Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 4902/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos anya hivatalomnál 2009. július 10-én iktatott kérelmében gyermeke apai kapcsolattartása ügyében kérte a segítségemet. A beadvány tartalmazta, hogy az ügyben korábban illetékes Budapest Főváros X. Kerület Kőbányai Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala (kőbányai gyámhivatal) kizárására vonatkozó kérelmét a Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala (szociális és gyámhivatal) B-91-16587/46/08. számú, 2008. december 17-én kelt végzésével elutasította. Sérelmezte, hogy a végzést csak 2009. május 15-én vehette át. A panaszos kifogásolta azt is, hogy a gyámhivatal az apai kapcsolattartás megvonása tárgyában benyújtott kérelmeit elutasítja.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő, továbbá a gyermeki jogok sérelmének gyanúja, ezért az Obtv. 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy teljes körű feltárása érdekében a gyámhivatal vezetőjétől a sérelmezett eljárásokról tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem. Informálódtam arról is, hogy a B-91-16587/46/08. számú végzést mikor postázták a panaszosnak, azt mikor vette át.
Figyelemmel az Obtv. 17. § (4) bekezdésében foglaltakra a beadvány hivatalomnál való iktatását (2009. július) megelőző egy év sérelmezett eljárásainak vizsgálatára nyílt lehetőségem. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján a jogorvoslati jog kimerítésének hiányában jogerőre emelkedett döntések, továbbá a folyamatban lévő eljárások vizsgálatára nincs jogi felhatalmazásom. A 17. § (5) bekezdés szerint nem járhattam el azokban az ügyekben sem, amelyekben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyszr.)

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A Bp. XIV. kerületi gyámhivatalnál fellelhető iratanyagból – tértivevény hiányában – nem állapítható meg, hogy a panaszos a szociális és gyámhivatal B-91-16587/46/08. számú, 2008. december 17-én kelt végzését mikor vette át.
Az apai kapcsolattartást a kőbányai gyámhivatal 2008. március 5-én jogerőre emelkedett határozata szabályozza. E szerint az apa kéthetente, két órára, nyitott ajtó mellett, – felügyelet és az anya jelenléte nélkül – találkozhatott gyermekével a Kőbányai Gyermekjóléti Központban.
A panaszos a kőbányai gyámhivatalnál 2008. szeptember 8-án iktatott kérelmében a kapcsolattartás újraszabályozása és a kizárólagos szülői felügyeleti jog megállapítása tárgyában kérelmet nyújtott be. A kőbányai gyámhivatal a gyermek és a szülők igazságügyi pszichológiai vizsgálatát rendelte el, a szakvélemény kézhezvételéig az eljárást felfüggesztette. A szakvélemény 2009. január 28-án érkezett a gyámhivatalhoz. A szakértői vélemény a kapcsolattartási időpontok további szűkítését nem tartotta indokoltnak, de a gyermek – minkét szülő bevonásával való – pszichoterápiás megsegítését, érzelmi támogatását javasolta.
Az iratanyagot – panaszos lakóhelyének megváltozása miatt – a kőbányai gyámhivatal 2009. április 30-án átetette a XIV. kerületi társhatósághoz.
A Bp. XIV. kerületi gyámhivatal észlelte, hogy a panaszos 2008. szeptember 8-án iktatott kérelmeiről döntés nem született. A panaszos kizárólagos szülői felügyeleti jog megállapításra irányuló kérelmét a 10/64457-9-1/2009. számú, 2009. június 23-án kelt határozatával – hatásköre hiányában – elutasította. A panaszos a határozatot megfellebbezte. A szociális és gyámhivatal a B-363/36/2009. számú, 2009. október 12-én kelt végzésével a határozat elnevezését végzésre változtatta, a döntést érdemben helybenhagyta.
A kapcsolattartás újraszabályozására vonatkozó kérelmet – figyelemmel a szakvéleményben foglaltakra – a 10/64457-9/2009., 2009. június 25-én kelt határozatával utasította el. A másodfokú hatóság a B-363/35/2009. számú, 2009. október 2-án kelt végzésével ezt a döntést is helybenhagyta.
Az apa a panaszos lakóhelyének megváltoztatása miatt kérte a kapcsolattartás helyszínének megváltoztatását. A gyámhivatal a kérelemnek a 10/64457/2099. számú, 2009. augusztus 13-án kelt határozatával helyt adott. Az apa változatlan feltételek mellett a panaszos lakóhelye szerint illetékes gyermekjóléti szolgálatnál tarthat kapcsolatot gyermekével. A panaszos e döntés ellen is jogorvoslati kérelmet nyújtott be, azt a másodfokú hatóság a B-364/41/2009. számú határozatával helybenhagyta.
A panaszos az apai kapcsolattartás szüneteltetése illetve megvonása tárgyában 2009. április 27-én, május, 8-án, 27-én és július 13-án ismételt kérelmet terjesztett elő. Ez utóbbi kérelmében bejelentette, hogy a szülői felügyeleti jog megvonása tárgyában keresetet nyújtott be, a per jogerős befejezéséig kérte az apa által kezdeményezett – a kapcsolattartás meghiúsítása tárgyában indult – végrehajtási eljárások felfüggesztését. A kérelmet a gyámhivatal 10/64457/27/2009. számú, 2009. szeptember 22-én kelt határozatával elutasította. A panaszos a döntés ellen jogorvoslati kérelmet nem nyújtott be.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat) Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Miután az iratanyagból nem volt megállapítható, hogy a panaszos a szociális és gyámhivatal B-91-16587/46/08. számú, 2008. december 17-én kelt végzését mikor vette át, alapvető joggal összefüggő visszásság megállapításra nem volt lehetőségem.
A Ket. 30. § (1) bekezdése szerint a hatóságnak – ha az ügyben nincs hatásköre vagy nem illetékes – a kérelmet nyolc napon belül érdemi vizsgálat nélkül végzéssel kell elutasítania. A szülői felügyeleti jog megszüntetéséről csak bíróság dönthet [Csjt 88. § (1)].
Minderre tekintettel megállapítottam, hogy a kőbányai gyámhivatal azzal, hogy a panaszos kizárólagos szülői felügyeleti jogára vonatkozó kérelméről az eljárási törvényben meghatározott határidőben nem hozott döntést, visszásságot okozott a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggésben.
A szakvélemény elkészültéig az eljárás felfüggesztésére a gyámhivatal jogosult volt. [Ket. 32. (6) bek]. Az eljárás felfüggesztésekor minden határidő megszakadt, és az eljárás felfüggesztésének megszűnésekor – a Ket. eljáráskori szabályozásakor 30 napos – ügyintézési határidő újra kezdődött.
Megállapítottam, hogy a kapcsolattartás újraszabályozása tárgyában benyújtott kérelemről a kőbányai gyámhivatal a szakvélemény kézhezvétele után nem döntött. A mulasztás ugyancsak az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető tisztességes eljárás követelményét sértette.
A családjogi törvény a gyermekétől különélő szülőt nem csak jogosítja, de kötelezi is a gyermekével való kapcsolattartásra. A gyermeket nevelő szülő vagy más személy köteles a zavartalan kapcsolattartást biztosítani. [Csjt 92. § (1) bek]
A kőbányai gyámhivatal 2008. március 5-én jogerőre emelkedett határozata szerint az apa a gyermeket nem vihette magával, vele csekély időtartamban a gyermekjóléti szolgálatnál találkozhatott, így közvetlen veszélyhelyzetnek Őt nem tehette ki. olyan változás, amely a kapcsolattartás újraszabályozását indokolta volna nem történt. A Gyer 32. §-a alapján a kapcsolattartás újraszabályozását – ide nem értve a kapcsolattartás korlátozását, szüneteltetését vagy megvonását – a kapcsolattartást rendező határozat jogerőre emelkedésétől számított két éven belül abban az esetben lehet kérni, ha azok a körülmények, amelyekre a gyámhivatal a döntését alapította utóbb lényegesen megváltoztak és a kapcsolattartás újraszabályozása a gyermek érdekeit szolgálja. A kapcsolattartás újraszabályozása során a gyámhivatal a korábban megállapított kapcsolattartás formájának, gyakoriságának, időtartamának, helyének megváltoztatásáról – külön-külön vagy együttesen – is dönthet.
Fentiekre figyelemmel a panaszos kapcsolattartás újraszabályozás tárgyában benyújtott kérelmét elutasító, továbbá a kapcsolattartás helyszínét megváltoztató jogerős döntésekkel kapcsolatban alapvető jogokkal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg.

Intézkedésem
Budapest Főváros X. Kerület Kőbányai Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatal eljárását ÁJB 5616/2009 számon, más ügyben már vizsgáltam és az alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslását a gyámhivatal vezetőjénél kezdeményeztem. Tekintettel arra, hogy a hivatkozott jelentésben feltárt visszásságot a jelen vizsgálatban is megállapítottam, az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a Közép–magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala vezetőjét kérem fel arra, hogy a gyámhivatal munkájának ellenőrzésekor fordítson fokozott figyelmet a Ket. eljárási szabályainak betartására.

Budapest, 2009. december 14.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.