Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-4191/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
A vizsgálat megindulása
A panaszos élelmiszeripari és kereskedelmi társaság jogi képviselője útján előterjesztett beadványában az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 71. § (4) bekezdése által szabályozott, a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: FVM) által vezetett, ún. Jogsértési Listára való – mindennemű értesítés és határozathozatal nélküli – felkerüléssel kapcsolatos eljárást kifogásolta.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének megfelelően vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (4) és (10) bekezdése alapján, megkerestem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, mivel a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladat- és hatásköréről szóló 162/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 1. § c) pontja alapján a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter a Kormány élelmiszerlánc-felügyeletért felelős tagja.

A megállapított tényállás
A beadvány szerint a társaság 2009 januárjában észlelte, hogy – 2008. november 21. és november 28-ai dátumokkal – három általa gyártott, előállított termék vonatkozásában is „jogsértő szervezetként” szerepel az FVM honlapján (www.fvm.gov.hu) található ún. Jogsértési Listán. (A honlapon található pontos meghatározás szerint „Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény alapján közétett jogsértő szervezetek és személyek listája”.)
A kérelmező állítása szerint a listára való felkerülésről, annak előzményéről nem kapott semmilyen határozatot, felhívást vagy akár egyszerű tájékoztatást a minisztériumtól, vagy az illetékes mezőgazdasági szakigazgatási hivataltól. A Hajdú-Bihar Megyei Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (MgSzH) Élelmiszerbiztonsági és Állategészségügyi Igazgatósága 2008. november 12-én kelt levelében mindössze két termékkel kapcsolatos vizsgálatról tájékoztatta a társaságot.
A jogsértési listára való felkerülés észlelését követően a társaság jogi képviselője levélben kereste meg a minisztérium élelmiszerlánc-felügyeleti főosztályát vezető szakállamtitkárt, amelyben jelezte a társaság a listára kerüléssel kapcsolatos kifogásait. Az FVM munkatársától kapott telefonos tájékoztatást követően a társaság jogi képviselője előbb a MgSzH Központjához, majd a Hajdú Bihar Megyei MgSzH-hoz fordult, de a listára való felkerülés okaival, valamint az arról való lekerülés, a listán szereplő téves adatok módosításának lehetőségével kapcsolatos megkeresésére érdemi választ nem kapott.
A beadványozó kifogásolta a listára való felkerüléssel kapcsolatos tájékoztatás hiányát, különös tekintettel arra, hogy – bár a lista a „jogsértő szervezetek és személyek” kitételt használja – esetében semmilyen jogsértés jogerős megállapítására nem került sor, közigazgatási határozat nem született, pusztán vizsgálat elrendeléséről kapott tájékoztatást. Következésképp a listára való felkerüléssel szemben, miután arról hatósági határozat nem született, sőt azt még a bírságot kiszabó határozat sem tartalmazta, a társaságnak nem állt módjában utólagosan jogorvoslattal élni. Sérelmezi, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályaival ellentétesen a jogsértési listára való felkerüléssel kapcsolatos kifogásaira és kérdéseire nem kapott érdemi tájékoztatást a listára való felkerülés és az elsőfokú határozat meghozatala között pedig közel két hónap telt el.
A beadványozó szerint emellett az állampolgárok hiteles tájékoztatása szempontjából problémát jelent, hogy a jogsértési listán jelenleg időrendben, súlyossági fokuktól függetlenül szerepelnek az egyes jogsértések (pl. az emberi egészségre súlyosan ártalmas vagy éppen hamisított termékek, valamint a határértéket éppen meghaladóak). A beadványozó jelezte azt is, hogy a szabályozás és a megfelelő tájékoztatás hiányában továbbra sincs információja arról, hogy milyen módon, eljárásban lehetséges a listáról való lekerülés.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében 2009. június 29-én kelt megkeresésemben tájékoztatást kértem a földművelési és vidékfejlesztési minisztertől a beadványban felvetett fenti problémákkal kapcsolatos jogi és szakmai álláspontjáról. A miniszter 2009. augusztus 12-én kelt válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy az élelmiszerlánc-törvény 71. § (4) bekezdése által előírt, a jogsértések nyilvánosságra hozásával kapcsolatos kötelezettség teljesítését a minisztérium valóban a saját honlapján működtetett lista segítségével látja el, a felvitt adatsor alapját pedig az egyes MgSzH-ák által megküldött jelentések anyaga képezi.
A miniszter tájékoztatása szerint a listával kapcsolatos törvényhozói szándék alapja visszavezethető az állampolgárok Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésben rögzített egészséghez való jogára, illetve az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 178/2002/EK Rendelet 2. szakaszának 10. cikkére (az állampolgárok tájékoztatása), valamint az 1. szakasz 7. cikkére (az elővigyázatosság elve). A miniszter álláspontja szerint e követelményeknek megfelelően nyilvánosságra kell hozni minden olyan, a Ket. 128. §-a alapján jogerős, illetve végrehajthatóvá nyilvánított döntést, amely az élelmiszerlánc-törvény 71. § (4) bekezdésében felsorolt jogsértések kapcsán keletkezett.
A miniszter válaszában kiemelte, hogy az állampolgárok nem biztonságos, egészségügyi kockázatokat jelentő – ideértve a hamisított – élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatása nem a vállalkozásokat sújtó jogkövetkezmény (a törvény sem nevesíti), mivel nem a szankciók része, és nem előzi meg határozathozatal sem. Ennek következtében álláspontja szerint a minisztérium nem köteles a listán szereplő személyek, szervezetek külön tájékoztatására sem. A miniszter tájékoztatott arról, hogy folyamatban van egy „eljárási útmutató” készítése a MgSzH számára, amely azonban nem minősülne jogforrásnak, csupán a hatósági munkatársak számára szolgálna gyakorlati útmutatásként.
A miniszter álláspontja szerint a listáról való lekerülés szabályai szintén az élelmiszerlánc-törvény rendelkezéseiből vezethetőek le. A lekerülés két esetben következhet be, egyrészt időmúlással, automatikusan: a jogsértés jogerős megállapításától számított két év elteltével a minisztérium törli a listáról a jogsértőt. Másrészt, amennyiben a hatósági eljárás későbbi szakaszában „bebizonyosodik”, hogy a hatóság az elsődleges – a jegyzőkönyvvel alátámasztott, gyanút keltő körülményekre alapozott – véleményével ellentétben mégsem következett be a törvénysértés. A miniszter végezetül hivatkozott arra, hogy az alapos gyanú alapján történő felkerülés esetében felmerülhet ugyan az üzleti jóhírnév sérelme, a jogalkotó mérlegelése alapján azonban az állampolgárok egészséghez való joga élvez előnyt: a hosszadalmasabb technológiai eljárások elvégzése több hetet is igényelhet, ez alatt pedig akár nagyszámú fogyasztó is súlyosan megbetegedhet.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.);
– a jóhírnévhez való jog (Alkotmány 59. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”)
– a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”)

Alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: élelmiszerlánc-törvény)
Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 178/2002/EK Rendelet (a továbbiakban: EK rendelet)
A Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal létrehozásáról és működéséről szóló 274/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: MgSzH.R.)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett megyei, fővárosi mezőgazdasági szakigazgatási hivatalok és a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Központja, mint közigazgatási hatóságok, valamint a felügyeletüket ellátó földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerveknek minősülnek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
A beadványozó a vizsgálat megindítását követően arról tájékoztatott, hogy a jogsértési listára való felkerülést kiváltó hatósági ügyekben (alapügyekben) az illetékes megyei, fővárosi mezőgazdasági szakigazgatási hivatalok törvénysértést megállapító, valamint élelmiszerellenőrzési bírságot kiszabó és jogerőssé vált másodfokú határozatainak bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (5) bekezdése rögzíti, hogy az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vizsgálatomat kizárólag az FVM által vezetett Jogsértési Listára való felkerüléssel és az onnan való lekerüléssel kapcsolatos „járulékos” eljárás, valamint az azt megalapozó törvényi szabályozás tekintetében folytattam le.
II. Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is utaltam – egy adott probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. 
Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy az alkotmányos alapjogok és szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába. A bírósági, illetve a hatósági eljárások tekintetében pedig több ízben kitért arra is, hogy a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek, megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság szenved sérelmet. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
A következetes ombudsmani gyakorlat szerint az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből kiindulva, amely a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát külön is garantálja, valamint az alkotmánybírósági gyakorlat alapján megállapítható, hogy a tisztességes eljárás követelménye nem korlátozódik a büntetőeljárásra, hanem értelemszerűen kiterjed a közigazgatási eljárásokra is. Emellett foglalt állást a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésének alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bírósága.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, az állam objektív életvédelmi kötelezettsége – amely az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének és az 54. § (1) bekezdésének együttes értelmezéséből következik –  keretében az egyéni életeken túl az államnak általában az emberi életet és létfeltételeket is védenie kell. Az életvédelmi kötelezettségből következik, hogy az államnak olyan intézményeket kell fenntartania és működtetnie, amelyek az egyének életét, testi épségét, egészségét védik. Az Alkotmány 70/D. §-a alapján a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény pedig az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez.
Az élelmiszerlánc-törvény az adatok védelméről és nyilvánosságáról szóló VIII. fejezetében, „A lakosság tájékoztatása, közérdekű adatok” cím alatt, a 71. §-ban szabályozza egyrészt a rendkívüli élelmiszerlánc-esemény esetén szükséges gyors adatszolgáltatási kötelezettséget, valamint azokat az adatköröket, amelyeket jogsértés elkövetése esetén, azzal összefüggésben miniszter a tárca honlapján, illetve hivatalos lapjában köteles megjelentetni. A törvény 71. § (4) bekezdésének a) pontja szerint az élelmiszerlánc-felügyeleti szerv a miniszter által vezetett minisztérium hivatalos lapjában, valamint honlapján nyilvánosságra hozza az élelmiszer emberi egészséget veszélyeztető szennyezettsége, élelmiszer-hamisítás, működési engedély nélküli élelmiszer-vállalkozási tevékenység, vagy az engedély visszavonása, az ökológiai termelésre vonatkozó jogszabályi előírások megsértése esetén az érintett élelmiszer megnevezését, a pontos azonosítására alkalmas adatokat, a feltárt szabálytalanságot, a jogsértést elkövető élelmiszer-vállalkozás cégnevét és címét.
Az élelmiszerlánc-törvény 71. §-ához fűzött részletes indokolása szerint e rendelkezés az élelmiszerlánc-felügyeleti szervek tájékoztatási kötelezettségét szabályozza élelmiszerláncban bekövetkezett események, illetve jogsértések esetén. Meghatározza a kötelezően nyilvánosságra hozandó adatokat részben a fogyasztók elvárt tájékozódási igényének kielégítése, részben a jogkövető magatartás ösztönzésére, mintegy szankcióként.
A miniszteri válaszban is kiemelt EK rendelet 1. szakaszának 7. cikke az elővigyázatosság elvével kapcsolatosan megállapítja, hogy azokban az esetekben, ahol a rendelkezésre álló információk értékelését követően bebizonyosodik az egészségkárosító hatások lehetősége, de a helyzet megítélése még bizonytalan, egy átfogóbb kockázatértékeléshez szükséges további tudományos információk összegyűjtéséig a Közösség területén előírt magas szintű egészségvédelem megvalósítása érdekében ideiglenes kockázatkezelési intézkedéseket lehet bevezetni.
Az EK rendelet 2. szakaszának 10. cikke az állampolgárok tájékoztatásával összefüggésben arról rendelkezik, hogy „minden olyan esetben, amikor fennáll az alapos gyanúja annak, hogy egy élelmiszer […] veszélyt jelenthet az emberek […] egészségére, a hatóságok a kockázat jellegének, súlyának és mértékének figyelembevételével megteszik a szükséges intézkedéseket az állampolgárok tájékoztatására az egészséget veszélyeztető kockázat jellegéről.” Ennek keretében pedig „a lehető legpontosabban meghatározzák a veszélyt jelentő élelmiszert […], vagy az élelmiszer […] jellegét, az azzal összefüggő kockázatot, valamint megadják a kockázat megelőzésére, csökkentésére vagy felszámolására vonatkozó, már megtett vagy előkészületben lévő intézkedéseket.”
A személyes adatok védelméhez való joggal, ezen belül is az FVM adatkezelésével kapcsolatos követelmények, megállapítások megtételére az Obtv. 2. § (2) bekezdésére figyelemmel kizárólag az adatvédelmi biztos jogosult, ezért vizsgálatom során a Jogsértési Listára való felkerüléssel és lekerüléssel kapcsolatos „eljárást” a jogállamiság elvének és a jogbiztonság követelményének, valamint az eljárás alá vont személyek, szervezetek tisztességes eljáráshoz való joga, továbbá jóhírnévhez való joga szempontjából tekintettem át, ezen alkotmányos jogok, követelmények és garanciák érvényesülését vizsgáltam. (Az Obtv. 2. § (2) bekezdése alapján a külön biztos a szakterületén önálló intézkedési joggal rendelkezik, az országgyűlési biztos a külön biztos feladatkörébe tartozó ügyekben nem járhat el.)
III. 1. Álláspontom szerint az ügyben komoly, koncepcionális jellegű problémák forrását az jelenti, hogy a Jogsértési Lista kezelésének gyakorlatában – amelyet mind az élelmiszerlánc-törvény indokolása, mind a miniszter válasza visszaigazol – összemosódik két, alapvetően eltérő alapú, rendeltetésű és célú jogi eszköz. Az egyik eszköz az adott élelmiszerbiztonsági jogsértéseket elkövető személyek, szervezetek meghatározott adatainak nyilvánosságra hozása, mint szankció, a másik pedig az élelmiszerbiztonsági „veszélyhelyzet” esetén a lakosságnak kockázatokról való tájékoztatása, mint megelőző intézkedés.
Az élelmiszerlánc-törvény 71. § (4) bekezdése egyértelműen arra ad felhatalmazást a miniszternek, hogy a „jogszabályi előírások megsértése” esetén hozza nyilvánosságra a jogsértő személy vagy szervezet nevét és jogsértéssel kapcsolatos más adatokat. Ahogyan a miniszter válaszában is utal rá, az élelmiszerlánc-törvény alapján nyilvánosságra kell hoznia minden olyan, a Ket. 128. §-a alapján jogerős, illetve végrehajthatóvá nyilvánított döntést, amely a 71. § (4) bekezdésében felsorolt jogsértések kapcsán keletkezett. A törvényszöveg ugyan expressis verbis nem tartalmazza, hogy a jogsértésnek hatósági határozattal jogerősen megállapítottnak kell lennie, azonban ez a követelmény álláspontom szerint az Alkotmányban meghatározott tisztességes (fair) eljáráshoz való jogból, az ártatlanság vélelmének elvéből egyértelműen következik. A jogsértésnek és a jogsértő nevének nyilvánosságra hozása egy olyan – az élelmiszerlánc-törvény alapján kötelezően alkalmazandó – kiegészítő szankció, amellyel az élelmiszerbiztonsági szabályok megtartását, mind a speciális, mind a generális prevenciót egyaránt szolgálja. (A magyar jogrendszerben ez a szankciótípus korántsem ismeretlen, elég utalni itt az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 16. § (1) bekezdés c) pontjára, amely szerint, ha a hatóság megállapította az e törvényben foglalt, az egyenlő bánásmód követelményét biztosító rendelkezések megsértését elrendelheti a jogsértést megállapító jogerős határozatának nyilvános közzétételét.)
Mindezek alapján megállapítom, hogy a panaszos tisztességes eljáráshoz való jogával, valamint a jóhírnévhez való jogával összefüggő visszásságot okozott, hogy az FVM – a megyei MgSzH jelentés alapján – a vizsgálat elrendelése után, de még az élelmiszerbiztonsági jogsértés jogerős megállapítását megelőzően már a tárca honlapján szereplő Jogsértési Listán szerepeltette a „jogsértéssel” kapcsolatos adatokat.
Álláspontom szerint, az élelmiszerlánc-törvényben foglaltaknak megfelelően magának a hatósági határozatnak tartalmaznia kell azt a kitételt (tájékoztatást), hogy a jogsértő személy szervezet neve, címe és a jogsértéssel kapcsolatos alapvető információk az FVM hivatalos lapjában, honlapján kerülnek majd feltüntetésre, ezért erről az eljárás alá vont személy, szervezet részére külön tájékoztatás sem szükséges. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az érintett személyeknek, szervezeteknek a Jogsértési Listára való felkerülésére (szerepeltetésre) csak a hatósági határozat jogerőre emelkedését követően kerülhet sor.
2. Az EK rendelet 2. szakaszának 10. cikke az állampolgárok tájékoztatásával kapcsolatban kiemeli, hogy a hatóságoknak – a kockázat jellegének, súlyának megfelelően – akkor is intézkedniük kell a lakosság gyors tájékoztatásáról, ha egy adott élelmiszerrel összefüggésben az egészségre veszélyesség, ártalmasság „alapos gyanúja”merül fel, vagyis még nem született jogerős határozat a jogsértés elkövetéséről, de a veszély fennáll. Egyetértek a miniszter álláspontjával, hogy maga az Alkotmányból, az alaptörvény 8. § (2) bekezdéséből és az 54 § (1) bekezdéséből levezethető állami objektív életvédelmi kötelezettség, a fogyasztók életének és egészségének védelme is legitim indokát képezheti a jóhírnévhez való jog esetleges korlátozásnak. Álláspontom szerint egy adott élelmiszerrel kapcsolatos egészségügyi kockázat esetén – további, akár komolyabb jogkorlátozással is járó intézkedések mellett – szükséges a gyors tájékoztatás a fogyasztók egészségének védelme érdekében.
Megjegyezni kívánom ugyanakkor, hogy az élelmiszerlánc-törvény 71. § (1) bekezdése felhatalmazza a minisztert, hogy ún. rendkívüli élelmiszerlánc-esemény – beleértve a lakosság széles körét érintő, az emberek életét, egészségét veszélyeztető élelmiszer-biztonsági jogsértések – esetén közérdekű közleményben tájékoztatást ad a lakosság számára a veszély elhárítása érdekében szükséges információkról. Így nem fogadható el azon érv sem, hogy a Jogsértési Listán való szerepeltetés a jogsértés jogerős megállapítását megelőzően szükséges és arányos jogkorlátozást jelent. Létezik ugyanis más, a hatályos törvény által biztosított, következésképpen rendelkezésre álló jogi eszköz, amely lehetőséget teremt az állami egészségvédelmi, fogyasztóvédelmi kötelezettségének teljesítésére.
3. A beadvány nyomán áttekintettem az FVM honlapján megtalálható Jogsértési Listát (www.fvm.gov.hu). A honlapon szereplő lista egy táblázatba szerkesztve, időrendi sorrendben tartalmazza a következőket: a felkerülés időpontja, a gyártó, termelő személy, szervezet (vállalkozás) neve és címe, a gyártókód, a gyártási termékazonosító, valamint a jogsértés „körülményei”. Már első ránézésre szembetűnő, hogy a táblázat hiányos, pontatlan és következetlen, egy egységes szempontrendszer teljes figyelmen kívül hagyásával készült. A körülmények oszlopban egyes jogsértéseknél pontos megnevezés (pl. engedély nélküli, tiltott élelmiszeripari termék-előállítás), valamint precíz és részletesebb leírás található a vizsgálat helyéről, idejéről, megállapításairól, a szöveg pedig a vizsgálatot végző hatóságot is megnevezi. Más esetekben rendszertelen módon pusztán egy határérték-adat, vagy más számadat (pl. magas HMF adat) szerepel, ami egységes hiányosság: a jogsértést megállapító jogerős határozat számát, megfelelő adatait szinte sehol sem találhatóak meg.
Álláspontom szerint azzal, hogy az FVM honlapján vezetett táblázat hiányos, következetlen, nem egységes kritériumok szerint tartalmazza a jogsértésekkel kapcsolatos információkat még az élelmiszerlánc-törvény 71. § (4) bekezdésében rögzített kritériumoknak sem felel meg, egyúttal pedig a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.
4. A beadvány alapján vizsgáltam a Jogsértési Listáról való lekerüléssel kapcsolatos szabályozás hiányával összefüggő kérdéseket is. Ahogyan arra válaszában a miniszter is utalt, az élelmiszerlánc-törvény 71. § (6) bekezdése rögzíti, hogy Jogsértési Listán szereplő adatokat a honlapról a jogsértés jogerős megállapításától számított 2 év után törölni kell, illetve ezen időpontot követően az adatok nem hozhatók újra nyilvánosságra.
Kérdésként merült fel, hogy milyen módon kerülhet sor a Jogsértési Listáról való törlésre akkor, ha a jogerős hatósági határozat bírósági felülvizsgálata során a bíróság – a jogsértés jogerős megállapításától számított két éven belül – a határozatot hatályon kívül helyezi. Álláspontom szerint ilyen esetekben az FVM-nek haladéktalanul sort kell kerítenie a listáról való törlésre, jelenleg azonban a törvényben ilyen tartalmú szabály nem található meg. A szabályozási hiányosságból következő jogi helyzet a jogbiztonság követelményével, illetve az érintettek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében
1. az Obtv. 20. § (4) bekezdése alapján felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, hogy
a./ tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a Minisztérium által vezetett Jogsértési Listán kizárólag a jogsértés jogerős megállapítását követően kerüljenek fel az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 71. § (4) bekezdésében meghatározott adatok;
b./ a Minisztérium honlapján vezetett Jogsértési Lista táblázatában egységes szempontrendszer alapján, teljes körűen és precízen, az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 71. § (4) bekezdésének megfelelően szerepeljenek a – már jogerősen megállapított – élelmiszerbiztonsági jogsértésekkel, a jogsértő személyekkel és szervezetekkel kapcsolatos adatok és információk.
2. az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, hogy kezdeményezze az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 71. §-ának olyan tartalmú módosítását, amely alapján a Jogsértési Listáról való törlés abban az esetben is haladéktalanul kötelező, ha a jogsértés jogerős megállapításától számított két éven belül a jogsértést megállapító hatósági határozatot a bíróság hatályon kívül helyezi.

Budapest, 2009. december 8.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.