Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4433/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, amelyben a vámhatóság eljárását és annak során hozott első- és másodfokú határozatokat sérelmezte.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, tekintettel arra, hogy az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének, valamint a jogállam fogalmából és az emberi méltósághoz fűződő jogból levezethető tisztességes eljáráshoz fűződő jog megsértésének gyanúja, vizsgálatot rendeltem el.

A megállapított tényállás
A vámhatóság, jelen ügy kapcsán vizsgált, első–és másodfokú eljárásaiban lényegében egyezően állapította meg a tényállást, amely szerint az egri Fővámhivatal Gyöngyösi Kirendeltségének (a továbbiakban: elsőfokú vámhatóság) ellenőrei 2008. december 19-én jövedéki ellenőrzést tartottak a panaszos telephelyén. Az ellenőrzésről készült 42200191/00717/2008. számú jegyzőkönyvben, 8 tételben rögzítették a készleten lévő igazolatlan származású jövedéki termékeket. A jegyzőkönyvben felhívták a gazdálkodót a helyszínen nem igazolt származású termékek eredetének 3 munkanapon belül történő igazolására. A panaszos a számla illetve egyéb bizonylat bemutatási kötelezettségének csak részben tett eleget, még aznap, 2008. december 19-én az 1-6. tétel alatti termékek eredeti számláit bemutatta, a 7. és 8. tétel alatti termékek számláinak bemutatására haladékot kért, mivel azok a könyvelőnél voltak találhatók. A hivatalban 2008. december 23-án ismét megjelent a panaszos és az igazolatlan két tétel közül a 7. tétel alatti termék eredetét is igazolta. A 8. tétel alatti Grendi szeszesitalról azt nyilatkozta, hogy arról számlával nem rendelkezik, mivel azt a párja édesanyjától kapta, és azt csak tárolási célból tette a hűtőbe, azt nem kívánta értékesíteni, árcédula sem volt rajta. A 2009. január 20.-án a telephelyen tartott ismételt ellenőrzés során az igazolatlan származású 0,2 literes 32,0 tf %-os Grendi szeszesitalt már nem tudták lefoglalni, mivel a jelenlévő panaszos nyilatkozata szerint azt a lakására elvitte.
A fenti tényállás alapján az elsőfokú vámhatóság a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Jöt.) 114. § (2) bekezdés b) pontjának megsértése miatt, a 114. § (4) bekezdése alapján 150.000 Ft jövedéki bírságot és a Jöt. 64.§ (1) bekezdése alapján 151 Ft jövedéki adót szabott ki a panaszos terhére.
A határozat ellen a panaszos a törvényes határidőn belül fellebbezést terjesztett elő a Vám- és Pénzügyőrség Észak-magyarországi Regionális Parancsnokságához (a továbbiakban: másodfokú vámhatóság), az illeték megfizetése mellett. Álláspontja szerint nem követett el jövedéki törvénysértést, nem volt a tulajdonában zárjegy nélküli adózás alól elvont jövedéki termék. A 2008. december 19-i jövedéki ellenőrzés az üzlet 8.50-től 9.50-ig tartó bezárása mellett történt a Jöt. 111. §-a alapján. A 2009. január 20-án tartott ellenőrzés már csak egy 2 dl-es, bontatlan, zárjeggyel rendelkező szeszesitalra irányult, melynek származására nem fogadták el a tulajdonos nyilatkozatát, mely szerint azt ajándékba kapta. A panaszos álláspontja az volt, hogy a jövedéki terméknek akkor minősül a kérdéses alkohol, ha azt bizonyíthatóan kereskedelmi forgalomba kívánták bocsátani. Szerinte a tárolás alapján bizonyított, hogy azt nem kívánták értékesíteni. A 2 dl nem kereskedelmi mennyiség, ezért véleménye szerint a kirótt büntetés nincs arányban a feltételezett törvénysértés büntetési tételével. Nem érti, hogy az ajándékozó (állítása szerint a szóban forgó terméket ajándékba kapta) által már megfizetett jövedéki adót, miért kell még egyszer megfizetni. Nincs értelme annak, hogy 250-350 Ft kiskereskedelmi áru adóját eltitkolja. Az ellenőrzés során több tucat árut vizsgáltak, de csak a töredékét rögzítették a jegyzőkönyvben, mint igazolatlan, azonosíthatatlan terméket. Sérelmezi, hogy sem az ellenőrzéskor, sem a személyes megjelenései során nem hívták fel a figyelmét a kérdéses alkohol termék ajándék jellegének az ajándékozó tanúvallomásával történő igazolására. A panaszos álláspontja szerint nem vizsgálták kellő alapossággal az állítólagos jövedéki törvénysértés körülményeit, a jegyzőkönyvek pontatlanok. Nem írták le, hogy az ellenőrzés során a nyugtaadást és az alkalmazott jogviszonyát is vizsgálták, amit rendben találtak. Nem írták le pontosan azt sem, hogy nem volt beárazva a szóban forgó termék (a Grendi ital), és a hűtő legalján, hátul volt. Nem áruként felkínált pozícióban találták. A 2009. január 20-ai ellenőrzés során senki sem mondta, hogy a kérdéses ital elfogyasztásra került. Panaszos jelezte még, hogy az üzletben elsődlegesen hírlapot, másodlagosan dohányárut és annak kiegészítő kellékeit árulják, a szeszesital elenyésző hányadot tesz ki a forgalmukból. Az italok egy része közel 3 éves, azok gyakorlatilag "elfekvő készletként" vannak jelen az árukészletben. A panaszos szerint a hatóság bizonyítékai megalapozatlanok, pontatlanok, ezért kérte, hogy a határozat ellen benyújtott fellebbezésének adjon helyt a másodfokon eljárt vámhatóság.
A fellebbezés alapján az elsőfokú határozatot, az azt megelőző eljárást, az ügyben keletkezett iratokat megvizsgálta a II. fokú vámhatóság. Megállapította, hogy az első fokú hatóság döntése nem tekinthető törvénysértőnek. A másodfokú határozat szerint a 2008. december 19-én jövedéki ellenőrzési jegyzőkönyv nem tartalmaz arra adatot, hogy az üzletet bezárták volna, a jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytatók ellenőrzése a vámhatóságnak törvényi kötelezettsége, melyet a hivatkozott Jöt. 11. § (1) bekezdése ír elő. Az ellenőrzést követően a panaszos semmilyen panasszal nem élt és a jegyzőkönyv tartalma alapján sem állapítható meg semmilyen konkrét érdeksérelem. A jegyzőkönyvben rögzített tények a jövedéki törvénysértést megfelelően dokumentálják. A fellebbezésében jelzett hiányosságok – nyugatadási kötelezettség, foglalkoztatott ellenőrzése – a jegyzőkönyv tartalma alapján nem történtek meg, de ez a jövedéki törvénysértés szempontjából nem is bír relevanciával. A jövedéki terméket nem a termék kereskedelmi forgalomba bocsátási cél alapján definiálja a törvény. A Jöt. 3. § (2) bekezdése sorolja fel a jövedéki termékek körét, ennek b) pontja nevesíti az alkoholtermékeket. Sem az alapeljárásban, sem a fellebbezésben nem sikerült a panaszosnak bizonyítani azonban a 0,2 literes 32,0 tf %-os Grendi szeszesitalt eredetét, származását, ezért a jövedéki jogsértés a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján is alapot adott az eljárásra. 
A másodfokú vámhatóság szerint a Jöt. 110 § (2) bekezdése alapján: „A nem jövedéki engedélyes kereskedő jövedéki terméket csak adóraktárból, jövedéki engedéllyel rendelkező kereskedőtől és importálótól, felhasználói engedélyestől, továbbá – kizárólag a 103. § (3) bekezdés szerinti esetben – nem jövedéki engedélyes kereskedőtől is beszerezhet.” A panaszos (illetve vállalkozása, cége) a jövedéki termék beszerzéseit e rendelkezés szerint tanúnyilatkozattal nem tudta igazolni, ezért is nem hívták fel az eljárás során ilyen bizonyításra. A Jöt. 110. § (3) bekezdése előírja azt is, hogy: „A nem jövedéki engedélyes kereskedő köteles a beszerzett, az értékesített és a készleten lévő jövedéki termék eredetét, származását hitelt érdemlően igazolni.” Az üzletben található termékeket, a jegyzőkönyvben rögzített, feltárt körülmények alapján a készlet részének kell tekinteni. A jövedéki bírság számítása az első fokú határozat indoklásában is hivatkozott Jöt. 114. § (4) bekezdése alapján 150.000 forint, mint a kiszabható legkisebb bírságösszeg változatlanul maradt, mivel a jegyzőkönyvekben rögzített tényállás alapján a jogsértés bizonyított. A másodfokú határozat szerint a jövedéki termékkel kereskedelmet folytató a termék eredetét tanúnyilatkozattal nem, csak a törvényben felsorolt bizonylattal, jellemzően számlával igazolhatja. A fellebbezésében ezzel az itallal kapcsolatban előadottak nem cáfolják azt a tényt, hogy a termék az üzletben volt, és arról nem tud a cég nevére kiállított számlát bemutatni. Annak nincs jelentősége a II. fokú vámhatóság szerint, hogy az italt elfogyasztották vagy csak nem volt az üzletben a második ellenőrzés során. Ha a 2009. január 20-ai ellenőrzés során előtalálták volna az igazolatlan származású Grendi szeszesitalt, akkor azt lefoglalják. A lefoglalás esetében jövedéki adót nem vetettek volna ki rá, de a termék elkobzásáról döntöttek volna a határozatban. A jövedéki adófizetéstől jelen ügyben a Jöt. 17. § (3) bekezdésére figyelemmel nem tekinthettek el, mivel: „Adófizetésre kötelezett személy, továbbá az is, aki az adózatlan jövedéki terméket e törvény rendelkezéseitől eltérő módon, jogellenesen megszerzi, birtokolja, szállítja, felhasználja vagy forgalomba hozza.” A Jöt. 114. § (2) bekezdés b) pontja alapján adózás alól elvont terméknek kell tekinteni az igazolatlan származású jövedéki terméket.
Kivételes méltánylásra okot adó körülményt sem lehetett feltárni, értékelni az ügyben a vámhatóság szerint, ezért a bírság összege sem volt mérsékelhető. A II. fokú vámhatóság szerint a panaszos cégétől, mint jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató gazdálkodótól elvárható, hogy a jogszabálynak megfelelően szerezzen be és készletezzen jövedéki termékeket. A jogsértés jellegére és súlyára tekintettel az eljáró hivatal kellően megalapozott határozatot hozott és helyesen alkalmazta a Jöt. előírásait. A fellebbezésben hivatkozottak a rendelkezésre álló iratok alapján nem igazolhatóak, illetve nem alapozzák meg a jogorvoslati kérelemben előterjesztettekkel egyező határozat kiadását.

Az érintett alkotmányos jogok
- A demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog
Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
1. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának eljárási lehetőségeit az Obtv. 16. § (1) bekezdésében foglalt hatásköri szabályok határozzák meg. Ezek alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [Obtv. 29. § (1) bekezdés], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Amennyiben az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni [Obtv. 17. § (4) bekezdés]. Mindezek alapján az országgyűlési biztos hatásköre az ügy vizsgálatára megállapítható.

	2. Alkotmányossági követelmények
2.1. A jogállamiság fogalmából levezetett követelmények tekintetében
Az Alkotmánybíróság szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetők a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák [9/1992. (I. 30.) AB határozat].
A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye [6/1999. (IV. 21.) AB határozat], hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság 2/2000 (II. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy a közigazgatás hatósági tevékenysége a jog által védett közérdek, valamely közösség jogainak, jogos érdekeinek védelme, a közrend, közbiztonság védelme, az egyes ember életének, testi épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését szolgálja. Abban az esetben, ha a határozat törvénysértő, nemcsak a jogorvoslati kérelem benyújtására jogosult ügyfél jogai szenvedhetnek sérelmet, hanem sérül a jog által védett közérdek is. Az ügyfél számára kedvező, ám törvénysértő határozat a közérdeket, másoknak a közigazgatási jog által védett jogait, törvényes érdekeit sértheti (pl. a környezetvédelmi előírások figyelmen kívül hagyásával megadott építési engedély mindazok jogát, jogos érdekét sérti, akik egészségét a környezetvédelmi előírások védelmezni hivatottak). Ezért a közigazgatási döntésekkel kapcsolatosan a jogbiztonsághoz hasonlóan alkotmányos követelményként fogalmazódik meg a törvény alá rendeltség, a törvényesség követelménye. Az Alkotmánybíróság ebben a döntésében is hangsúlyozta azt, hogy a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. A közigazgatási jogalkalmazás során hozott határozatok tekintetében az eljárásjog intézményrendszerének a jogállamiságból fakadó mindkét követelmény, a közigazgatási határozatok törvényessége és a jogbiztonság követelményének érvényesülését egyaránt biztosítania kell.

	2.2. A tisztességes eljáráshoz való jog
A tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezek közül az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A tisztességes eljárás a jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály
Mindezek mellett a tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), egységes az értelmezési gyakorlat abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal.
A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes eljáráshoz való jognak. Véleményem szerint mindez levezethető a jogállam fogalmából is, ahogy ez az előző részben idézett alkotmánybírósági határozatokból is következik.

	3. Összegzés 
3.1. A jövedéki bírságolás „merev” szabályának enyhítésére szolgáló méltányossági szabály és alkalmazása
A Jöt. 114. § (4) bekezdése alapján a jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató gazdálkodó szervezet, amennyiben a Jöt. 114. § (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott tevékenységet folytat, a Jöt. 114. § (3) bekezdés szerinti bírságalap kétszeresének, kereskedelmi mennyiség esetében ötszörösének megfelelő mértékű jövedéki bírság fizetésére köteles. A jövedéki bírság legkisebb összege 150 ezer forint. Nem vethető ki jövedéki bírság a külön jogszabály szerint nyilvántartásba vett mezőgazdasági felhasználóra, ha az általa felhasznált gázolaj jövedéki adójának visszatérítését a vámhatóság kiutalás előtt ellenőrizte.
A Jöt. 116/A. § (1) bekezdése szerint a jövedéki bírság összege kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetve kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy a jogsértő személy az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el. A jövedéki bírság mérséklésénél az eset összes körülményét mérlegelni kell, különösen az adózás alól elvont termék, a hamis, hamisított vagy jogtalanul megszerzett adójegy, zárjegy és hivatalos zár mennyiségét, az adóhiány nagyságát, keletkezésének körülményeit, a jogsértő személy jogellenes magatartásának súlyát. 
Ugyanezen szakasz második bekezdése előírja, hogy nincs helye – sem hivatalból, sem kérelemre – a jövedéki bírság mérséklésének, kiszabása mellőzésének, ha
a) a jogsértő személy ismételten követett el jövedéki bírság kiszabásával járó jogsértést, vagy
b) a jövedéki bírság kiszabása cukorcefrével, denaturált alkoholtermékkel vagy abból előállított alkoholtermékkel, adójegy nélküli, hamis, hamisított vagy jogosulatlanul megszerzett adójeggyel ellátott dohánygyártmánnyal összefüggésben elkövetett jogsértés miatt történt.
A Jöt. részletesen meghatározza a bírságolási esetköröket és a bírság összegét az egyes esetekre. A konkrét ügyben a Jöt. 114. § (4) bekezdése szerint kiszabható legkisebb jövedéki bírság összeg lett megállapítva (150.000 Ft), mivel a feltárt adóhiány 151 Ft volt, így a Jöt. által megállapított alsó határként megállapított összeget kellett a jogalkalmazónak figyelembe vennie. A Jöt-ben előírt számítási mód alapján ugyanis a bírság összege a minimum összegnél jóval kisebb lenne, így a jogpolitikai cél, a szankció által jogkövetésre ösztönzés nem valósulhatna meg.
Ugyanakkor ez a szabályozási mód alkotmányos aggályok megfogalmazására indította a jogalkalmazót, így bírói indítványra az Alkotmánybíróság meghozta 309/B/2007. AB határozatát, melyben az érintett jogszabályhelyek alkotmányos felülvizsgálatát is elvégezte a testület. Az indítványozó eredetileg azért sérelmezte a jövedéki bírság kiszabására vonatkozó rendelkezéseket a korábban hatályban volt jövedéki törvény (1997. évi CIII. törvény) és a 2004. május 1. napján hatályba lépett Jöt. idézett 114. § (4) bekezdése vonatkozásában is, mivel a jövedéki bírság kiszabásával kapcsolatban a jogalkalmazó szerveknek nem volt lehetőségük méltányosság gyakorlására, ahogy a szankció mellőzésére vagy mérséklésére ugyancsak nem volt mód. Az indítványozó szerint ez a szabályozás sértette az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot, továbbá az Alkotmány 2.  § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvét.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezések benyújtását követően, 2008. január 1-jei hatállyal a 2007. évi CXXVI. törvény 99. §-ával a Jöt-be beiktatásra került a 116/A. §, amelynek (1) bekezdése szerint a „jövedéki bírság összege kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetve kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy a jogsértő személy az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el. A jövedéki bírság mérséklésénél az eset összes körülményét mérlegelni kell, különösen az adózás alól elvont termék, a hamis, hamisított vagy jogtalanul megszerzett adójegy, zárjegy és hivatalos zár mennyiségét, az adóhiány nagyságát, keletkezésének körülményeit, a jogsértő személy jogellenes magatartásának súlyát.” A 116/A. §-t a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell [2007. évi CXXVI. törvény 375. § (6) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság szerint a Jöt alapján folyamatban lévő ügyekben, így a bírói kezdeményezés által érintett konkrét perben a beiktatott 116/A. § (1) bekezdése szerint lehetőség van immáron a jövedéki bírság esetében a mérlegelésre, illetve méltányosság gyakorlására. Tekintettel arra, hogy az indítványozó által ismertetett alkotmányos probléma a Jöt. érintett rendelkezése vonatkozásában a fentiek szerint már nem áll fenn, így az indítvány okafogyottá vált – állapította meg a testület. Látható tehát, hogy a merev objektív szankciót akkor tartja alkotmányosnak az Alkotmánybíróság, ha a méltányossági rendelkezés alkalmazható és így a jogalkalmazónak módjában áll a mérlegelés és a méltányosság gyakorlása. Az alkotmányosság érvényesülése megkívánja ennek a rendelkezésnek a megfelelő gyakorlati alkalmazását. A jogszabályhely szövege szerint szükséges az adott helyzetben az adott személytől elvárható gondosság szintjének mérlegelése (szubjektív elem) éppúgy, ahogy a tárgyi körülmények mérlegelése, mint az adóhiány mértéke, keletkezésének körülményei, illetve a külvilágban megjelenő jogellenes magatartás súlya. Csak és kizárólag a méltányossági klauzula létezése teszi tehát alkotmányossá a Jöt. merev objektív felelősségi rendszerét, az alkalmazható objektív szankciókat. 
Az Alkotmánybíróság visszautalt idézett határozatában a 498/D/2000. AB határozatában rögzített, a közigazgatási jogi szankciókra vonatkozó szabályozással kapcsolatos alapvető alkotmányos elvárásokra. Az építésügyi bírság kapcsán fejtette ki a testület, hogy a bírság „közigazgatási jogi szankció, a jogsértő magatartás, az engedély nélküli, illetőleg az engedélytől eltérő építkezés szankciója, a jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja. Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot (pl.: az alkalmazott szabályozás nem   sértheti alkotmányellenes módon az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét, az emberi méltósághoz való jogot, a személyes szabadságot, a jogállamiság követelményeit stb.).” A testület szerint a közigazgatási jogi szankció mértékének, és egyéb szabályainak kialakításakor tehát a jogalkotót alapvetően csak az Alkotmányban biztosított alapvető jogok és elvek korlátozzák: viszont ezeket sértő módon nem szabályozhatók a közigazgatás által alkalmazandó joghátrányok. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási jogi szankciók (is) csak abban az esetben illeszkednek az alkotmányos rendszerbe, ha azok – egyebek között – az arányosság követelményének megfelelnek, máskülönben sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve.
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a jövedéki jogsértések megelőzése, visszaszorítása kétségkívül alkotmányos cél, amelyhez közérdek fűződik. A szabályozás azt célozza, hogy jövedéki terméket semmiképpen ne vonjanak el az adózás alól. A fontos érdek megalapozza a szigorú jogkövetkezményeket, mindazonáltal nem mentesíti a jogalkotót az arányosság követelményének betartása alól. Legyen a védendő érdek bármilyen fontos, a szankciónak arányban kell állnia a jogsértéssel, ellenkező esetben a jogállamiság követelménye sérül.
Az előzőekben ismertetettek szerint a minimum bírságösszeg esetében (adóhiány mértékétől függetlenül 150.000 Ft) az arányosság biztosításának eszközét a méltányossági rendelkezést tartalmazó Jöt. 116/A § hatályba léptetésében, annak jogalkalmazó általi megfelelő alkalmazásában látta az Alkotmánybíróság.
Hasonló értelmezés olvasható ki magának a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságának (VPOP) VÁM-ZOLL című folyóirata 2008/2. szám 20. oldalán található útmutatójából, melyben az újonnan hatályba lépett méltányossági rendelkezéssel kapcsolatban olvasható, hogy a vámhatóságnak a méltányosság gyakorlásához az eset összes körülményét – különösen a jövedéki termék mennyiségét, az adóhiány nagyságát – mérlegelnie kell.

3.2. A közigazgatási határozat indokolásával kapcsolatos követelmények tekintetében
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 1. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Ez a törvényesség elvének megfogalmazása. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.
A Ket. 2. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza.
A Ket. 3. §-a alapján a közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül. A közigazgatási hatóság:
a) a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, illetve a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek esetén folytathatja, és ilyen esetben a végrehajtást is hivatalból rendeli el,
b) hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie,
c) e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság határozatát,
d) hivatalból intézkedhet a döntésének kijavításáról, kiegészítéséről, módosításáról és visszavonásáról.
A Ket. 50. § (1) bekezdése alapján a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
Jogi szabatossággal a tényállás a döntéshez szükséges tények összességét jelenti. A tényállás megállapítása azoknak az eljárási mozzanatoknak, cselekményeknek az eredménye, amelyek a döntéshez szükséges tények összesítéséhez segítik a hatóságot.
A tényállás megállapítása (tisztázása) a hatósági eljárásban konkrétan azt jelenti, hogy valamennyi szóba jöhető tény közül ki kell választani azokat, amelyek a döntés meghozatalához szükségesek. Jogi terminológiával élve a jogilag releváns tények összegyűjtése jelenti a tényállás megállapítását, az ehhez vezető folyamat lényegét. Hogy egy adott ügyben melyek a jogilag releváns tények, azt az ügyre vonatkozó jogszabályok elemzése alapján tudja a jogalkalmazó megállapítani. 
A bírósági gyakorlat értelmében a közigazgatási hatóság határozatának törvényességét a határozat meghozatalakor fennálló tényállás alapján kell megítélni. A közigazgatási határozat hatályon kívül helyezésének és új eljárás elrendelésének csak akkor van helye, ha a bíróság azt állapítja meg, hogy a hatóság a tényállást nem tárta fel, nem tisztázta teljeskörűen, egyes tényeket, bizonyítékokat nem értékelt. (Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 27.338/1998/5.)
A döntés akkor megalapozott, ha a valóságnak megfelelő tényekre épül. Azon túl, hogy megállapításra kerülnek a jogilag jelentős (releváns) tények (történeti tényállás) az adott ügyben, a hatóságnak arról is meg kell győződnie, hogy azok a tények valódiak-e. Ez a meggyőződés a bizonyítási eljárás révén történhet meg. A bizonyítás a közigazgatási hatósági eljárás folyamatában a jogilag releváns tények valódiságának tisztázását és megállapítását jelenti. Az a folyamat, amely ehhez vezet, a bizonyítási eljárás.
A döntéshozatalhoz szükséges tényállást a hatóság köteles tisztázni. Ez a kötelezettség a hatóságot terheli függetlenül attól, hogy az eljárás hivatalból vagy kérelemre indult meg. A törvény kategorikus fogalmazásban szögezi le, hogy a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni.
A bíróság egy konkrét ügyben rámutatott arra, hogy a döntés előtt azokat a körülményeket, amelyekre a döntést alapozni kívánják, fel kell deríteni, azokat mérlegelni kell és a határozatban azt is indokolni kell, hogy mit, miként és miért úgy értékelt a hatóság, ahogy azt a határozat tartalmazza. A tények nem kellő felderítése, a körülmények felszínes mérlegelése, mindezek révén pedig a határozat indokolásának hiányosságai a hatósági határozat hatályon kívül helyezését eredményezik. (Fővárosi Bíróság 58. Kf.33.248/1992.)
A Ket. 71. § (1) bekezdésének e) pontja alapján a közigazgatási hatóság határozatában az indokolásnak tartalmaznia kell többek között:
a) a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat,
b) az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait,
c) azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a hatóság a határozatot hozta,
d) a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályra történő utalást.
A határozat indokolása tekinthető a hatósági határozat hivatalos magyarázatának. Az indokolás tartalmazza mindenekelőtt az ügy ismertetését és értelmezését, vagyis milyen tényeket állapított meg a hatóság, közérthető megközelítésben: mi történt az ügyben. A tények leírása eseményeket, helyzetet, állapotot tartalmaz.
A tények összegyűjtése a bizonyítási eljárás keretében történik. A hatóság a határozat indokolásában ismerteti, hogy milyen tényállást állapított meg, ahhoz kapcsolódóan milyen bizonyítékokat használt fel.
A Jöt. 48. §-tól 48/C. §-áig tartó rendelkezések alapján a Ket. idézett rendelkezései figyelembe veendőek.
Mindezek alapján a Jöt. szankciórendszerében a méltányossági rendelkezés (Jöt. 116/A. §) alkalmazásához szükséges összes körülményt fel kell tárni, megfelelően be kell mutatni, alkalmas módon a méltányosság alkalmazását vagy annak mellőzését meg kell indokolni.

3.3. Az adott eljárás és a Jöt. 116/A §-ának alkalmazása a jogi szabályozás és az alkotmányos követelmények tükrében
A méltányosság jogi értelemben a jogszabály alkalmazására köteles állami szervnek adott felhatalmazás arra, hogy konkrét esetben az általános szabály alól az érintett javára kivételt engedjen. Ez szólhat valamilyen kötelezettség alól részben vagy egészben való mentesítésre vagy valamilyen jogosultság megadására is. A méltányosság lehetővé tételének indoka az, hogy az általános szabály megalkotásakor nem lehet minden előforduló egyedi ügyet tekintetbe venni, ezért egyes esetekben ugyan törvényes, de igazságtalan helyzetek keletkezhetnek. A méltányosság gyakorlásának ugyanakkor határt szab a jogbiztonság elve, mely a szabályok kivétel nélküli alkalmazását igényli. A közhatalom nevében eljáró jogalkalmazó lehetőséget kaphat az érintett helyzetének figyelembevételére, és ez alapján a konkrét szabályozással összefüggésben hátrányba kerülőkkel vagy azokkal szembeni kedvezőbb döntésre, akik általában hátrányosabb helyzetben vannak.
A hatósági eljárásban a méltányosság gyakorlása az általános (absztrakt) rendelkezéshez képest az ügyfél szempontjából kedvezőbb, kivételes szabály alkalmazását, illetőleg az e szabálytól az ügyfél javára való eltérést teszi lehetővé egyedi, konkrét hatósági határozat meghozatalakor. Méltányosság alkalmazására törvényi előírások nélkül (contra legem) – normális körülmények között – nem kerülhet sor.
A méltányosság arra kötelezi tehát a jogalkalmazót, jelen esetben a vámhatóságot, hogy minél differenciáltabban, az érdeksérelemmel, a jogsértés mértékével megegyezően, az eset összes körülményét mérlegelve egyedi esetekre is – amennyiben egyébként szükséges a szankció alkalmazása – a legmegfelelőbb, a méltányos mértékű szankciót alkalmazza. Erre nézve a Jöt. 116/A. § kifejezett jogi rendelkezést tartalmaz. Ez kötelezi a jogalkalmazót, a vámhatóságot, hogy minden esetben megvizsgálja azt, hogy a Jöt. 116/A. § alkalmazásának feltételei fennállnak-e. Ehhez minden számításba jövő körülményt fel kell tárni, ezekre a határozat indokolásában részletesen és érthetően ki kell térni a jelentésem 3.2. részében foglaltak szerint. Az Alkotmánybíróság jelentésem 3.1. részében ismertetett 309/B/2007. AB határozata alapján a Jöt. szankciórendszere alkotmányosságának alapja a Jöt. 116/A. §-ában biztosított méltányossági rendelkezés, amely a szigorú szankciórendszer arányosítását lehetővé teszi, többek között a merev 150.000 Ft-os alsó határ esetében. Ebben a vonatkozásban a Jöt. egyéb eltérést nem enged, csak a méltányosság alapján van lehetőség a bírság mérséklésére vagy elengedésére. Mindezek miatt nagy körültekintéssel kell megvizsgálni minden egyedi esetben a méltányossági rendelkezés alkalmazásának lehetőségét, különösen akkor, ha kismértékű jogsértésre alkalmazni kell a 150.000 Ft. kötelező minimumbírságot.
A súlyosabb jogsértések esetére (pl. ismételt jogsértés) egyébként a jogszabályhely maga zárja ki a méltányosság alkalmazását [Jöt. 116/A. § (2) bekezdés]. Nyilván, ha emiatt nincs lehetőség méltányosság alkalmazására, akkor erre ki kell térni a közigazgatási határozat indokolásában.
Az eljárásom alapját képező ügyben a feltárt adóhiány 151 Ft, a fizetendő jövedéki bírság 150.000 Ft volt. 
Az első fokon eljárt vámhatóság határozatában a méltányossági rendelkezéssel összefüggésben ennyit tartalmazott: „A Jöt. 116/A. §-a szerinti, kivételes méltánylást érdemlő körülményt nem állapítottam meg.”
A jelentésemben az előzőekben kifejtettek alapján ez már önmagában jogsértő és alkotmányos visszásságot (alapvető joggal összefüggő visszásságot) okoz. Sérti a Jöt. szankciórendszerével szemben megfogalmazott alkotmányossági követelményeket. Így a demokratikus jogállamiságból levezetett jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jogot is sérti. A határozatból nem derül ki, hogy milyen körülmények alapján, milyen megfontolások tekintetbevételével mellőzte a méltányosság alkalmazását a vámhatóság a kismértékű (151 Ft.) adóhiány esetén. Nem derül ki az sem, hogy mi volt az oka a bírság mérséklése elmaradásának, mi alapján állapította meg a vámhatóság, hogy az érintett ügyfél nem tanúsította a tőle elvárható gondosságot. Tekintettel a jogsértés csekély súlyára, az adóhiány minimális értékére (különösen, ha az ellenőrzött tételek számát is figyelembe vesszük), fokozott figyelmet kellett volna fordítani már az elsőfokú vámhatósági határozat indokolásában a méltányosság alkalmazhatóságának kérdésével összefüggő körülmények feltárására. Ennek elmaradása egyébként a 3.2. részben ismertetettek szerint a közigazgatási határozat indoklás részével szemben támasztott követelmények sérelméhez is vezet, ezért sérül a közigazgatás törvényhez kötöttségének elve is, azaz további jogsérelem keletkezik.
Megjegyzem az ellenőrzés alá vont ügyfél 1 db tétel származását nem tudta szabályszerűen igazolni, amely kis értékű, a keletkezett adóhiány így lett 151 Ft. Ez semmiképpen nem tekinthető tipikusnak, ezért az általános szankció sem alkalmazható automatikusan, különös figyelemmel jön számításba a méltányosság alkalmazása, mely alkotmányos követelmény, és ilyen esetben az arányosság követelménye érvényre juttatásának egyetlen eszköze.
A másodfokon eljárt vámhatóság határozatában a méltányosság alkalmazásával kapcsolatosan a következő szöveg található az indokolásban: „Kivételes méltánylásra okot adó körülményt sem lehetett feltárni, értékelni az ügyben, ezért a bírság összege sem mérsékelhető. A Bt.-től, mint jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató gazdálkodótól elvárható, hogy a jogszabálynak megfelelően szerezzen be és készletezzen jövedéki termékeket. A jogsértés jellegére és súlyára tekintettel az eljáró hivatal kellően megalapozott határozatot hozott és helyesen alkalmazta a Jöt. előírásait.”
Ezzel a megállapítással összefüggésben a következőkre hívom fel a figyelmet. A tőle elvárhatóság, mely a Jöt. 116/A. §-ában szerepel, s melyre figyelemmel kell lenni a méltányosság alkalmazása során, az adott ügyben érintett ügyfél jellemzőinek, tulajdonságainak, eljárása sajátosságainak figyelembe vételét igényli, nem valamiféle általában elvárható, objektív jellegű mércéről van szó. Ezért nem alkalmazható itt az mérce, mely szerint az adott tevékenységet folytató személyeknek, Bt-éknek lenne egy tipikus magatartása, amely elvárható általában véve. Nyilván van egy ilyen mérce, hiszen mindenkinek be kell tartania a jogszabályokat, azonban ennél a jogszabályhelynél azt kellett volna vizsgálni, hogy az adott, egyedi jogalany, ügyfél, az egyedi esetben eljáró Bt. a saját jellemzőivel, illetve a nevében eljáró személy a saját jellemzőivel, magatartásával az adott helyzetben tőle elvárható körültekintéssel járt-e el. Amennyiben a másodfokú határozat vonatkozó megközelítését a joggyakorlat elfogadja és alkalmazza, a méltányossági rendelkezés kiüresedik, elvileg sohasem kell alkalmazni, hiszen minden adott, a határozatban írtak szerint jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató vállalkozásra nézve igaz az idézett megállapítás, ezért sohasem lehet szó méltányosságról. Ez téves megközelítés, egyediesíteni kell minden esetben, vizsgálandó az adott személy (jogi személy) formája, a vállalkozás nagysága, a rendelkezésre álló szakértői személyzet, a tevékenység kiterjedése, volumene, továbbá ennek megfelelően az adott helyzetben tanúsított magatartás, számításba véve a tévedés lehetőségét is. Ezt jelenti a tőle elvárhatóság. Egyszerűbben szólva: nem egy absztrakt jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató vállalkozást kell alapul venni, hanem a konkrét esetben szereplőt saját tulajdonságaival, és az ő magatartását kell értékelni, hogy az adott jellemzőkkel bíró vállalkozás az adott helyzetben (és itt az összes körülmény mérlegelendő, beleértve az ellenőrzés során tanúsított magatartást is) a speciális jellemzői által meghatározottan tőle elvárható körültekintést tanúsította-e. Evidens, hogy egy kiterjedt tevékenységet végző, számos alkalmazottat foglalkoztató, megfelelő szakértőkkel működő részvénytársaságtól más nagyságrendű körültekintést várhatunk el, mint egy kisléptékű tevékenységet folytató bt-től. A Jöt. 116/A. §-ában foglalt „az adott helyzetben tőle elvárható körültekintés” rendelkezésnek ez a helyes értelmezése.
A jogsértés jellegére vonatkozó megállapítás annak fényében, hogy 151 Ft adóhiányról van szó megint csak téves, hiszen a jogsértés jellege és súlya éppenséggel a méltányosság alkalmazását támasztaná alá, hiszen – ahogy ez az Alkotmánybíróság 309/B/2007. AB határozatából is kiderül – a méltányosság Jöt. 116/A. §-ába foglalt rendelkezése éppen a közigazgatási jogi szankció, a jövedéki bírság arányosítására szolgál, csak ennek törvénybe iktatása és alkalmazása teszi a szankciórendszert alkotmányossá. Azaz – álláspontom szerint – a jogsértés csekély volta, a feltárt adóhiány csekély mértéke, a többi körülmény megfelelő mérlegelésével együtt (pl. hatósággal való együttműködés, jóhiszemű magatartás, stb.) olyan kivételes méltánylást érdemlő körülmény, mely a jövedéki bírság mérséklését méltányosság alapján lehetővé teheti.
Hangsúlyozni szeretném azt is, hogy a jelentésem 3.2. részében írt, a közigazgatási határozat indokolásával (a méltányosság alkalmazásával összefüggésben) szemben támasztott törvényességi követelményeknek sem felelnek meg a határozatok.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az elsőfokú és a másodfokú vámhatóság nem megfelelően alkalmazta a Jöt. 116/A. §-ában foglalt méltányossági rendelkezést, nem biztosították az arányosság követelményének érvényesülését, megsértve ezzel a jogbiztonság elvét, valamint az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogát.

Intézkedéseim
1. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokát, hogy valamennyi irányítása alá tartozó vámszerv vezetőjének hívja fel a figyelmét a Jöt. 116/A. §-ának megfelelő értelmezésére és gyakorlati alkalmazására. 
2. Felkérem továbbá a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságát (VPOP), fontolja meg, hogy felügyeleti eljárás, intézkedés keretében – mint jogszabálysértőt – megsemmisíti a Vám- és Pénzügyőrség Észak-magyarországi Regionális Parancsnoksága 1845-1/2009. VPÉMRP számú II. fokú és a Vám-és Pénzügyőri Hivatal Eger-Gyöngyös Szolgálati Hely 3294/2008. VPH Eger számú I. fokú határozatát, és az elsőfokú határozatot hozó hatóságot új eljárásra és új határozat meghozatalára utasítja
3. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése és a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény 1. §-a alapján felkérem a Pénzügyminisztert, vizsgálja meg a Vám- és Pénzügyőrség gyakorlatát a Jöt. 116/A. §-ában foglalt méltányossági rendelkezés alkalmazásával összefüggésben és intézkedjen, hogy a jövőben e rendelkezést megfelelően alkalmazzák.

Budapest, 2009. november 5.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.