehetőséget kell biztosítani. Ezt amiatt tartottam fontosnak kiemelni, mivel a Hivatalomhoz érkezett panaszok vizsgálata során sok esetben tapasztaltam, hogy az ÁAK Zrt. utólag biztosít lehetőséget a pótdíj részletekben történő megfizetésére. A részletfizetés lehetőségéről a fizetési felszólítás megküldésekor nem tájékoztatják az ügyfeleket, arra csak abban az esetben adnak lehetőséget, ha ezt külön kérik. Ugyan a Ptk. 4. § (1) bekezdése szerinti jóhiszeműség és tisztesség elvéből következően az autópálya használati pótdíj követelések érvényesítése során az ÁAK Zrt. és az NKH jelenleg is nyújthat fizetési kedvezményeket ügyfeleinek, azonban a rendeletben ez kifejezetten nem szerepel, így a jogalkalmazó szorul jogértelmező szerepbe, amely jogbizonytalanságot teremt.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium a jogállamiság elvével, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy rendeletében nem szabályozta az ÁAK Zrt. és NKH eljárását a méltányosság gyakorlásának lehetősége vonatkozásában.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az Állami Autópálya Kezelő Zrt. elnök-vezérigazgatójánál, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében, figyelemmel arra, hogy a szóban forgó esetben nem állapítható meg, hogy a panaszos gépjárműve közlekedett az autópályán, tekintsen el követelésétől, a pótdíjazási ügyet az említett körülményekre tekintettel zárja le.
Tekintettel arra, hogy a jelentésemben feltárt visszásság a szabályozás hiányosságaira is visszavezethető, annak jövőbeni megszüntetése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényt egészítse ki és abban határozza meg az autópálya használati díj megfizetésével az ÁAK Zrt., az NKH  és a szolgáltatást igénybe vevő autós között keletkezett jogviszony közjogi vagy magánjogi jellegét.
Egyúttal az Obtv. 25 §-a alapján a jelentésemben  feltárt, a szabályozás hiányosságaira visszavezethető visszásság jövőbeni megszüntetése érdekében javaslom a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszternek, hogy az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló 36/2007. (III.26.) GKM rendeletet módosítsa annak érdekében, hogy az ÁAK Zrt., illetve a Nemzeti Közlekedési Hatóság eljárásuk során a pótdíj elengedésének, mérséklésének, valamint részletekben történő megfizetésének lehetőségét méltányosság gyakorlásával, az egyedi körülmények mérlegelése és nyomós indok alapján biztosíthassák ügyfeleik, a szolgáltatást igénybe vevő autósok számára. 

Budapest, 2009. december 21.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.