Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3833/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A sajtóból értesültem arról, 2009. május 13-án a Budapest, V. kerület Kossuth téren egy, az Európai Parlament magyar tagjainak választásán jelölőszervezetként nyilvántartásba vett szervezet rendezvényét a Rendőrség feloszlatta.
Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk alapján felmerült több alapvető joggal – így egyebek mellett a gyülekezési joggal, a véleménynyilvánítás szabadságával, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával – összefüggő visszásságok gyanúja, az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam, melynek során tájékoztatást kértem az országos rendőrfőkapitánytól.
Vizsgálatom elrendelését követően a rendőrségi eljárást sérelmezve az érintett jelölő szervezet képviselője is panasszal fordult hozzám.

A megállapított tényállás
Az országos rendőrfőkapitány által megküldött tájékoztatás szerint 2009. május 13-án, Budapest V. kerület, Kossuth téren megjelentek egy, az Európai Parlament magyar tagjainak választásán jelölőszervezetként nyilvántartásba vett szervezet tagjai, akik a Kossuth szobor talapzatára transzparenst helyeztek el, valamint a szoborcsoport egyes emberalakjai nyakára zöld színű kendőt kötöttek. 
A szervezet képviseletében egy személy korábban bejelentette, hogy 2009. május 11-én ugyanezen a helyszínen választási gyűlést kívánnak tartani, ahol napirendi pontként rövid beszédek hangzanak el, illetve sajtótájékoztató, valamint egy, a célhoz kötődő feliratú táblát a Kossuth szoborra kívánnak felhelyezni.
A bejelentővel 2009. május 7-én 13.00 órakor egyeztető tárgyalásra került sor, ahol tájékoztatták a Köztársasági Őrezred parancsnokának személy- és létesítménybiztonsági intézkedéséről, valamint felhívták a figyelmét arra, hogy a Köztársasági Őrezred parancsnoka a Parlament veszélyeztetettségét rendszeresen felülvizsgálja, és annak függvényében változhat a rendezvény idején az aktuális személy- és létesítménybiztonsági intézkedés.
Az egyeztető tárgyalás alkalmával a bejelentőt arról is tájékoztatták, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) értelmében a választási kampány résztvevői a Rendőrséghez történő bejelentés nélkül tarthatnak választási gyűléseket, mert azok nem tartoznak a gyülekezési jogról törvény hatálya alá. 
Ezt követően Budapest rendőrfőkapitányának rendészeti helyettesét – megkeresése nyomán – a szobrot a Fővárosi Önkormányzat megbízásából gondozó Budapest Galéria arról tájékoztatta, hogy nem támogatja, és nem járul hozzá ahhoz, hogy a szoborra – akár ideiglenes jelleggel is – felirat, vagy transzparens kerüljön.
A bejelentővel erre tekintettel 2009. május 8-án 12.15 órakor telefonos egyeztetésre került sor, melynek során a rendőrség felhívta a figyelmét arra, hogy a Kossuth szobrot (mint műemléket) rendeltetésszerűen, a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény előírásai szerint, műemléki értékéhez, jellegéhez, történelmi jelentőségéhez méltóan kell használni. A bejelentő tájékoztatást kapott továbbá arról is, hogy az eltérő használat engedélyhez kötött tevékenység, melyről a Fővárosi Közgyűlés Kulturális Bizottsága rendelkezik. A Kossuth szobor kezelését a Fővárosi Önkormányzat megbízásából a Budapest Galéria látja el. A bejelentően adott tájékoztatás arra is kitért, hogy a Rendőrség a tervezett cselekményről tájékoztatta a Galériát, aki levélében azt válaszolta, hogy a szoborra történő bármilyen feliratú transzparens elhelyezését nem támogatják, és ahhoz nem járul hozzá.
A bejelentő a tájékoztatást tudomásul vette, és az LMP vezetőségének álláspontját ismertetve elmondta, hogy a rendezvény valószínűleg nem kerül megtartásra, és a döntést követően erről a Rendőrséget igazolható módon tájékoztatják. Ezt követően elektronikus levelében a május 11-ére meghirdetett rendezvényre vonatkozó bejelentéséről nyilatkozott.
2009. május 11-én, a rendezvény helyszínén sem a bejelentő, sem a résztvevők nem jelentek meg. 
2009. május 13-án 10 óra 20 perckor a Köztársasági Őrezred telefonon értesítette a BRFK V. Kerületi Rendőrkapitányság Közrendvédelmi Osztályának vezetőjét, hogy a Parlament előtt több ember felmászott a Kossuth szoborra, és arra zöld színű kendőt kötött.
A kerületi osztályvezető és 4 fő járőr helyszínre érkezését követően a bejelentésben foglaltakra már csak a talapzaton elhelyezett transzparensek („Fekete helyett zöld munkát!”, valamint „Lehet Más a Politika”) és a szobor nyakába kötött zöld kendő utaltak. 
A közrendvédelmi osztályvezető felvette a kapcsolatot a téren tartózkodó 7 fős csoport vezetőivel, akik elmondták, hogy a jelölőszervezet népszerűsítését szolgáló kampánydemonstrációt folytatnak. 
Az adategyeztetés közben a BRFK Rendészeti Szervek Bevetési Főosztály állományából további 6 fő érkezett a helyszínre, akik az intézkedést biztosították, illetve az aktuális helyzetről videó felvételt készítettek.
Az adatok rögzítése után az osztályvezető úr felhívta a téren tartózkodó 7 fős csoport figyelmét arra, hogy azzal a cselekményükkel, hogy a szoborra felmásztak, és zöld kendőt kötöttek a nyakába, jogsértést követtek el. 
A csoport vezetői felé intézett azon kérdésre, hogy ki mászott fel a szoborra, és ki kötött kendőt a nyakába, nem tudtak egyértelmű választ adni, ezért igazoltatás alá vonta a csoportban tartózkodó személyeket. Tájékoztatta az igazoltatott személyeket arról, hogy a térfigyelő kamerák felvételeinek megtekintését követően megállapított esetleges felelősség függvényében kerül sor szabálysértési feljelentésre. E tájékoztatást követően a csoport megszüntette a jogsértést, és – felszólítás nélkül – befejezte a rendezvényt, majd önként eltávoztak a térről.
A sajtóhírekkel szemben tehát tömegoszlatásra, vagy a rendezvény feloszlatására nem került sor, a jelenlévők a térről saját elhatározásukból (egyéni döntés alapján) távoztak, erre senki nem szólította fel őket.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”)
– a véleménynyilvánítás szabadsága (Alkotmány 61. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapesti Rendőr-főkapitányság az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Korábbi jelentéseimhez hasonlóan, arra is fel kívánom hívni ismételten a figyelmet, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”
Ezt követően azt is megvizsgáltam, hogy a Budapest Galéria eljárására kiterjed-e a hatásköröm. Az országgyűlési biztosok eddigi gyakorlatukban minden esetben közszolgáltatóknak tekintették a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen pedig azokat, amelyek esetében az érintettnek nincs reális lehetősége annak megválasztására, hogy az igényelt szolgáltatást kitől vegye igénybe, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy vizsgálatom tárgyával összefüggésben a Budapest Galéria közszolgáltatást végző szervnek minősül, így eljárásukra is kiterjed hatásköröm.
Figyelemmel arra, hogy jelölő szerv az Obtv. értelmében nem minődül hatóságnak, vizsgálatommal érintett tevékenysége pedig bizonyosan nem tekinthető közszolgáltatásnak, eljárását – hatásköröm hiányában – nem vizsgálhattam.

II. A rendezvény bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárást vizsgálva a következőket állapította meg:
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) hatálya alá tartozó gyűléseket a Gytv. 3. § a) pontja kivonja a törvény hatálya alól, a bejelentési kötelezettség valóban nem állt fenn. Ki kell azonban emelni – és ennek az országban gyakorlatilag kisebb-nagyobb rendszerességgel zajló időközi választások miatt van különös jelentősége – választási gyűlés szervezője esetén bizonyosan szűkebb a rendezvény szervezőinek köre. A Ve. hatálya alá tartozó választási gyűlést, mint a választási kampány egyik elemét ugyanis jelölt, vagy jelölőszervezet szervezhet. A választási kampány Ve. 40. § (1) bekezdésében maghatározott fogalma alapján a választási gyűlés megtartása a választás kitűzését megelőzően, valamint a szavazást megelőző nap 0 órát követően kizárt. (40. § (1) A választási kampány a választás kitűzésétől a szavazást megelőző nap 0 óráig tart.) A feltételek konjunktívak: a törvényszövegből kitűnik, hogy sem a választás kitűzését megelőzően, sem pedig a választás estéjén tartott, jelölőszervezetek által szervezett közterületi rendezvények nem vonhatóak e körbe, míg a nem a jelöltek, vagy jelölőszervezetek által szervezett közterületi összejövetelek abban az esetben sem tekinthetőek választási gyűlésnek, ha azokat kampányidőszakban tartják.
Mindebből kitűnik, hogy a bejelentési kötelezettség hiányára vonatkozó rendőrségi tájékoztatás helytálló volt, így ezzel kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tártam fel.

III. A II. pontban kifejtettek szerint a jelölőszerv választási gyűlését előzetes bejelentés nélkül – a konkrét esetben a korábbi bejelentésétől eltérő időpontban – tartotta meg. A sajtóhírek és a panasz egyaránt arról szóltak, hogy a rendezvényt a rendőrség feloszlatta. A vizsgálatom során beszerezett iratok és videofelvételek azonban ezt nem támasztották alá. Azok alapján megállapítottam, hogy a rendőri intézkedés nem a rendezvény feloszlatására, hanem a Kossuth szobor mellékalakjaira felmászó, és azon zöld gallért elhelyező személyek személyazonosságának megállapítására irányult. Ki kell emelni, hogy a választási gyűlés szervezőit a BRFK – a korábbi, bejelentett rendezvénnyel kapcsolatos egyeztetést követően – tájékoztatta arról, hogy a Budapest Galéria, mint a szoborcsoport kezelője, annak választási kampányban való hasznosítását kifejezetten ellenezte.
A választási kampányban a politikai hirdetések elhelyezésére a Ve. speciális szabályokat állapít meg. A választási kampány végéig a jelölő szervezetek és a jelöltek engedély nélkül készíthetnek plakátot. A plakát – amely alatt a Ve. pártjelvények, zászlók, pártszimbólumok, a jelölt fényképét vagy nevét tartalmazó tárgyak osztogatását is érti – olyan sajtóterméknek minősül, amely engedély és bejelentés nélkül előállítható. Mindezek alapján a jelölőszervezet zöld gallérjai is plakátnak tekinthetőek. A plakát fő szabályként szabadon elhelyezhető, azonban épület falára, kerítésre plakátot elhelyezni kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetőleg – állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan esetén – a vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulásával lehet. (Ve. 42. § és 43. § (1)-(3) bekezdései)
a./ Rá kell mutatni, hogy a Ve. nem határozza meg az épület fogalmát, ezért az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Étv.) meghatározott fogalmakat kell ez esetben is alkalmazni. Építmény alatt az építési tevékenységgel létrehozott, illetve késztermékként az építési helyszínre szállított, – rendeltetésére, szerkezeti megoldására, anyagára, készültségi fokára és kiterjedésére tekintet nélkül – minden olyan helyhez kötött műszaki alkotást értjük, amely a terepszint, a víz vagy az azok alatti talaj, illetve azok feletti légtér megváltoztatásával, beépítésével jön létre. Az építményhez tartoznak annak rendeltetésszerű és biztonságos használatához, működéséhez, működtetéséhez szükséges alapvető műszaki és technológiai berendezések is (az építmény az épület és műtárgy gyűjtőfogalma). Az Étv.-nek megfelelően épület alatt a jellemzően emberi tartózkodás céljára szolgáló építményt értjük, amely szerkezeteivel részben vagy egészben teret, helyiséget vagy ezek együttesét zárja körül meghatározott rendeltetés vagy rendeltetésével összefüggő tevékenység, avagy rendszeres munkavégzés, illetve tárolás céljából. Ebből kitűnik, hogy a szobor, vagy szoborcsoport épületnek nem tekinthető. A szobor, vagy szoborcsoport ugyanis olyan építmény, ami nem minősül épületnek és épület funkciót jellemzően nem tartalmaz, vagyis ún. műtárgy.
Mindezekből kitűnik, hogy a Ve. a plakátok elhelyezését nem általában, valamennyi építmény, hanem kizárólag az épületek és azok kerítése esetében köti a jogosult hozzájárulásához.
Ezzel kapcsolatban indokolt rámutatni, hogy az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata (Ld. pl.: 37/2000. (X. 31.) AB határozatot és az 1270/B/1997. AB határozatot) szerint a kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben. Ennek oka egyrészt az, hogy a reklám közzétételének általában nem az egyéni önkifejezés, a személyiség szabad kibontakoztatása az elsődleges célja, sokkal inkább az áru értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének előmozdítása. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mondta ki, hogy az emberi méltósághoz való jog és e jog szerves részét alkotó személyiség jogok védelme érdekében szükséges lehet a kereskedelmi információközlés korlátozása.
Álláspontom szerint ebből következően a védett műalkotások kifejezetten reklámcélú felhasználása – ideértve a választási plakátokat, így jelen esetben a zöld gallérok elhelyezését – nem részesülhet a véleményszabadságot – a szóban forgó esetben ideértve a választási program bemutatását – megillető, kiemelt védelemben. Műalkotások hirdetési-, vagy éppen választási kampánycélú igénybevételéhez a jogosultak előzetes hozzájárulásának szükséges. Figyelemmel arra, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (3) bekezdése szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni, ugyanakkor a Ve. rendelkezése nem állapít meg – a középületen való elhelyezéshez hasonló – tilalmat, vagy nem írja elő, hogy a védett közterületi műalkotásokon a plakát elhelyezéséhez a jogosult hozzájárulása szükséges, megállapítottam, hogy a Ve. hiányos szabálya alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.
b./ A Ve. 42. (4) bekezdése szerint egyes középületeken vagy a közterület meghatározott részén plakát elhelyezését a helyi önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból rendeletben megtilthatja. Állami vagy önkormányzati hatóság elhelyezésére szolgáló épületen vagy azon belül plakátot elhelyezni tilos. A Ve. hivatkozott rendelkezésében foglalt felhatalmazása alapján kibocsátott, a választási plakátok egyes középületeken és a közterület meghatározott részein történő elhelyezésének tilalmáról szóló 5/1998. (II. 27.) Főv. Kgy. rendelet 2. § (1) bekezdésének harmadik franciabekezdése szerint tilos választási plakát elhelyezése a rendelet mellékletében felsorolt közterületeken, az ott lévő létesítményeken (pl. szobor, emlékmű), növényzeten. A melléklet Közterületekről rendelkező B. része a Budapest V. kerületi Kossuth tér teljes területére választási-plakátelhelyezési tilalmat állapított meg. Így függetlenül attól, hogy az arra jogosulttól rendelkezett-e a hozzájárulással a jelölő szervezet, a zöld papírgallérok – mint a Ve. szerinti plakát fogalma alá tartozó tárgyak – elhelyezése az önkormányzati rendeletben megállapított tilalomba ütközött volna.
Mindezekre tekintettel a rendőrség eljárásával kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tártam fel.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Ve. 42. § (3) bekezdésének kiegészítésével biztosítsa, hogy az épületeken kívül, más építményeken is azok tulajdonosa, bérlője, vagy vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulásával lehessen választási plakátot elhelyezni.

Budapest, 2009. július 21.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.