Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3981/2009. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
Az idei évben kiemelt figyelmet fordítok az egyéni és a tömegközlekedésben részt vevő állampolgárok jogainak érvényesülésére, amellyel összefüggésben panaszok alapján és hivatalból is számos vizsgálatot indítottam. Sajtóhíradások szerint Budapest Főváros Önkormányzata júliusban kísérletképpen műdugókkal – közlekedési modellkísérlettel – kívánta csökkenteni a gépjárműforgalmat Budapest belterületén. A sajtóhíradások szerint e kísérlet célja, hogy a közlekedésben résztvevők ne gépjárművel, hanem a tömegközlekedési eszközöket, illetve kerékpárjukat igénybe véve jussanak el Budapest belső területeire.
Tekintettel arra, hogy e modellkísérlettel kapcsolatban felmerült a szabad mozgáshoz való jog sérelmének gyanúja, az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam. Vizsgálatom megindítása után a Főpolgármesteri Kabinet döntése értelmében a modellkísérletre nem kerül sor. Figyelemmel azonban arra, hogy a tervezet későbbi megvalósítása több alapvető jog érvényesülését befolyásolja, vizsgálatom lefolytattam, amelynek során annak feltárására törekedtem, hogy a tervezett korlátozások milyen visszásság veszélyét rejtik magukban, illetve milyen lehetőségek tárhatók fel e visszásságok elkerülése érdekében. 
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem Budapest Főváros városfejlesztési, gazdálkodási és szociálpolitikai főpolgármester-helyettesétől. A főpolgármester-helyettes megkeresésemre adott válaszában a kezelni kívánt problémáról, annak megoldása érdekében tett intézkedésekről, tervekről, a modellkísérlet céljairól fejlődéséről és elemeiről részletes tájékoztatást adott. 

Érintett alkotmányos jogok
–	az élethez, testi épséghez való jog (Alkotmány 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez (…), amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.)
–	az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van (…) az emberi méltósághoz, amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.)
–	a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.)
–	a szabad mozgáshoz való jog (Alkotmány 58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.)
–	a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.)
–	az alapvető jogok lényeges tartalmi korlátozásának tilalma (Alkotmány 8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. ombudsmani jelentés)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a településfejlesztést, a helyi közutak és közterületek fenntartását, valamint a helyi tömegközlekedés biztosítását. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a Fővárosi Önkormányzat közlekedés-szervezéssel kapcsolatos tevékenységét közszolgáltatásnak tekintem.

2. Az ügy érdeme tekintetében 
Mindenekelőtt rá kívánok mutatni arra, hogy az Alkotmány 8. § (1) bekezdése alapján állam – ideértve a helyi önkormányzatot is – elsőrendű kötelezettsége az alapvető jogok – így az élethez, az emberi méltósághoz, a szabad mozgáshoz, vagy a tulajdonhoz való jog – tiszteletben tartás, érvényesülésének elősegítése és nem a korlátozása.
Tekintettel arra, hogy Budapest közlekedésének, közlekedés-szervezésének kérdésköre egy olyan komplex problémakör, amely igen sok szempontból vizsgálható és elemezhető, magam nem kívánok és nem is tudok arra vállalkozni, hogy ezt mérnöki, társadalmi, jogi, és egyéb szempontokból elemezzem, értékeljen. Az alábbiakban azonban – feladatkörömből adódóan kizárólag a közlekedésben való részvétel, az Alkotmányban biztosított szabad mozgáshoz való jog és az ezzel összefüggésben felmerülő egyéb említett alapvető jogok érvényesülése szempontjából – kívánom álláspontomat, a modellkísérelt részleteinek ismeretében kifejteni.
Budapest közlekedésének helyzete számomra is ismert. Nyilvánvaló az a tény is, hogy a belvárosi közlekedés zsúfoltsága a gépjármű-közlekedés csökkentésével, és egyúttal a tömegközlekedés, valamint a kerékpáros és gyalogos közlekedés fejlesztésével egyértelmű célja a fővárosi önkormányzatnak. E célok önmagukban alkotmányossági kérdéseket nem vetnek fel. A kérdés ezért az, hogy a célok megvalósítása során érvényesülnek-e az Alkotmányban rögzített alapvető jogok, különösen a szabad mozgáshoz való jog, az élet védelméhez és emberi méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalma. 
A helyi önkormányzatoknak a közlekedésszervezési döntések meghozatalánál ezen alapvető jogokra is figyelemmel kell lenniük. Elengedhetetlen követelménynek tartom, hogy a forgalom csökkentése, csillapítása ne eredményezze a forgalomcsillapított területen működő intézmények (különösen oktatási, egészségügyi intézmények, közhivatalok), illetve munkahelyek megközelíthetőségének akadályozását. Mindezzel összefüggésben rá kell mutatnom arra, hogy az Alkotmányból nem vezethető le a gépjárművel való közlekedés joga. Az állampolgári kötelezettségek – így pl. a tankötelezettség – teljesítése, valamint az emberi méltósághoz, vagy az egészséghez való jog érvényesülésének – és a példánál maradva az egészségügyi intézmények megközelíthetőségének – biztosítása érdekében a helyi önkormányzatnak feladata és kötelezettsége egy jól működő tömegközlekedési rendszer létrehozása és működtetése különösen abban az esetben, ha az adott területen az egyéni, a gépjárművel való közlekedést korlátozza.
E követelményekből egyértelműen következik, hogy a gépjárművel való közlekedés arányának, mértékének csökkentése csak akkor valósulhat meg, ha az egyéb alapvető jogok érvényesülése, az állampolgári kötelezettségek teljesítése, valamint a közhivatalokhoz és közszolgáltatásokhoz való hozzáférés lehetősége ezáltal nem sérül, vagyis a helyi önkormányzat egy olyan alternatív megoldást – megfelelően működő közösségi közlekedési rendszert – működtet, amely által mindez biztosítható. A korlátozások álláspontom szerint mindaddig nem vezethetők be – még kísérletképpen sem – ameddig az alternatív eljutást biztosító közösségi közlekedési többletkapacitás nem áll rendelkezésre. 
A korlátozások tervezése és megvalósítása során figyelemmel kell lenni a speciális közlekedési igényű állampolgárok helyzetére is. Abban az esetben például, ha a tömegközlekedési eszközökön nem biztosítható a kerekesszékkel közlekedő állampolgárok szállítása, akkor számukra egyedüli lehetőségként a gépjárművel való közlekedés marad. Ennek radikális korlátozása azonban már kihat az ő szabad mozgáshoz való jogukra, és e joggal összefüggő visszásság veszélyét hordozza magában. A szabad mozgáshoz való jog ilyen jellegű korlátozása közvetett hátrányos megkülönböztetést is eredményez. Amint azt több korábbi jelentésemben rögzítettem, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
A tervezett közlekedési korlátozások szükségszerűen összefüggenek az egész főváros, valamint az elővárosok közlekedésének rendszerével, és kihatnak azokra is, akik nem a korlátozással közvetlenül érintett területeken közlekednek. Ebből következően e korlátozások hatását vizsgálni kell az elővárosi közlekedés tekintetében is. A rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból nem derül ki, hogy a modellkísérlet hatását vizsgálták-e e tekintetben. A főpolgármester-helyettes megkeresésemre adott válaszának mellékletéből, valamint a MÁV-START Zrt., illetve az érintett Volán társaságok más vizsgálatom során küldött megkeresésemre adott válaszaiból az derül ki, hogy az érintett tömegközlekedési közszolgáltatók nem rendelkeznek érdemben többletkapacitással jelentősebb többletszállítási feladatok ellátására. Egyértelmű, hogy Budapest közösségi közlekedési rendszerében figyelembe kell venni a Volán és a MÁV-START Zrt. szerepét, hiszen a belvároson áthaladó főközlekedési útvonalak kapacitásának korlátozása az egész város közlekedésére hatást gyakorol. A rendelkezésemre álló adatok szerint, a Volán csúcsidőben átcsoportosítással 15% többletférőhelyet tud biztosítani, a MÁV-START Zrt. nem tud többletkapacitást biztosítani, a BKV Zrt. pedig, amint a főpolgármester helyettes válaszának egyik mellékletéből is kiderül mindössze 2 metró szerelvénnyel, 4 villamossal, 2 HÉV szerelvénnyel és 5 autóbusszal tudja szállítási kapacitását növelni. Mindez érdemi kapacitásnövelésnek álláspontom nem tekinthető összevetve azzal a számmal, miszerint például csak a 4-6 villamos vonalán csúcsidőben 36-38 jármű közlekedik. 
A tömegközlekedési kérdésekkel összefüggésben rá kell mutatnom arra is, hogy Budapesten és környékén alapvetően hiányoznak a P+R parkolók. E parkolók kialakításának tervezése a kapott tájékoztatás szerint megkezdődött, de nyilvánvaló, hogy a tervezés, kialakítás alatt lévő parkolók csak a jövőben tudnak a parkolási gondokra megoldást jelenteni. A parkolók hiányát mi sem példázza jobban, mint hogy a forgalomcsillapítási kísérlet idején e célra a főváros határán felépült bevásárlóközpontok parkolóit tervezték a nagyobb számú Budapestre be nem jövő gépjármű elhelyezésére igénybe venni. Az érintett állampolgárok életében a közlekedés nem csak, mint a szabad mozgáshoz való jog gyakorlati megvalósulása jelenik meg, hanem egyúttal szükségszerűség is. Az állam, az önkormányzat feladata, hogy ezt ne akadályozza, hanem megfelelő, jelen esetben közösségi közlekedési infrastruktúra építésével elősegítse. Álláspontom szerint mindaddig, amíg a gépjárművek biztonságos elhelyezésére alkalmas megfelelő számú P+R parkoló nem épül meg, és nem biztosított az ehhez kapcsolódó működő közösségi közlekedési rendszer, addig az egyéni közlekedés nem korlátozható.
A közösségi közlekedés előtérbe helyezésével nem szabad megfeledkezni annak színvonaláról sem. Jelenleg még a legfrekventáltabb vonalakon is rendszeresen lehet találkozni olyan mértékben szennyezett közösségi közlekedési járművekkel, amelyeken az ülőhelyek használata az utas ruhájának beszennyezése nélkül nem lehetséges. Álláspontom szerint az utasok emberi méltóságát sérti, ha az önkormányzat úgy próbálja őket a tömegközlekedési eszközök használatára késztetni, hogy egyidejűleg nem biztosítja az emberhez méltó utazás körülményeit. 
A forgalomcsillapítási modellkísérlet tervezete nagy hangsúlyt fektet a kerékpáros közlekedésre is. Az elképzelés szintén támogatandó, alapvető problémát látok azonban azzal kapcsolatban, hogy jelenleg Budapesten gyakorlatilag nem lehet a kerékpárokat – két használat között – közterületen biztonságosan tárolni. Szintén nem szolgálja a kerékpáros közlekedést, hogy Budapesten rendkívül alacsony a kiépített kerékpárutak hossza. Véleményem szerint a kerékpárral való biztonságos közlekedés feltételeinek megteremtése nélkül ennek propagálása rendkívül felelőtlen magatartás. Nem lehet megoldás, hogy a gépjárművek között közlekedő kerékpárosokat ért balesetek kényszerítsék ki a kerékpárutak megépítését. E tekintetben a főváros önkormányzata lépéskényszerbe hozta magát, a kerékpáros közlekedés támogatása elengedhetetlené teszi a biztonságos kerékpáros közlekedési infrastruktúra radikális fejlesztését.
Összességében mindenképpen üdvözlendőnek tartom a Fővárosi Önkormányzat közlekedésszervezési kérdésekkel kapcsolatos tevékenységének azon elemeit, amelyek a fővárosban élő, illetve dolgozó állampolgárok életminőségének javítását célozzák. Nagyra értékelem, hogy a Fővárosi Önkormányzat felismerte a fővárosi közlekedési rendszer alapvető reformjának szükségességét. A budapesti közlekedés rendszerének reformja azonban nem valósítható meg pusztán az egyéni, gépjárművel való közlekedés korlátozásával, hanem erre csak azzal egy időben kerülhet sor, amikor az önkormányzat egyidejűleg megfelelő alternatív közösségi közlekedési rendszert tud működtetni. Budapest közösségi közlekedési rendszere jelenleg e követelményeknek álláspontom szerint nem felel meg. Nem rendelkezik sem mennyiségileg, sem minőségileg azokkal a többletkapacitásokkal, amelyek egy ilyen reform sikeréhez elengedhetetlenül szükségesek lennének. 
E reform sikere – amiben magam is bízom – mindannyiunk közös érdeke. 

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a vizsgálat ügyben konkrét alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapított meg, intézkedést sem kezdeményezek.
Kérem azonban Budapest Főváros Önkormányzatát, hogy közlekedésszervezési tevékenysége során tartsa szem előtt az alapvető jogok érvényesülésével összefüggő, a fent kifejtett szempontokat. 

Budapest, 2009. június 30.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.