Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4455/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos nagyszülő 2001-ben született unokájával való kapcsolattartása ügyében kérte a segítségemet. Elmondta, hogy fia ellen gyermeke (a panaszos unokája) sérelmére elkövetett szemérem elleni erőszak gyanúja miatt 2005 nyarán büntetőeljárás indult. Az apát a Budaörsi Városi Bíróság fegyházbüntetésre ítélte. A bíróság 2008. április 3-án az apa előzetes letartóztatását rendelte el. A panaszos sérelmezte, hogy a gyámhivatal a nagyszülői kapcsolattartás szabályozása tárgyában benyújtott kérelméről érdemben nem döntött.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy teljes körű feltárása érdekében a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A kapcsolattartás szabályozása tárgyában indult eljárást a gyámhivatal – tekintettel a gyermek apja ellen folyamatban lévő büntetőeljárásra – a II/220/2007. számú, 2007. július 13-án jogerőre emelkedett végzésével, a büntetőeljárás jogerős befejezéséig felfüggesztette. Figyelemmel az Obtv. 17. § (4) bekezdésében foglaltakra a hivatkozott számú végzés és az azt megelőző eljárás vizsgálatára nincs jogi lehetőségem.
A panaszos 2008. január 13-án ismét kérte a nagyszülői kapcsolattartás szabályozását. A gyámhivatal március 18-án kelt levelében értesítette a panaszost arról, hogy a 2007-ben jogerősen felfüggesztett eljárást a büntetőeljárás befejezéséig nem folytathatja, azonban nincs akadálya annak, hogy a panaszosnak a gyermek anyjával – a találkozás érdekében – kapcsolatba lépjen. A hatóság a panaszosnak megadta az ehhez segítséget nyújtható gyermekjóléti szolgálat címét, telefonszámát.
A panaszos a gyámhivatalnál április 14-én iktatott levelében tájékoztatta hatóságot arról, hogy a gyermek apja 2008. április 3-a óta büntetés-végrehajtási intézetben van, erre tekintettel kérte a kapcsolattartás szabályozását.
A gyámhivatal a gyermek anyját idézte, a bíróságtól az ítéletről tájékoztatást kért.
Az anya elmondta, hogy az első fokú bíróság a gyermek apját fegyházbüntetésre ítélte, szülői felügyeleti jogát megszüntette. Házasságukat a bíróság jogerősen felbontotta, a gyermeket nála helyezték el. Az anya a jegyzőkönyvhöz csatolta a bontóperben készült igazságügyi pszichológus szakértő véleményét. E szerint „A kisfiú olyan regresszív állapotban van, hogy az apával történő kapcsolattartás semmilyen formában sem javasolható”. Az apai nagyszülőt (a panaszost) a szakértő nem vizsgálta, így a gyermek vele való kapcsolattartásra vonatkozó véleményt, javaslatot a szakvélemény nem tartalmaz.
A bíróság válaszában közölte, hogy a büntetőügyben hozott ítélet – fellebbezésre tekintettel – nem jogerős. Az apa előzetes letartóztatását elrendelő végzés azonban 2008. április 25-én jogerőre emelkedett. A panaszos júliusban a gyámhivatal döntését sürgette. A hatóság továbbra is csak az eljárás felfüggesztésének hatályban tartásáról tájékoztatta. Szeptemberben a gyámhivatal a bíróságtól tájékoztatást kért a fellebbezés benyújtásáról. A válasz szerint a másodfokú eljárás folyamatban volt. A gyámhivatal ezt követően eljárási cselekményt nem végzett.
2009 februárjában a panaszos – jogi képviselője útján – ismét hatósági döntés kért. A gyámhivatal a gyermek anyját március 12-ére idézte. Az anya elmondta, hogy volt férje továbbra is előzetes letartóztatásban van, a másodfokon eljáró bíróság a Budaörsi Városi Bíróságot új eljárás lefolytatására utasította. A gyermeket az elmúlt években hét alkalommal vizsgálta szakértő, jelenleg is terápiára jár, tiltakozik minden és mindenki ellen ami/aki az apjára emlékezteti. Erre tekintettel az anya a nagyszülő kérelmének elutasítását indítványozta.
A gyámhivatal a bíróságtól a büntetőeljárásról tájékoztatást kért. A hatóság a gyermek anyját az eljárásom megindításáról való tudomásszerzéskor idézte ismét. A panaszost az időpontról értesítette. Az augusztus 4-i tárgyaláson a panaszos és az anya úgy nyilatkoztak, hogy gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárást szeretnének igénybe venni. A gyámhivatal II/395/3/2009. számú, 2009. augusztus 7-én kelt végzésével az eljárást 4 hónapra felfüggesztette.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.
A gyermekkel való kapcsolattartásra jogosultak körét a Gyer. 28. § (1) bekezdése határozza meg. E szerint a gyermekkel való kapcsolattartásra a szülő, a nagyszülő, a nagykorú testvér, – továbbá ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja – a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
A családjogi törvény a gyermekétől különélő szülőt jogosítja és egyben kötelezi is a gyermekével való kapcsolattartásra, a Gyer. a nagyszülőnek – ha az a gyermek érdekét szolgálja – a kapcsolattartásra lehetőséget ad. A nagyszülő-unoka kapcsolatában elsősorban az érzelmi kapcsolat a domináló, célja, hogy a gyermek minél több szeretetet kapjon, érzelemvilága fejlődjön, megtanulja az idősebbek tiszteletét, összességében a gyermek egészséges fejlődését segítse elő. A Gyer. a nagyszülői kapcsolattartást szabályozását a szülői kapcsolattartástól függetlenül is lehetővé teszi.
A Ket. vonatkozó rendelkezése szerint a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra (a továbbiakban együtt: kérelem) vagy hivatalból indul.
A panaszos 2008 januárjában ismételten kérte a nagyszülői kapcsolattartás szabályozását. Megállapítottam, hogy bár az ügyintézési határidőt az eljárás felfüggesztése megszakítja a panaszos kérelmét követő mintegy két hónap múlva való tájékoztatása a korábbi végzés hatályban tartásáról késedelmes volt. Miután az előzetes letartóztatásban lévő apának nem volt lehetősége a gyermekkel való találkozásra, továbbá hogy a nagyszülői kapcsolattartás független a szülői kapcsolattartási jogától, az eljárás felfüggesztésének hatályban tartása indokolatlan volt.
A gyámhivatal az eljárást ez év februárjában – az immár jogi képviselővel eljáró – panaszos kérelmére folytatta. A Gyer. vonatkozó rendelkezése szerint a gyámhivatalnak a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával – tárgyalás megtartásával – kell rendeznie. [Gyer. 30.§ (1).bek]. Az eljárás folytatásakor azonban a gyámhivatal csak az anyát hallgatta meg, az anya és a nagyszülő együttes meghallgatására csak eljárásom megindulását követően került sor. Ekkor tájékoztatta az ügyintéző a feleket a mediációs eljárás igénybevételének lehetőségéről. Figyelemmel arra, hogy a gyermek anyja és a panaszos bejelentették a mediációs eljárás igénybevételére vonatkozó szándékukat, a gyámhivatal – a Gyer. 30. § (2) bekezdése alapján – az eljárást 4 hónapra jogszerűen felfüggesztette. A hivatalvezető tájékoztatása szerint gyermekjóléti szolgálat problémát nem jelzett, a mediációs eljárás Jelentésem írásba foglalásakor folyamatban volt. 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Összességében megállapítottam, a gyámhivatal azzal, hogy 2008 januárjában a nagyszülői kapcsolattartás szabályozás tárgyában az eljárást csak 2009. év februárjában folytatta, a panaszost és az anyát együttesen csak eljárásom megindulásáról való értesülést követően hallgatta meg visszásságot okozott a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggésben.

Intézkedéseim
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Budaörs Város Gyámhivatal vezetőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben fordítsanak fokozott figyelmet a Ket. eljárási szabályainak betartására. Felkérem a hivatalvezetőt, hogy a mediációs eljárás eredményéről tájékoztasson. Kérem, hogy az eljárás során a gyermek mindenekfelett álló érdekeinek figyelembe vételével hozza meg döntését.

Budapest, 2009. december 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.