Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3819/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
Egy állampolgár panasszal fordult hivatalunkhoz, amelyben azt sérelmezte, hogy beadványára hónapokig nem kapott választ a Pénzügyminisztériumtól. Figyelemmel arra, hogy felmerült a petíciós joggal összefüggő visszásság gyanúja, a panasz alapján vizsgálatot indítottam, melynek eredményes befejezése érdekében tájékoztatást, valamint iratok megküldését kértem a pénzügyminisztertől.

A megállapított tényállás
A panaszos 2008. szeptember 12-én a pénzügyminiszternek címzett, különböző javaslatokat megfogalmazó levelet küldött a kommunikacio@pm.gov.hu címre, amelyet – válasz hiányában – november 21-én megismételt. Érdemi választ azonban csak a pénzügyminiszterhez intézett megkeresésem után, 2009. november 18-án kapott.

Érintett alapvető jog
A kérelem, vagy panasz előterjesztéséhez való jog (Alkotmány 64. §: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.”)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (2) bekezdésének d) pontja szerint a minisztérium központi államigazgatási szerv, ezért a vizsgálattal Pénzügyminisztérium az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti a közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. A panaszos beadványára több mint egy év elteltével, kizárólag az ombudsmani megkeresés után kapott csak választ. A petíciós joggal kapcsolatban indokolt rámutatni a következőkre: (Bővebben: Hajas B – Patyi A.: 64 § [Panaszjog] in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. (Budapest: Századvég. 22009) 2337-2347.)
Az Alkotmány 1989. október 23. napjáig nem tartalmazott a panaszjogra vonatkozó rendelkezést. A 64. §-t az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 34. §-a illesztette az alaptörvénybe. A módosítási javaslathoz benyújtott miniszteri indokolás 11. pontja – amellett, hogy csaknem szó szerint megismétli a normaszöveget – szerint „[a] Javaslat szabályozza az úgynevezett petíciós jogot”. Ennek alapján a 64. §-t elsősorban a petíciós jog megfogalmazásaként kell vizsgálnunk.
A petíciós jog a legrégebbi alkotmányos jogok egyike, és ma is tartalmazza számos európai állam alkotmánya, illetve az Egyesült Államok szövetségi alkotmánya is. Ugyan e dokumentumokban szereplő megfogalmazások még nem teszik világossá, hogy a panaszbeadványokat és kérelmeket (petíciókat) az állampolgárok egyéni ügyükben egyénileg vagy közösségi ügyekben közösségileg terjesztik-e elő. A jogállami garanciák fokozatos kiépülésével az egyéni jogsérelmek orvoslására egyre inkább a jogorvoslathoz, a bírói úthoz való jog szolgált, a petíciók legfeljebb az ezek igénybevétele után maradó egyéni ügyekre bizonyulhattak alkalmasnak. Lényegében ma is ez a legfontosabb (elhatárolási) kérdés a petíciós jog értelmezése során.
Magyarországon a felvilágosodás koráig azonban nem beszélhetünk – akár csak korlátozottan érvényesülő – modern értelemben vett panaszjogról. A XIX. század végén a petíciós jog Magyarországon azt jelentette, hogy mind személyek, mind testületek kérelemmel fordulhattak a királyhoz, az Országgyűléshez, a miniszterekhez és más hatóságokhoz, azonban már ekkor elkülönült egymástól a sérelememelés (panasz) és a kérvényezés joga.
A lakosság bejelentéseinek intézéséről szóló 1954. évi I. törvény gyakorlatilag korlátlan panaszjogot biztosított, kezelhetetlen panaszáradatot okozva ezzel. A petíciós jog címzetti körét is meglehetősen szélesen határozta meg: nem pusztán az államigazgatás és „az államhatalom helyi szervei”, hanem a gazdasági szervek elé is lehetett bejelentést előterjeszteni. Jelentős változást hozott az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény, amely bevezette a közérdekű bejelentés, panasz és javaslat kategóriáit.
Máig tartó hatása miatt a panaszjog történetének tárgyalása során nem mellőzhető a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény ismertetésétől sem, amely 1989. október 23-a után is – ekkortól mintegy az Alkotmány 64. § részletszabályaként – alapvetően meghatározta (pontosabban leszűkítette) a panaszok, illetve a petíciós jog értelmezését.
Mivel az 1977. évi I. törvény amellett, hogy a bejelentések, javaslatok és panaszok közül kizárólag a közérdekűeket szabályozta, nem tartalmazott a kérvényezésre – mint a petíciós jog hagyományos elemére – vonatkozó rendelkezést nem tekinthető a petíciós jogot teljes körűen szabályozó törvénynek.
Az ezt a törvényt is hatályon kívül helyező, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény 141–143. §-a a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárás szabályait gyakorlatilag a korábbival megegyezően állapította meg. Bár ez a törvény a panasz mellett már a közérdekű kérelem előterjesztésére vonatkozó szabályokat is tartalmaz, a megszorító szabályozás miatt (ti. a beadványnak közérdekűnek kell lennie) jelenleg sem rendezi teljes körűen a petíciós jog gyakorlásának eljárásjogi szabályait. Nem szólva arról, hogy a panasz és a kérelem fogalmát összemossa, így nem különül el egymástól a kérvényezés és a sérelememelés joga.
Az egyes nemzetközi jogi dokumentumok – függetlenül attól, hogy biztosítják-e bármilyen nemzetközi szervezethez fordulás lehetőségét – jellemzően nem tárgyalják a petíciók (nemzeti) állami szervekhez történő előterjesztésének jogát. 
Az Alkotmányban biztosított panaszjog jogosultja „mindenki”, akinek az Alkotmány jogokat biztosít, illetve, aki a közügyek intézésében részt vehet. Azaz bármely természetes személy, tekintet nélkül állampolgárságára vagy éppen tartózkodási helyére. A jog tehát magyar állampolgárokat, külföldieket és hontalanokat egyaránt megillet, függetlenül attól, hogy éppen a Magyar Köztársaság területén vagy azon kívül tartózkodnak-e. Az Alkotmány nem korlátozza a gyermekek és a gondnokság alatt állók petíciós jogát. A petíciós jog emellett – főszabályként – megilleti a jogi személyeket és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket is.
A petíciós jog egyénileg és csoport tagjaként (kollektíven, „másokkal együttesen”) egyaránt gyakorolható. Mindez történhet más panaszához, kérelméhez történő csatlakozással éppúgy, mint csoportosan, többek által együttesen jegyzett beadvánnyal. Ez utóbbi esetben a csoport lehet ad hoc, állhat a szervezettség csekély fokán, de lehet szervezett, belső struktúrával rendelkező is.
Amint arra már utaltam, általában a petíciós jog gyakorlására vonatkozó – az Alkotmánynál alacsonyabb szintű – átfogó szabályozás nem volt! Az – egyébként teljes körűnek ugyancsak nem tekinthető – 1977. évi I. törvény megalkotása óta kizárólag a közérdekű kérelmekre, panaszokra és bejelentésekre vonatkozó szabályokat is tartalmazó 2004. évi XXIX. törvény szabályozza ezt a területet. A hatályos törvényi szabályozás panasz, bejelentés és javaslat között különböztet, holott indokolt lenne a hármas felosztás helyett két kategóriát (panasz és kérelem) felállítani. Tárgya jellemzően más – hatósági vagy bírósági – eljárásban nem elbírálható.
Bár az Alkotmány nem határozza meg pontosan, a kérelem valamely egyéni vagy közösségi célkitűzés elérésre (köz- és magánérdek előmozdítására) irányulhat. E kérelemtől meg kell különböztetni az ugyancsak kérelemnek nevezett olyan eljárásjogi jogintézményeket, amelyek az eljárás megindítására, egyes eljárási cselekmények lefolytatására, az eljárás befejezésre irányulnak, vagy éppen az eljárás eredményéhez képest a végrehajtási eljáráshoz kapcsolódnak.
Megjegyzem, hogy egy szempontból legalábbis vitatható, hogy a kérelem fogalmának az alkotmányozó milyen jelentést tulajdonított. Az Alkotmány hatályos szövege ugyanis csaknem szó szerint megegyezik a német alaptörvény 17. §-ával, azonban nem az eljárásjogokból ismert, az eljárást megindító kérelem fogalmát (Antrag) használja, hanem a kérések (Bitten) előterjesztésének jogát biztosítja. Úgy véljük, nem feltétlenül véletlen, hogy az Alkotmány a 64. § megállapításakor hatályban lévő 1957. évi IV. törvényben az ügyfél által előterjeszthető eljárást megindító nyilatkozatra alkalmazott fogalmat használja.
Az Alkotmány a panasz fogalmát sem határozza meg. A korábbi magyar jogban számos „panasz” elnevezésű jogintézmény volt ismeretes. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény eredeti szövege a 64. §-a ismerte és szabályozta a panaszt mint jogorvoslati eszközt. Ez funkcióját tekintve az 1945 előtti magyar eljárási jog(ok) több jogorvoslati eszközét egyesítette magában: a másodfokú határozat elleni fellebbezést, a felülvizsgálati kérelem, az újrafelvételi kérelem és a közigazgatás hallgatása esetére igénybe vehető határozathozatali kérelem szerepét. A panasz, mint államigazgatási hatósági jogorvoslati kérelem előterjesztésére az érdekeltek voltak jogosultak, akár részt vettek az eljárásban korábban, akár nem. Az érdemi határozat ellen volt igénybe vehető mind első-, mind másodfokon. Gyakorlatilag időbeli korlát nélküli eszköz volt, viszont a panaszt nem voltak kötelesek vizsgálni a szervek, ha a határozat kézhezvétele óta egy év már eltelt. További jellegzetessége volt, hogy a közigazgatás hallgatása ellen is igénybe lehetett venni. E szabályok helyére 1977. március 30-ával – az 1977. évi I. törvény 22. § (1) bekezdése nyomán – egy új jogorvoslati eszköz, a felülvizsgálati kérelem került, egyidejűleg pedig hatályon kívül helyezték a törvénynek a panaszra és a közérdekű bejelentések és javaslatok kezelésére vonatkozó 67–68. §-át. [Vö.: 1977. évi I. törvény 22. § (5) bekezdés]
A 2004. évi XXIX. törvény fogalomhasználatával élve a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. Nem szükséges tehát, hogy az Alkotmány rendelkezésének megsértése vagy kifejezetten alapjogi sérelem miatt terjesszék elő, vonatkozhat akár „egyszerű” érdeksérelemre is.
Arra is utalni szeretnék, hogy több eljárásjogi jog „panasz” alatt egyfajta jogorvoslati kérelmet szabályoz, így e panaszok előterjesztése nem a petíciós jog gyakorlását, hanem a jogorvoslathoz való jog érvényesülését jelenti. Kiemelendő azonban, hogy a petíciós jog nem a jogorvoslati jog mint alapjog törvényekben (eljárási jogokban) intézményesített formája, hanem az Alkotmány alapján közvetlenül hatályosuló, tehát alkotmányos intézmény.
Az Alkotmány egyértelmű rendelkezése szerint a panasz vagy kérelem előterjesztése formailag kötött, azt írásban lehet megtenni. Ez jellemzően teljes bizonyítóerejű magánokiratban (ideértve az elektronikus aláírással ellátott elektronikus okiratot is) vagy egyszerű magánokiratban (ideértve az elektronikus levelet vagy telefaxot is) történhet. Értelemszerűen a más nevében előterjesztett beadvány esetén szükséges lenne a megfelelő meghatalmazás, azonban nincs olyan szabály, amely az előterjesztő személy azonosítását lenne hivatott előírni. Eddig nem vetődött fel érdemben a névtelenül vagy álnéven benyújtott panasz vagy kérelem kérdése. A hatályos magyar szabályozás nem tartalmaz a névtelenül benyújtott panaszokra különös szabályt, ebből pedig akár arra is következtethetünk, hogy e körülmény nem érinti a panasz „érvényességét”. Ugyanakkor bizonyos, hogy az „írásban” fordulat minőségileg többet kell jelentsen az „írottan” kategóriánál. Ez esetben pedig az aláírás, esetleg a levelezési cím megléte lehet az elhatárolás ismérve, vagyis a petíciós jog névtelenül nem gyakorolható. 
Az 1977. évi I. törvény azonban az említett formakényszert csak látszólag puhította fel akkor, amikor megteremtette a szóbeli előterjesztés lehetőségét: a szóban előterjesztett panaszt ugyanis az illetékes szervnek írásba kell foglalnia. (Ezt akár egy közokirati formában előterjesztett beadványnak is tekinthetjük.) Nincs a panasz vagy kérelem előterjesztésének nyelvére vonatkozó különös szabály sem. A 70/A. §-ra figyelemmel, analógia alkalmazásával úgy véljük, hogy az előterjesztőt nem érheti hátrány a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt, vagyis azt a magyar mellett anyanyelvén, esetleg más általa értett nyelven is előterjesztheti.
A panasz vagy kérelem előterjesztéséhez való jog egyfelől az illetékes állami szervek azon kötelezettségét jelenti, hogy lehetővé tegyék az előterjesztést, vagyis ne akadályozzák meg, vagy ne tegyék nehézkessé a beadvány benyújtását. Ennek megfelelően, ha a panasz átvételét az illetékes szerv megtagadná, sérülne a jelen paragrafusban biztosított alapjog.
A petíciós jog azonban nem pusztán azt jelenti, hogy bárki panaszt terjeszthet elő az illetékes állami szervhez, hanem azt is, hogy panaszát a hatáskörrel rendelkező illetékes szervek érdemben bírálják el. Amint azt az AB a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „[a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás […] feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. […] A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon” (ABH 1995, 351, 357.). Vagyis az érdemi elintézés azt is jelenti, hogy az illetékes szervek a panaszt, kérelmet kimerítik, vagyis a hatáskörükbe tartozó minden kérdést, sérelmet elbírálnak. A panaszjog ezzel ellentétes értelmezése – vagyis amennyiben ez a követelmény nem teljesül – alkalmas arra, hogy sértse a petíciós jog lényeges tartalmát.
Hangsúlyozni szeretném, hogy a petíciós jog gyakorlása nem szükségképpen vezet a közigazgatási hatósági eljárás megindításához. A panasz, kérelem vagy bejelentés csak akkor minősül a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szerinti (eljárás megindítására alkalmas) kérelemnek, ha az ügyféltől származik. Az ügyben nem érintettől eredő panasz, kérelem, bejelentés alapján csak akkor kerülhet sor az eljárás megindítására, ha az adott ügykategóriában helye van az eljárás hivatalbóli megindításának. Az eljárás megindításáról – a Ket. 29. § (2) bekezdésében foglaltakat is figyelembe véve – a hatáskörrel rendelkező szerv dönt, és a panasz, kérelem vagy bejelentés előterjesztőjének nincsenek ügyféli jogai
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a Pénzügyminisztérium azzal, hogy tizennégy hónapon kersztül a panaszos beadványát nem válaszolta meg a kérelem, vagy panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedéseim
Figyelemmel arra, hogy a jelentésemben feltárt, petíciós joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében a pénzügyminiszter a szükséges intézkedéseket megtette, ajánlást, kezdeményezést nem teszek. 

Budapest, 2009. december 2.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.