Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3437/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Retkes Zita
A vizsgálat megindulása
A jogalkotási folyamatok nyomon követése, valamint a Hivatalomhoz érkező jelzések nyomán értesültem arról, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 2008 decemberétől egy új jogintézményt, az ún. egyeztető eljárást iktatott be a tanulókkal szemben alkalmazható fegyelmező intézkedések és szabályok rendszerébe. Az egyeztető eljárás – a jogalkotó által deklaráltan – legfontosabb célja a fegyelmi eljárás egyfajta „kiváltása”, a kötelességszegéshez elvezető események feldolgozása, értékelése, ennek alapján a kötelességszegő és a sértett közötti megállapodás létrehozása a sérelem orvoslása érdekében.
Az egyeztető eljárás szabályozása és intézményi gyakorlata különösen azért keltette fel a figyelmemet, mivel a jogintézmény létrehozásával kifejezett cél – így a represszió helyetti reparáció, a sértett és az elkövető közötti párbeszéd előmozdítása – megvalósulása az iskolán belüli erőszak hatékony megelőzésében és kezelésében valódi és érdemi előrelépést jelenthet. A szabályozás áttekintése, illetve az érintett szakmai szervezetek jelzései alapján azonban az egyeztető eljárás rendeleti szabályozásával kapcsolatosan több garanciális jellegű hiányosságra, nem kellően egyértelmű rendelkezésére derült fény. Figyelemmel arra, hogy a tanulók alapvető jogaival – így különösen az emberi méltósághoz való joggal és az ebből levezethető önrendelkezési joggal, a tisztességes (fair) eljáráshoz való joggal, valamint az ártatlanság vélelmének követelményével – összefüggésben visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem az oktatási és kulturális minisztert, akitől a szabályozás bevezetésével, az alkalmazni kívánt jogintézmény konkrét jogi megoldásaival kapcsolatban részletes tájékoztatást kértem.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 11. § (2) bekezdése a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kifejezett feladatává teszi, és ennek során a biztos feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – esetleges visszásságokat kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az általam tavaly elindított, hat éves időtartamra tervezett, a megelőzésre és a jogtudatosításra egyaránt markánsan építő Gyermekjogi Projekt központi témája 2009-ben a gyermekek (tanulók) erőszakkal szembeni védelme. Az ombudsmani vizsgálatok egyik vezérfonala, sarokpontja, hogy az állam az erőszakkal szembeni védelem eszközrendszerének kialakításakor, átalakításakor és működtetésekor nem hagyhatja figyelmen kívül azt, hogy a cél minden esetben a gyermek jogainak és mindenek felett álló érdekeinek védelme.

A megállapított tényállás
Az egyeztető eljárásra vonatkozó szabályokat a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 2008. december 9-től hatályos 32. § (1) – (3) bekezdése tartalmazza. A rendelet a szabályozási szinttel kapcsolatban azt rögzíti, hogy az egyeztető eljárás rendjét az iskolai, kollégiumi házirendben kell meghatározni, a szabályozásnál pedig az iskolai, kollégiumi szülői szervezetnek és a diákönkormányzatnak egyetértési joga van. A rendelet alapján az egyeztető eljárás lefolytatására a sértett, kiskorú sértett esetén a szülő, valamint a „kötelességszegő”, illetve „kiskorú kötelességszegő” esetén a szülő egyetértése esetén kerülhet sor. A rendelet szerint a sértett (vagy kiskorúsága esetén a szülő) hozzájárulása esetén a fegyelmi eljárás megindításáról szóló értesítésben a „kötelességszegő tanuló”, ha a kötelességszegő kiskorú, a szülő figyelmét fel kell hívni az egyeztető eljárás igénybevételének lehetőségére. 
A tanuló (kiskorú tanuló esetén a szülő) – az értesítés kézhezvételétől számított öt tanítási napon belül – írásban bejelentheti, ha kéri az egyeztető eljárás lefolytatását. A fegyelmi eljárást folytatni kell, ha az egyeztető eljárás lefolytatását nem kérik, továbbá ha a bejelentés iskolába, kollégiumba történő megérkezésétől számított tizenöt napon belül az egyeztető eljárás nem vezetett eredményre. A „kötelességszegő” és a sértett a sérelem orvoslásában való megállapodása esetén, az ő közös kezdeményezésükre a fegyelmi eljárást a sérelem orvoslásához szükséges időre, de legfeljebb három hónapra fel kell függeszteni, és ha ezalatt a sértett (kiskorú sértett esetén a szülő) nem kérte a fegyelmi eljárás folytatását, azt meg kell szüntetni. Az eljárással kapcsolatban lényeges, hogy az írásbeli megállapodásban a felek kiköthetik, hogy az egyeztető eljárás megállapításait és a megállapodásban foglaltakat a „kötelességszegő tanuló” osztályközösségében meg lehet vitatni, illetve a házirendben meghatározott nagyobb közösségben nyilvánosságra lehet hozni.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az egyeztető eljárással kapcsolatos új jogi szabályozás bevezetésének, kialakításának indokaival összefüggésben a következő konkrét kérdésekben kértem tájékoztatást az oktatási és kulturális minisztertől:
1. Miért nem tartotta szükségesnek a minisztérium a rendelet módosítását megelőzően a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kötv.) megfelelő módosítását (kiegészítését), tekintettel az egyeztető eljárás jogintézményének jelentőségére, illetve arra, hogy az új szabályozás alapvetően befolyásolja a fegyelmi eljárás lefolytatását, ezen keresztül a tanulók jogainak érvényesülését?
2. A rendelet módosítását megelőzően – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 18. § (1) bekezdésének és a 20. §-ának megfelelően – a minisztérium végzett-e előzetes hatásvizsgálatot, továbbá folytatott-e szakmai egyeztetéseket az érintett szakmai, társadalmi szervezetekkel? Ha igen, e szervezetek javaslatait hogyan hasznosították a jogszabály-előkészítés során? 
3. Szakmai álláspontja szerint alkotmányosan miként értékelhető az, hogy a rendelet – szemben a fegyelmi eljárásra vonatkozó részletesebb jogszabályi garanciákkal, „sztenderdekkel” (például a rendelet 5. számú mellékletében meghatározottak) – jóformán valamennyi részletszabály kidolgozását az egyes közoktatási intézmények házirendjére bízta?
4. Nem tartja-e aggályosnak az ártatlanság vélelmének alkotmányos elve, illetve a tisztességes (fair) eljáráshoz való jog szempontjából azt, hogy a rendelet az eljárás alanyát – annak ellenére, hogy a kötelességszegés nem bizonyosodott be – eleve „kötelességszegőként” jelöli meg?
5. Álláspontja szerint az egyeztető eljárás szabályozása meg tudja-e teremteni a valódi önkéntességen (döntési szabadságon) alapuló együttműködést a felek (a sértett és az eljárás alá vont tanuló) közt, egyúttal valós garanciák közé szorítva a szülőkkel és a tanulókkal szembeni esetleges intézményi nyomásgyakorlást, illetve eljárási automatizmust? Szakmai álláspontja szerint, képes-e megelőzni azt a potenciális veszélyt, miszerint a számos eljárási „kötöttséggel” járó, garanciális szabályok megtartását igénylő, a tényállás, a kötelességszegés kiderítését célzó – ezért hosszadalmasabb – fegyelmi eljárás helyett a nevelési-oktatási intézmények a számukra sok esetben egyszerűbb, informálisabb, kevesebb kötöttséggel járó egyeztető eljárás lefolytatása irányába tereljék, „presszionálják” a szülőket és a tanulókat?
6. Tervezi-e az Oktatási és Kulturális Minisztérium a rendelet egyeztető eljárásról szóló rendelkezéseinek bármilyen kiegészítését, módosítását belátható időn belül?

Az oktatási és kulturális miniszter válaszában az alábbiakról tájékoztatott.
Tekintettel arra, hogy az oktatási és kulturális miniszternek van ágazati irányítói jogosultsága és kötelezettsége, véleménye szerint szükséges és indokolt olyan jogszabályi környezetet teremteni, amely lehetővé teszi, hogy az iskolák és kollégiumok megtalálják azokat az okokat, amelyek miatt az intézményen belül konfliktushelyzet kialakul. A fegyelmi eljárást megelőző eljárás célja éppen annak megismerése, hogy melyek azok a körülmények, amelyek a konfliktushoz vezettek.
Az eljárás a minisztérium álláspontja szerint a teljes önkéntességen alapul. Az önkéntesség tényleges megvalósulásának biztosítéka a tárca szerint maga a tény, hogy a jogintézmény működése az érdekeltek akaratán múlik, és az intézmény az eljárásban már csak azért sem érdekelt, mert az eljárás a nevelőtestülettől vonja el a fegyelmi eljárás során biztosított jogokat. A fegyelmi eljárást megelőző eljárás a kötelességszegésről szóló értesítés megküldésével indul. A közoktatás egész jogorvoslati rendszere biztosítja, hogy indokolatlanul, jogosulatlanul senkivel szemben ne hajtsanak végre fegyelmi büntetést.
Figyelembe véve, hogy az eljárás megindulása, az abban való részvétel, a megállapodás megkötése és végrehajtása az érdekeltek akaratán múlik, tárca szerint a jogintézmény nem igényel külön törvényi szabályozást, hanem az érdekelteket hatalmazza fel arra, hogy saját maguk alakítsák ki a vonatkozó eljárási rendet. További indokként a minisztérium arra hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság iránymutatása alapján a jogalkotónak széles körű mérlegelési lehetősége van annak eldöntésében, hogy valamely kérdést milyen szintű jogszabályban és milyen részletességgel rendez. 
A hatásvizsgálat elvégzésével kapcsolatosan arról tájékoztatott, hogy arra mód és lehetőség nem volt, mivel egy új jogintézmény bevezetésről van szó, ugyanakkor a szabályozást széleskörű vita előzte meg, amelyben a szülői szervezetek és a diákönkormányzatok érdekképviseletét ellátó szervezetek is részt vettek. A szabályozás, mint megoldási lehetőség az Iskolai Erőszak Elleni Bizottság ülésén fogalmazódott meg, mert szakértők szerint az esetmegbeszélés jelentős mértékben javíthatja a tanuló-szülő-pedagógus közötti kapcsolatot. Hasonló álláspontot fogalmazott meg az Országos Diákjogi Tanács és az Országos Szülői Szervezet is, támogatta a szabályozást továbbá az Országos Köznevelési Tanács, a Közoktatáspolitikai Tanács és az ágazati érdekegyeztetés fóruma is. A szakmai szervezetekkel történő egyeztetés során az eredeti elképzelések lényegesen megváltoztak, ugyanakkora tárca szerint minden olyan javaslat, amely az önkéntesség tényleges gyakorlásának lehetőségét segítette, beépült a jogszabályszövegbe. 
A minisztérium álláspontja szerint a rendelet minden olyan garanciát tartalmaz, amely biztosítja az eljárásban részt vevő kiskorú megfelelő védelmét és jogainak érvényesítését, valamint az önrendelkezési jog gyakorlását. Az általános gyakorlat szerint meghatározott idő, általában egy év eltelte után hatásvizsgálat történik, és ennek tapasztalatai alapján a szükséges változtatások beépíthetők a szabályozásba.
Az oktatási és kulturális miniszter által is hivatkozott, az Iskola Biztonságáért Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) a konfliktust megelőző, erőszakot csökkentő eljárásokkal kapcsolatban előzetesen az alábbi javaslatokat tette. 
A konfliktuskezelő gyakorlat elterjedését országos szakszolgálatnak kellene segítenie, valamint lehetőséget kell teremteni, hogy az érdekeltek véleménycseréje megvalósulhasson szakmai konferenciák keretében. Támogatott program keretében fontos lenne lehetőséget biztosítani, hogy a pedagógusok, szülők, tanulók a békés konfliktus-feloldó technikákat elsajátíthassák, valamint meg kell ismertetni azon eljárásokat, amelyek keretei között közösen feldolgozzák azokat az eseményeket, amelyek az erőszak kialakulásához vezettek, vezetnek. A minisztérium honlapján hozzáférhetővé kell tenni egy „biztonsági audit” segédanyagot, valamint ösztönözni kell az iskolákat, hogy készítsenek ilyen tervet.
A rendeletben megjelenő új jogintézmény hatékony és jogszerű működésével kapcsolatban az Ifjúsági Közélet Fejlesztéséért Alapítvány tizenhat másik civil szervezettel egyetértésben már fogalmazott meg kritikákat, javaslatokat a tárca számára a szabályozást illetően. A javaslatok között szerepel, hogy az intézményi házirend az eljárással kapcsolatban mindenképp rögzítsen néhány alapvető eljárási szabályt (pl. írásbeli nyilatkozat a sértettől, a „kötelességszegő” válaszának jegyzőkönyvbe vétele). Ajánlják továbbá, hogy az eljárásnak előfeltétele legyen, hogy a sértett, valamint a kötelességszegő személye, illetve a sérelem is konkrétan ismert legyen. Az egyeztető eljárás működtetéséhez a civil szervezetek egy szülői szervezet és diákönkormányzat által delegált tagokból álló bizottság létrehozását javasolják, amelynek feladata lenne az eljárás hátterének biztosítása, a technikai feltételekről, valamint a dokumentációról, a megállapodás írásba foglalásáról való gondoskodás. Javasolják továbbá az egyeztető eljárást lezáró megállapodás kötelező elemeinek rögzítését (pl. sérelem tényszerű leírása, a jóvátétel helye, ideje és módja, a felek aláírása, a nyilvánosságra hozatal lehetősége, amely nem sértheti az emberi méltóságot és nem lehet megszégyenítő jellegű stb.).

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes (fair) eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az ártatlanság vélelmének tétele (Alkotmány 57. § (2) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.”)
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.)
– a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)

Alkalmazott jogszabályok
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről (Egyezmény)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Kötv.)
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvtv.)
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (OBH 6501/2001.)
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg – többek között – az alapfokú oktatásról való gondoskodást, és e tekintetben nem releváns, hogy az önkormányzat feladatát saját fenntartásában lévő intézmény, vagy a közoktatási törvényben szabályozott közoktatási megállapodás keretei között más fenntartású intézmény közreműködésével látja el. A kialakult ombudsmani gyakorlat így közszolgáltatónak minősíti mind az önkormányzati, mind a nem önkormányzati fenntartású, alapfokú oktatást nyújtó iskolákat. Az Ötv. 70. § (1) bekezdés a) pontja a közszolgáltatások körében a megyei önkormányzat kötelező feladataként határozza meg többek között különösen a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról való gondoskodást, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja.
Az egyeztető eljárásra vonatkozó rendeleti szabályokat átvevő és alkalmazó általános iskolákat, szakiskolákat, gimnáziumokat, szakközépiskolákat, diákotthonokat és kollégiumokat (a továbbiakban együtt: nevelési-oktatási intézmények) Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján közszolgáltatást végző szervnek tekintem.
Az Obtv. 16. § (2) bekezdése a hivatalból indított ombudsmani vizsgálat további alapvető feltételeként előírja a jogorvoslat kimerítését, illetőleg annak hiányát. Tekintettel arra, hogy az egyeztető eljárással kapcsolatban a hatályos szabályok nem engednek jogorvoslatot, a hivatalbóli vizsgálattal kapcsolatosan álláspontom szerint nem áll fenn ezen eljárási akadály. Ezzel összefüggésben fel kívánom hívni a figyelmet, hogy nem csak a hatóságok, hanem a közszolgáltatást végző szervek meghatározott eljárásai esetében a jogi háttér feltárása, illetve a gyakorlat hivatalbóli ombudsmani vizsgálata különösen akkor lehet indokolt, ha az eljárással összefüggő egyes alapjogi aggályok panasz útján közvetlenül nem vagy csak kivételesen kerülhetnek az országgyűlési biztos látókörébe. Különös tekintettel pediglen akkor, ha az eljárással leginkább érintett személyek gyermekek, tanulók, akik objektíve, helyzetüknél fogva mindennemű állami autoritással szemben kiszolgáltatottak.
II. Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben kizárólag annak a vizsgálatára szorítkoztam, hogy a jogbiztonság követelményének biztosítása és egyes alapvető jogok – kiemelten emberi méltósághoz való jog és az ebből levezethető önrendelkezési jog, az ártatlanság vélelmének követelménye, továbbá a tisztességes eljáráshoz való jog – védelme szempontjából kielégítőnek tekinthető-e az egyeztető eljárás hatályos szabályozása és az oktatási intézmények erre épülő esetleges gyakorlata.
A kialakított, preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat – Lásd pl. az OBH 2567/2008, OBH 4750/2008, 2405/2009. sz. ügyben született jelentéseket. – szerint az alapvetően eltérő jellegű vizsgálatra és jogi következményekre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa felhatalmazása keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat. Az ombudsman-intézmény egyik jellegadó sajátossága az, hogy az országgyűlési biztosnak szabadsága van saját feladata, hatásköre (így a hatásköri határok) értelmezésében, a legalapvetőbb jogállami alkotmányos érték, az emberi jogok védelmének érdekében.
Azt már az OBH 2223/2008. számú ügyben készült jelentésemben is rögzítettem, hogy az iskolai erőszak terjedését, ezen belül pedig a tanulóknak a pedagógusok ellen elkövetett erőszakos cselekményeit rendkívül aggasztónak és veszélyesnek tartom. Az iskolai agresszió ugyanis minden szereplő számára súlyos következményekkel jár: az iskola, a pedagógusok, a szülők, az egész társadalom, és elsősorban természetesen a gyermek, a tanuló szempontjából egyaránt. Paradox módon a – sok esetben kiszolgáltatott helyzetben lévő – gyermek, a fiatal az általa elkövetett erőszakos cselekményeknek maga is legalább annyira áldozata, mint amennyire végrehajtója.
Fent említett jelentésemben hangsúlyoztam azt is, hogy az iskolai agresszió kérdéskörét érdemes szélesebb összefüggéseiben vizsgálni, a szankcionálás során fokozott figyelmet fordítva a megelőzésre, az elterelésre, a represszió helyetti reparációra, jóvátételre. Az iskolai erőszakkal szembeni küzdelem azonban soha, semmikor sem jelentheti azt, hogy a tanulók jogsértése miatt más alapvető jogaik megvonhatóak lennének, éppen ellenkezőleg: esetükben az anyagi és eljárási jogi garanciáknak maradéktalanul és fokozottan érvényesülniük kell.
III. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. (Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.)
1. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Elvi éllel mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a gyermeket – az Alkotmány 70. §-ában meghatározott választójogot leszámítva – megilletik az alapvető jogok, e jogokat – mint mindenki más – azokkal a feltételekkel gyakorolhatják, amelyeket az egyes jogterületek számára előírnak. A jogterületi korlátozások viszont alkotmányossági vizsgálat tárgyai lehetnek. Az Alkotmánybíróság szerint a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. §) az állam kötelességét alapozza meg a gyermek személyiségfejlődése intézményes védelmére, amely a gyermek alapjogainak korlátozásához is vezethet. A döntő kérdés az, hogy hol húzható meg a határ a gyermek önálló alapjog-gyakorlása és a szülő, vagy az állam alapjogi gyámkodása között. (21/1996. (V. 17.) AB határozat (ABH 1996, 74, 78-79.))
2. Az Alkotmánybíróság működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az eddigi gyakorlata során különös súllyal kérte és kéri számon az államtól, a jogalkotótól és a jogalkalmazótól a jogbiztonság követelményének megfelelő érvényesülését azokban az esetkörökben, amikor a követelmény sérelme egyúttal közvetve vagy közvetlenül valamely alapvető alkotmányos jog gyakorlását nehezíti meg, vagy éppen teszi lehetetlenné.
3. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.
A tisztességes eljáráshoz való jognak fokozottan kell érvényesülnie olyan ügyekben, amelyekben – bármilyen módon – az érintettek között van gyermek, különös tekintettel, ha éppen a gyermek az, akit eljárás alá vontak. A gyermekjogi egyezmény 12. cikke ezen belül kiemeli a gyermek meghallgatásához való jogot: a részes államoknak lehetőséget kell adni a gyermeknek arra, hogy bármely olyan bírói vagy közigazgatási eljárásban, amelyben érdekelt, közvetlenül vagy képviselője, illetőleg arra alkalmas szerv útján, a hazai jogszabályokban foglalt eljárási szabályoknak megfelelően meghallgassák. A fegyelmi eljárásokkal kapcsolatban a 28. cikk azt hangsúlyozza, hogy a részes államoknak mindent alkalmas intézkedést meg kell tenniük annak érdekében, hogy az iskolai fegyelmet a gyermeknek méltóságával összeegyeztethetően és az Egyezménynek megfelelően alkalmazzák.
4. Meghatározott alkotmányos alapelvi garanciák az alapjogi rendszeren belül abszolút jellegűként tekinthetőek, vagyis korlátozásuk fogalmilag kizárt, mert ez egyben a teljes negligálásukkal lenne egyenértékű. Az egyes hatósági, bírósági eljárásokhoz – így különösen a büntető-, szabálysértési vagy éppen fegyelmi eljárásokhoz – kapcsolódó anyagi és eljárási jogi garanciák, az ezekből következő alanyi jogok nem korlátozhatóak. Nem fordulhat elő például az, hogy az ártatlanság vélelme, vagy a védelemhez való jog csak az eljárás egyik szakaszában, vagy csak részben érvényesül. Itt kell megemlíteni, hogy az ártatlanság vélelme és a védelemhez, védekezéshez való jog nem csak a büntetőeljárásra vonatkozik, hanem kiterjed a szabálysértési, illetve a fegyelmi eljárásra egyaránt, gyermekek esetében pedig még további extragaranciákat is követel.
A fegyelmi eljárásra vonatkozóan a közoktatási törvény több, garanciális eljárási minimumszabályt határoz meg, amely biztosítja az alapjogi garanciák érvényesülését. Csak a legfontosabbakat kiemelve: a fegyelmi eljárás megindításáról – az indok megjelölésével – a tanulót és a kiskorú tanuló szülőjét értesíteni kell. A fegyelmi eljárás során a tanulót meg kell hallgatni, és biztosítani kell, hogy álláspontját, védekezését, előadja. Az oktatási intézmény a gyermekkel, a tanulóval kapcsolatos döntéseit – jogszabályban meghatározott esetben és formában – írásban közli a tanulóval, illetve a szülővel. A törvény előírja azt is, hogy csak jogerős fegyelmi határozatot lehet végrehajtani. Az oktatási intézmény döntése pedig a Kötv. alapján akkor tekinthető jogerősnek, ha a megfelelő határidőn belül (15 nap) nem nyújtottak be eljárást megindító kérelmet, vagy az eljárást megindító kérelem benyújtásáról lemondtak. A másodfokú döntés a közléssel válik jogerőssé.
A fegyelmi eljárással kapcsolatban további szabályokat tartalmaz a 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 32-33. §-a, valamint az 5. számú melléklete, utóbbi részletesen, 19 pontban rendelkezik a kizárásra, a fegyelmi tárgyalásra, a bizonyításra, az eljárás megindítására, a fegyelmi határozat formai és tartalmi kellékeire vonatkozó kötelező minimumszabályokról.
IV. 1. Az egyeztető eljárásról, mint a fegyelmi eljárást megelőző – eredményessége esetén azt kiváltó – kvázi mediációs eljárásról,  szemben a fegyelmi eljárással, csak a 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet tartalmaz szabályokat, maga a közoktatási törvény nem ismeri ezt az intézményt. Ugyanakkor nem szorul különösebb igazolásra, hogy az egyeztető eljárásra vonatkozó szabályok az eljárás alá vont gyermek, tanuló alapvető jogait komolyan érintik: ha az eljárási garanciák nem érvényesülnek, akkor eleve sérülhet a gyermekek védelemhez, valamint a tisztességes (fair) eljáráshoz való joga. Meghatározott esetekben pedig az eljárásra visszavezethetően alanyi alapjogok is sérülhetnek, így például korántsem mindegy, hogy hogyan, milyen módon és milyen körben kerülhet sor az egyeztető eljárás során létrejött megállapodás „nyilvánosságra hozatalára”: egy garanciákat mellőző szabályozás könnyen kiválthatja eleve az emberi méltósághoz való jog, az információs önrendelkezési jog sérelmét, sértheti a megalázó bánásmód tilalmát. 
Az eljárási garanciák biztosítása és az alanyi alapjogok védelme tehát e koncepcióban szorosan összekapcsolódik, kölcsönösen feltételezik egymást. Értelemszerűen az alanyi alapjogok egy kielégítő, teljeskörű garanciarendszer működése mellett is sérülhetnek, de ha a garanciarendszer eleve hiányos, homályos, önkényesen kijátszható, az jól kiszámíthatóan, mintegy előre kikövezett úton a gyermekek alapvető jogainak sérelméhez vezet. Ezek a jogsérelmek azonban már a jogalkotás szintjén megelőzhetőek.
A szabályozás és az azon alapuló gyakorlat esetében egyfajta előkérdésként merül fel, hogy a hatályos szabályozás kielégíti-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai követelményt, amely szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint ugyanis rendeleti szintű szabályozás valamely alapvető joggal kapcsolatban eleve csak „közvetett és távoli összefüggés” esetén lehetséges (pl. felhatalmazás alapján alkotott technikai jellegű részletszabályok), de alapjogot rendeletben korlátozni nem lehet. (Az alkotmánybírósági tételt először a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat rögzítette (ABH 1991, 297., 300.).)
Álláspontom szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdése tekintetében, egyúttal pedig a jogbiztonság követelménye szempontjából is aggályosnak tekinthető, hogy az új jogintézmény létrehozásakor a közoktatási törvény megfelelő módosítására, még egy törvényi felhatalmazás beiktatására sem került sor, a jogalkotó csupán rendeleti szintű szabályozást hozott létre. Az önmagában még nem tekinthető visszásnak, hogy a jogalkotó nem valamennyi kérdést a közoktatási törvényben szabályozza: a fegyelmi eljáráshoz hasonlóan a részletszabályok megalkotására minden további nélkül felhatalmazható a szakterületért, ágazatért felelős miniszter.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a jogbiztonság követelményét, valamint az Alkotmány 8. § (2) bekezdését sértő jogi helyzet áll fenn amiatt, hogy a jogalkotó az egyeztető eljárás intézményét rendeleti szinten szabályozta.
2. Az egyeztető eljárás rendeleti szabályozása szűkszavú, mindössze néhány bekezdésre szorítkozik, a részletesebb szabályok megalkotását – az intézményi autonómiára és az alkalmazás önkéntes jellegére hivatkozva – a nevelési-oktatási intézményekre bízta: e szabályokat az intézmények házirendjének kell tartalmaznia. 
Látható ugyanakkor, hogy az egyeztető eljárás egy olyan összetett, legalább háromoldalú alapjogi konfliktus hálózatot kíván célzottan kezelni és feloldani, amelyben jelen van a sértett gyermek, tanuló, az eljárás alá vont, jogsértés elkövetésével „vádolt” gyermek, tanuló, esetlegesen maguk a szülők (mindkét oldalon), valamint a felek között közvetíteni szándékozó és – adott esetben – szankciókat is alkalmazó iskola, mint intézmény. Külön is ki kell hangsúlyozni, hogy az eljárás egy különösen érzékeny helyzetet, kérdést érint, az eljárás alanyai gyermekek, akik az iskolával, mint intézményi autoritással szemben alárendelt, függő helyzetben vannak. A szabályozás kialakításakor tehát egyszerre kell összetett alapjogi és pedagógiai szempontokat figyelembe venni, amelyek teljes körű mérlegelését álláspontom szerint a jogalkotó – megfelelő iránymutatás nélkül – nem háríthatja át az iskolákra.
Az intézményi autonómiára és a felek önrendelkezési jogának tiszteletben tartására építő szabályozás alapvetően tehát üdvözölendő, ugyanakkor felveti azt a kérdést, hogy a szabályozási hiányosságok, a kötelező eljárási minimum sztenderdek megalkotásának hiánya nem okoz-e bizonytalanságot, egyúttal pedig – ami súlyosabb probléma – nem kódolja-e eleve a rendszerbe potenciálisan vagy ténylegesen az önkényes értelmezés, a visszaélés lehetőségét: vagyis okoz-e az eljárás alá vont gyermekek jogaival összefüggésben visszásságot. A szabályozás garanciális hiányosságai álláspontom szerint a fegyelmi eljárásra vonatkozó törvényi és rendeleti szabályokkal való összevetésben, a két intézmény párhuzamos elemzésével világíthatóak meg a legszemléletesebben.
Hangsúlyozni kell, hogy az eljárás alá vont gyermeket nem „mini-garanciák” illetik meg az eljárás szabályozása során a hasonló helyzetbe került nagykorú személyekhez képest: éppen ellenkező a helyzet. A 18 év alatti személyekkel, különös tekintettel a kiskorú személyekkel szemben folytatott, vagy akár csak az őket érintő jogi eljárásokban, a garanciák szerepe és jelentősége fokozottan felértékelődik, ezt a szabályozás meghozatalakor a jogalkotónak első helyen kell figyelembe vennie.
Az egyeztető eljárás szabályozásából ugyanakkor az is kitűnik, hogy az új intézmény bevezetése korántsem opcionális jellegű: a nevelési-oktatási intézmény nem mérlegelhet, az eljárásra vonatkozó szabályokat – az adott szülői szervezet és a diákönkormányzat kezdeményezésére – meg kell hozni („biztosítani kell”), a mechanizmust pedig működtetnie kell. Bár az egyeztető eljárás lefolytatására csak az érintettek hozzájárulása esetén kerülhet sor, az a szempont sem hagyható figyelmen kívül, hogy a döntési autonómia a gyakorlatban korlátozott: az iskolával, mint intézménnyel szemben a gyermekek és a szülők nem azonos helyzetben, mellérendelt viszonyban állnak.
A rendelet 32-33. §-ai, és különösen a már említett 5. számú melléklete – szemben az egyeztető eljárással – részletesen meghatározza a fegyelmi eljárásra vonatkozó alapvető szabályokat, a nevelési-oktatási intézmények által követendő formai és tartalmi jellegű minimumsztenderdeket. Az egyeztető eljárás esetében azonban olyan alapvető elemek hiányoznak, azaz olyan szabályok kidolgozását „bízta” a jogalkotó a nevelési-oktatási intézményekre, mint például az eljárásból való kizárásra (összeférhetetlenségre) vonatkozó szabályok, vagy az, hogy kik vehetnék részt az eljárásban, kiknek a részvétele kötelező. Nincs kifejezett utalás arra sem, hogy a létrejött megállapodást kötelező írásba foglalni, az írásba foglalt dokumentumnak milyen elemeket kell kötelezően tartalmaznia, megszegése esetén milyen jogkövetkezmények lehetségesek, hiba esetén van-e bármilyen utólagos orvoslási lehetőség. Még azt sem határozza meg a rendelet, hogy kinek a feladata maga a közvetítés, az eljárás koordinálása: erre az iskola valamelyik pedagógusa, esetleg független szakember jogosult, az egyeztető eljárás vezetéséhez szükséges-e, megkövetelhető-e valamilyen speciális szakismeret, kompetencia.
A szándékolt szabályozási hiányosságok abból a szempontból is aggályosnak minősülnek, hogy hatásukban alkalmasak arra, hogy kiüresítsék a fegyelmi eljárás intézményét, a fegyelmi eljárásra vonatkozó garanciális rendelkezéseket. Az intézményi autonómiára való indokolatlan hivatkozással, az iránymutatás nélküli önszabályozás kikötésével ugyanis nem szorítja keretek közé a külső, az iskola részéről felmerülő nyomásgyakorlási lehetőségeket. Az oktatási intézmények számára ugyanis kézenfekvő megoldás lehet a jóval kevesebb kötöttséggel járó, így egyszerűbb és gyorsabb, nem-formális, garanciákkal kellően nem körülbástyázott egyeztető eljárás előnyben részesítése a fegyelmi eljárás lefolytatásával szemben, még akkor is, ha egyébként az utóbbi lenne az indokolt.
Bár formálisan az eljárást nem az oktatási intézmény „üzemelteti”, de az intézmény keretei között működik, ahhoz ezer szállal kötődik, a potenciális intézményi nyomásgyakorlás megelőzésére, érdemi ellensúlyozására álláspontom szerint a kötelező, számon kérhető minimumszabályok, a világos támpontok hiánya miatt a szabályozás kialakításában egyébként egyetértési joggal rendelkező szülői szervezetek és diákönkormányzatok sem képesek.
Mindezek alapján megállapítható, hogy sérti a jogállamiság elvét és jogbiztonság követelményét, valamint az eljárás alá vont gyermekek, tanulók védelemhez való jogával, és tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz az a jogi helyzet, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet vagy annak melléklete nem határozza meg az egyeztető eljárásra vonatkozó, általánosan kötelező minimumszabályokat.
3. A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 32. § (2) és (3) bekezdésének fogalomhasználata, amely szerint az egyeztető eljárásban érdekelt egyik felet „kötelességszegőként” nevezi meg, álláspontom szerint alapvetően ellentétes az ártatlanság vélelmének alkotmányos követelményével. Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. Az ártatlanság vélelme eredetileg a büntetőeljáráshoz kapcsolódik, de ezen túlmutat az érvényessége, kiterjed más típusú eljárásokra, így a közigazgatási, a fegyelmi, a szabálysértési ügyekre, eljárásokra is. Hangsúlyozni kell, hogy ez nem pusztán „formális” követelmény; az ártatlanság vélelmének követelménye alapvető garanciális elem az eljárásokban, amely a méltányos elbánást hivatott biztosítani. 
Mindezekre tekintettel a rendelet „kötelességszegő” fogalomhasználata a bizonyítás, a sérelmet elkövető elismerő nyilatkozata nélkül, az ártatlanság vélelme követelményének jogszabályi szintű kiüresítését jelenti, és ezáltal alapvető joggal összefüggő visszásságot okoz.

Összegzés
Fontosnak tartom ismételten hangsúlyozni, hogy az erőszak, és az iskolai erőszak terjedését olyan rendkívül aggasztó és veszélyes jelenségnek tartom, amely ellen a lehető leghatékonyabb eszközökkel kell fellépni. Álláspontom szerint az iskolai agresszió kérdéskörét valóban szélesebb összefüggéseiben vizsgálni, a szankcionálás során fokozott figyelmet fordítva a megelőzésre, az elterelésre, a represszió helyetti reparációra, jóvátételre, és különös gonddal elemezve az erőszakos cselekedet okait, az oda vezető tényezőket, körülményeket. Minden ezt célzó eszköz – így a jogalkotó által szándékoltan erre irányuló egyeztető eljárás is – üdvözlendő és támogatandó. 
Ugyanakkor jelentésemben arra kívántam felhívni a figyelmet, hogy az iskolai erőszakkal szembeni küzdelem soha, semmikor sem jelentheti azt, hogy a tanulók jogsértése miatt más alapvető jogaik megvonhatóak lennének, éppen ellenkezőleg: esetükben az anyagi és eljárási jogi garanciáknak maradéktalanul és fokozottan érvényesülniük kell. Az egyeztető eljárásra vonatkozó szabályozás a szükséges alapjogi, formai és tartalmi garanciákkal kiegészítve, alkalmas, hatékony és ténylegesen alkalmazható eszközzé válhat az oktatási intézmények, a gyakorlat számára, egyúttal hozzájárulhat a gyermekek jogainak fokozottabb védelméhez is.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében
– az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az oktatási és kulturális miniszternek, hogy – a jelentésemben megfogalmazott szempontrendszer alapján – kezdeményezze a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény a fegyelmi felelősségről szóló 76. §-ának módosításával iktassa be az egyeztető eljárás alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezést;
– felkérem továbbá, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendeletben határozza meg az egyeztető eljárásra vonatkozó, a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából szükséges, általánosan kötelező minimumszabályokat;
– végezetül felkérem, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 32. § (2) és (3) bekezdését módosításával szüntesse meg a tisztességes eljáráshoz való joggal, illetőleg az ártatlanság vélelme követelményével ellentétes jogi helyzetet.

Budapest, 2009. október 22.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.