Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4814/2009. sz. ügyben

Előadó: dr. Bassola Eszter
Az eljárás megindulása
A Hivatalomhoz érkezett beadvány előterjesztője a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. (továbbiakban: parkolási társaság) eljárását sérelmezte. 
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak felvetették a jogállamiság elve és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való joggal (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) összefüggő visszásság, vagy annak közvetlen veszélye gyanúját, vizsgálatot rendeltem el. 
Ezzel egyidejűleg megkerestem a parkolási társaság ügyvezetőjét és az ügyben tájékoztatást, illetve vizsgálat tartását kértem. 

A megállapított tényállás
A beadvány és mellékletei szerint a panaszos felesége súlyos beteg, 82%-os végleges össz-szervezeti egészségkárosodás miatt II. rokkantsági fokozatba sorolt, 2006-tól mozgáskorlátozott. Ez időponttól rendelkezik a parkolási díj fizetése alóli mentességet biztosító mozgáskorlátozott igazolvánnyal (továbbiakban: igazolvány), melynek érvényessége 2009 februárjában lejárt. A panaszos 2009. június 5-én a kecskeméti okmányirodán beadta az új igazolvány iránti kérelmet, melyet 2009. június 16-án állítottak ki.
A panasz szerint a beadvány előterjesztője 2009. június 9-én orvosi vizsgálatra vitte feleségét, amikor Budapesten az Andrássy úton parkolt gépjárművével. Nem látta a mozgáskorlátozottat szállító járművek részére fenntartott várakozóhely jelzését, ezért 16 óra 37 perckor 500 Ft parkolási díjat fizetett meg. A gépjárműhöz visszaérkezve vette észre a szélvédőn elhelyezett fizetési felszólítást, amelyben a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. mozgáskorlátozott helyen történő jogtalan parkolás miatt 109.500 Ft megfizetésére kötelezte. A panaszos Hivatalomhoz előterjesztett beadványában súlyosan sérelmezte, hogy a parkolási társaság olyan esetben kötelezte őt a szóban forgó pótdíj megfizetésére, amikor felesége 82%-os rokkantsági fokozatban van, 2006 óta rendelkezik parkolási igazolvánnyal, az új igazolvány a parkolási esemény időpontjában éppen ügyintézés alatt állt – hiszen a parkolási esemény előtt négy nappal terjesztette elő az új parkolási igazolvány iránti kérelmet -, és 500 Ft parkolási díjat is fizetett. A panaszos és felesége számára a pótdíj összege, igen alacsony nyugdíjukra tekintettel olyan jelentős terhet jelent, amelyet megélhetésük súlyos veszélyeztetése nélkül nem tudnak vállalni. A panaszos beadványához mellékelte a kecskeméti okmányiroda által 2009. június 16-án kiállított parkolási igazolványt. A parkolási esemény és az új igazolvány kiállításának időpontja között 7 nap telt el, azonban a panaszos felesége ez idő alatt is rendelkezett a már 2006-tól érvényes végleges rokkantságot igazoló szakvéleménnyel. A panaszos a fentieket levelében jelezte a parkolási társaságnak, amely azonban követelését változatlanul fenntartja.
A fővárosban a parkolási kérdéseket 2009. június 1-je óta a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendelet (továbbiakban: rendelet) szabályozza. A rendelet 48. § (3) bekezdése szerint a mozgáskorlátozottak számára kijelölt várakozóhelyek jogtalan elfoglalása esetén a fizetendő pótdíj mértéke az adott területre érvényes egyórai várakozási díj háromszázszorosa.
A beadvány alapján megkerestem a parkolási társaság vezetőjét és az ügy kivizsgálására kértem. Egyúttal tájékoztatást kértem az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, valamint arról, hogy a parkolási társaság a fenti körülményekre tekintettel milyen ok(ok) miatt nem tekinthet el a mozgáskorlátozott parkolóhelyen történő jogtalan parkolás miatt fizetendő pótdíj követelésétől.
A parkolási társaság ügyvezetője az ügy kivizsgálását követően elsőként arról tájékoztatott, hogy amint az a Hivatalomhoz előterjesztett beadványban is szerepel, a panaszos elismerte, hogy mozgáskorlátozottak részére fenntartott várakozóhelyen parkolt és az automatánál jegyet is váltott. A parkolási társaság vezetője a rendelet fenti rendelkezésére hivatkozva megjegyezte, hogy a parkolási társaság munkáját a Fővárosi rendelet alapján végzi, amely nem ad lehetőséget arra, hogy mérlegeljék az ügyfeleik egészségi állapotát, vagy rossz anyagi helyzetét és emiatt mérsékeljék vagy elengedjék a pótdíjat. Ezért a parkolási társaság vezetője válaszában arra kért, hogy a fentiek figyelembevételével a méltányosság gyakorlásának lehetőségéről foglaljak állást és arról tájékoztassam a parkolási társaságot. 

Érintett alkotmányos jogok
jogállamiság elve és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye [Alkotmány 2. § (1 A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.]
jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog [Alkotmány 2. § (1)]

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A parkolási társaságok eljárása vonatkozásában meg kell említeni, hogy a jogalkotó az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízta annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Tekintettel arra, hogy a parkolási társaságok az önkormányzat felhatalmazása alapján olyan állami feladatot látnak el – és ezzel szolgáltatást nyújtanak –, amely a parkolási társaságokon kívül más szervtől nem vehető igénybe, a parkolási társaság közszolgáltatást nyújt, melynek vonatkozásában – mint ahogyan azt az OBH 1495/2006. és OBH 5537/2007. sz. jelentésben is megállapítottam – rendelkezem vizsgálati hatáskörrel.

II. Az érintett alkotmányos jogok és az ügy érdeme tekintetében
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam […] kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat). 
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat).
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. 
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat). Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, ha tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Alkotmánybírósági határozatban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
2. A parkolási társaság ügyvezetőjének megkeresésemre adott válasza szerint a jogszabály – a rendelet – nem ad lehetőséget arra, hogy mérlegelve az ügyfelek egészségi állapotát, vagy rossz anyagi helyzetét, mérsékeljék, vagy elengedjék a pótdíjat.
A rendelet a mozgáskorlátozottak számára kijelölt várakozóhely jogtalan elfoglalására vonatkozóan csak a pótdíj mértékével kapcsolatban tartalmaz rendelkezéseket. A Fizető várakozóhelyek című V., az Eljárási szabályok című IX., az Ellenőrzés, szankciók című X. Fejezet sem tartalmaz a pótdíj méltányosság keretében történő elengedésére, mérséklésére vonatkozóan szabályokat. 
Ahogyan az az országgyűlési biztos OBH 1495/2006. számú jelentésében is szerepel, a járműnek fizető várakozóhelyen való parkolása a helyi közszolgáltatás igénybevételét jelenti, amellyel a felek között polgári jogviszony keletkezik. A parkolás tényével a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 216. § (1) bekezdése szerinti ráutaló magatartással a gépjármű üzembentartója tudomásul veszi, hogy a parkolóhelyen díjfizetésre köteles. Amennyiben a fizetési kötelezettségét elmulasztja, pótdíjfizetéssel tartozik.
A Ptk. 4. § (1) bekezdése szerint a polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és tisztesség követelményének megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni. A jóhiszeműség és tisztesség elve általános, valamennyi magánjogi jogviszonyra kiterjedő, objektív tartalmú zsinórmérték. A jóhiszeműség és tisztesség elve tehát más, mint a dologi jogban előforduló jóhiszeműség követelménye, amely a rosszhiszeműség ellentéteként szubjektív tartalmú, az adott személynek az adott (jogellenes) helyzethez való viszonyulását fejezi ki. A jóhiszeműség és tisztesség elve a személyek magatartására etikai mércét állapít meg, és általános elvként (tehát eltérő szabály hiányában) az adott helyzetben általában elvárható magatartás tanúsítását kívánja meg. 
A jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmánybíróság értelmezése szerint - a fent említett határozataira figyelemmel - tehát olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
A parkolási társaság ügyvezetője szerint nem ad lehetőséget a rendelet a körülmények méltányosság keretében történő mérlegelésére. Álláspontom szerint azonban az, hogy a rendelet nem tartalmaz a pótdíj mérséklésére, elengedésére vonatkozóan rendelkezéseket, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye értelmében nem jelenti azt, hogy arra nem adna lehetőséget, ugyanis kifejezetten nem tiltja azt. A Ptk. szerinti jóhiszeműség és tisztességes eljárás követelménye szerinti együttműködési kötelezettségből, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog lényegéből következő általános jellegű követelmények ugyanis vonatkoznak a parkolási társaságok eljárására. Ezen jogelvek alapján pedig a parkolási társaságoknak - mivel az eljárásukat szabályozó speciális jogszabály, a Fővárosi Közgyűlés rendelete nem szabályozza a méltányossági kérdéseket, de arra vonatkozó tilalmat sem tartalmaz -, álláspontom szerint a pótdíj méltányosság keretében történő elengedésének vagy mérséklésének lehetőségétől nem lehet elzárkóznia, sőt ennek lehetőségét az egyedi panasz tárgyát képező pótdíjazások vizsgálata során szem előtt kell tartania.
Ahogyan az OBH 3078/2008. számú ügyben készült jelentésemben is rámutattam, álláspontom szerint egy állami/önkormányzati tulajdonban lévő, közszolgáltatást nyújtó gazdasági társaságtól elvárható, hogy a működésére vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel teljes körűen tisztában legyen, és azokat még a követeléseinek érvényesítése során is kövesse.
Jelen esetben a következő körülményeket kellett volna a parkolási társaságnak az eljárása során mérlegelnie. A panaszos feleségének 82%-os rokkantságát már 2006-tól orvosi szakvélemény igazolta. A panaszos a parkolási eseményt megelőzően négy nappal a szakvélemény alapján előterjesztette a parkolási igazolvány iránti kérelmet, az igazolványt a hatóság a parkolási eseményt követően 7 nappal már meg is küldte a panaszosnak. A beadvány előterjesztője 500 Ft ellenében parkolójegyet váltott, a panaszos felesége 2006-tól kezdődően folyamatosan rendelkezett parkolási igazolvánnyal, a parkolási esemény időpontjában azonban annak érvényességi ideje lejárt. A panaszos levelében azt is jelezte a parkolási társaságnak, hogy a 109.500 Ft pótdíj megfizetése igen alacsony nyugdíjukra tekintettel megélhetésüket súlyosan veszélyeztetné.
Álláspontom szerint, a parkolási társaságnak ügyfele panaszának kivizsgálását követően követelésétől a fenti körülményekre figyelemmel az Alkotmány és a Ptk. idézett jogelvei szellemében méltányosság keretében el kellett volna tekintenie. Az pedig, ha a parkolási társaság az eljárására vonatkozó speciális jogszabályo(ko)n – így a rendeleten – kívül az általános jogelvekből fakadó kötelezettségeire – jelen esetben a méltányosság gyakorlásának lehetőségére – nincs figyelemmel, sérti a jogállamiság elvét, hiszen a Ptk. általános jogelvei álláspontom szerint tágabb értelemben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének részét képezik. Vizsgálatom eredményeképp, az előzőek alapján megállapítottam, hogy a parkolási társaság az eljárása során azzal, hogy a konkrét esetben az egyedi körülmények mérlegelése alapján nem tekintett el a mozgáskorlátozott várakozóhely jogtalan használata miatti pótdíj követelésétől, a jogállamiság elvével, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott. 
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye az alkotmánybírósági határozatokra is figyelemmel azt is magába foglalja, hogy a normák a címzettek számára, világosak és érthetőek legyenek, melyek pontos szabályozást jelentenek a jogalkalmazók eljárására vonatkozóan, így azok előre kiszámíthatóak lesznek, amely egyfajta biztonságot jelent a jog alkalmazói számára is. Jogbizonytalanságot teremt ugyanakkor az, hogy a jelenlegi szabályozás hiányosságaiból fakadóan a jogalkalmazó – a közszolgáltató, tehát a parkolási társaság - kényszerül jogértelmezésre. Hangsúlyozni szeretném, hogy fontosnak tartom a pótdíj elengedésének, mérséklésének, részletekben történő megfizetése lehetőségének szabályozását a parkolási társaságok eljárása során, hiszen a szóban forgó, vizsgált esetben is szereplő, nyomós indok esetén arra mindenképp lehetőséget kell biztosítani és parkolási díjak, pótdíjak megfizetésének ellenőrzése során nem áll fenn olyan közérdek, amely a méltányosság gyakorlásának lehetőségét kizárná. Annak meghatározása pedig már a jogalkotó feladatkörét képezi, hogy a méltányossági eljárás keretében milyen esetekben, milyen nyomós indok alapján engedheti el, vagy mérsékelheti a pótdíj mértékét a parkolási társaság, vagy mely esetekben biztosíthat részletfizetést az ügyfele számára. Különösen fontos kiemelni, hogy a rendelet nemcsak a mozgáskorlátozott parkolóhelyek jogtalan elfoglalása esetén, hanem a parkolási társaságok teljes eljárására vonatkozóan nem szabályozza a méltányossági eljárást.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Fővárosi Közgyűlés a jogállamiság elvével, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 24/2009. (V. 11.) számú rendeletében nem szabályozta a parkolási társaságok eljárását a méltányosság gyakorlásának lehetősége vonatkozásában.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. ügyvezetőjénél, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében – tekintettel arra, hogy az eljárását szabályozó rendelet a méltányosság gyakorlásának lehetőségét nem zárja ki – tekintsen el követelésétől, a szóban forgó pótdíjazási ügyet az említett méltánylást érdemlő körülményekre tekintettel zárja le.
Tekintettel arra, hogy a jelzett visszásság, a szabályozás hiányosságaira is visszavezethető, annak jövőbeni megszüntetése érdekében, az Obtv. 25. § alapján javaslom Budapest Főváros Közgyűlésének, hogy Budapest Főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 24/2009. (V. 11.) számú Főv. Kgy. rendeletét módosítsa annak érdekében, hogy a parkolási társaságok eljárásuk során a pótdíj elengedésének, mérséklésének, valamint részletekben történő megfizetésének lehetőségét méltányosság gyakorlásával, az egyedi körülmények mérlegelése és nyomós indok alapján biztosíthassák ügyfeleik, a szolgáltatást igénybe vevő autósok számára. 

Budapest, 2009. szeptember 14.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.