Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3432/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Retkes Zita
Az eljárás megindulása
Egy középiskolai pedagógus fordult a hivatalhoz diákjai kötelező kollégiumi étkeztetésével kapcsolatosan. Tekintettel arra, hogy az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglaltak alapján vizsgálatot indítottam. Ennek keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az érintett intézmény vezetőjét, és nyilatkozattételre kértem fel.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvtv.) 11. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az országgyűlési biztos a maga sajátos eszközeivel segíti, amelynek során feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A Gyvtv. tehát az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kiemelt feladatává teszi a gyermekek jogainak alkotmányos védelmét, és így – a kvázi gyermekjogi szakombudsmani teendőket is ellátva – a gyermeki jogokat nem csak a legtipikusabb, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védeni kívánom, hangsúlyt fektetve a proaktív jellegű jogvédelemre is. E cél érdekében a 2008. évben a gyermekek jogainak érvényesülését feltáró, több éves alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a gyermeki jogokkal kapcsolatban felmerült visszásságok feltérképezése, fókuszba helyezése, de elsősorban a gyermeki jogok érvényesülésének elősegítése.

A megállapított tényállás
A szombathelyi Gépipari, Informatikai Műszaki Szakközépiskola és Kollégium egyik tanára fordult a hivatalhoz diákjai kollégiumi étkeztetésével kapcsolatosan. 
A tanulók problémája az volt, hogy a kollégiumi szolgáltatás csak minden biztosított étkezés (vagyis hétfőtől péntekig reggeli, ebéd, vacsora) igénybevételével elérhető a diákok számára. Az étkezés lemondására csak kivételes helyzetben volt lehetőség. Sok tanuló azonban nem kért volna néhány étkezést, jellemzően a pénteki ebédet és vacsorát, illetve a hétfői reggelit. A pedagógus az intézményvezetőhöz fordult a diákok problémáit tolmácsolva. Az igazgató a fenntartótól kért az ügyben állásfoglalást, de választ nem kapott, ezért a pedagógust többek között a következőkről tájékoztatta: „A kollégium felelős az érvényes törvények és rendeletek alapján azért, hogy az életkornak megfelelő tápanyagszükséglet beviteli lehetőségét biztosítsa. Ez magában foglalja a rendszeres, melegétkeztetést is. Emiatt nem lehet a kollégiumot igénybe venni étkezés nélkül.” 
A tanár ezek után fordult állásfoglalásért az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Tájékoztatásom után vizsgálat lefolytatását kérte. Tekintettel arra, hogy az intézményvezető sem kapott érdemi választ a fenntartótól, azért a beadványozó nem kért segítséget a fenntartó megyei önkormányzattól. A körülmények mérlegelése után részéről a jogorvoslat kimerítésétől eltekintettem, és az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat keretében megkerestem az intézmény igazgatóját, aki az alábbiakról tájékoztatott.
Az intézmény kollégiuma 2007. szeptember 1-jéig önálló kollégium volt (Péterfy Sándor Középiskolai Kollégium), saját belső szabályzattal rendelkezett. 2007. szeptember 1-jével lett összevonva a Gépipari, Informatikai Műszaki Szakközépiskolával. A változás természetesen megkívánta a belső szabályzatok (pl. szervezeti és működési szabályzat, házirend, gazdasági szabályzatok) módosítását. Az étkezésekkel kapcsolatos szabályok megváltoztatására – tekintettel arra, hogy panasz e tárgykörben nem érkezett – nem került sor. A beadványozó tanár kérdései kapcsán az intézményvezető a fenntartóhoz, Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzatához fordult állásfoglalásért, de választ nem kapott. Tájékoztatása szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosától a pedagógus számára küldött állásfoglalás nyomán azonban az étkeztetési gyakorlatot a kollégiumban a következők szerint alakították át. A kollégiumba történő megérkezéskor egy nyilatkozatot tölthettek ki a tanulók szülei, illetve nagykorú tanulók esetén maguk a diákok az étkezéssel kapcsolatosan. Ebben lehetőség nyílt arra, hogy a tanulók megjelölhessék az étkezéseket, amelyeket igénybe kívántak venni.
Az igazgató mellékelte továbbá az október hónap első hetéről szóló kimutatást, amelynek adatai szerint a kollégisták nagy többsége továbbra is igénybe kívánja venni a kollégiumi étkeztetést a hétfői reggeli, a pénteki ebéd, illetve vacsora kivételével.

Érintett alkotmányos jogok
az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”) 
a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)
a szülők gyermekük neveléséhez való joga (Alkotmány 67. § (2) bekezdés: „A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.”)

Alkalmazott jogszabályok
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvtv.)
a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény)
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény

Megállapításaim
I. Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Először azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 70. § (1) bekezdés a) pontja a közszolgáltatások körében a megyei önkormányzat kötelező feladataként határozza meg többek között különösen a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról való gondoskodást, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja.
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a kollégiumot közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. A szülők gyermekük neveléséhez való joga szempontjából 
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi OBH 2057/2008. és OBH 2223/2008. számú jelentéseimben is megállapítottam – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem.
A szülői gondoskodás kiegészítésére, illetve pótlására például a legmegfelelőbb szakértelem alkalmazása érdekében, valamint a szülők munkaerőpiacon való részvétele miatt kerül sor. Az ENSZ Gyermekjogi Egyezményének 18. cikk 3. pontja alapján az Egyezményben részes államok megtesznek minden megfelelő intézkedést annak érdekében, hogy a dolgozó szülők gyermekei számára biztosítsák olyan szolgáltatások igénybevételének jogát, amelyre jogosultak. Tipikusan ilyen lehet az oktatás és – szükség esetén – az ellátás biztosítása. 
Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság a művelődéshez való jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. Ennek megfelelően az állami és önkormányzati iskolák igénybevételén túlmenően – ahogyan az a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 3. § (3) bekezdésében is rögzítve van – ingyenes az óvodai, a gimnáziumi, a szakközépiskolai, a szakmunkásképző iskolai, a szakiskolai nevelés és oktatás, valamint a kollégiumi ellátás. A közoktatási törvény 32. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a kollégium feladata megteremteni a feltételeket az iskolai tanulmányok folytatásához azoknak, akiknek a tanuláshoz, a szabad iskolaválasztáshoz való joguk érvényesítéséhez, nemzeti vagy etnikai kisebbségi nyelven, illetve gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézményben való tanulásukhoz a lakóhelyükön nincs lehetőségük, illetve akiknek a tanuláshoz megfelelő feltételeket a szülő nem tudja biztosítani.
A kollégiumi étkeztetésre a Gyvtv. rendelkezései vonatkoznak. A törvény 146. § (4) bekezdés e) pontjában foglaltak szerint a gyermekek napközbeni ellátása keretében biztosított gyermekétkeztetés szabályait kell alkalmazni általános és középiskolai diákotthonban, kollégiumban is. A kollégium tehát – igény esetén és a jogszabályban meghatározott kedvezmények érvényesítésével – térítés ellenében biztosítja a gyermekek étkeztetését. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az étkezést a kollégiumi tagsági viszonnyal rendelkező gyermeknek saját, illetve szülői választás alapján kötelező igénybe venni. Éppen ezért álláspontom szerint, a szülők gyermekük neveléséhez való, az Alkotmány 67. § (2) bekezdésében biztosított jogával összefüggésben visszásságot okozott a kollégium korábbi gyakorlata, illetve az igazgató állásfoglalása miszerint: „a kollégium felelős az érvényes törvények és rendeletek alapján azért, hogy az életkornak megfelelő tápanyagszükséglet beviteli lehetőségét biztosítsa. Ez magában foglalja a rendszeres melegétkeztetést is. Emiatt nem lehet a kollégiumot igénybe venni étkezés nélkül.”.
A kollégium korábbi gyakorlata ugyanis valójában egy – törvényben, jogszabályban nem rögzített – kizáró feltételt határozott meg: az egyébként törvény szerint ingyenes kollégiumi ellátás csak a térítésköteles étkezéssel együtt igényelhető. 
A kollégiumnak tényleg biztosítani kell az étkezés lehetőségét, és valóban célszerű lehet a gyermek számára, ennek igénybevételére azonban nem lehet kötelezni a szülőt, aki gyermeke étkeztetését esetlegesen más módon kívánja megoldani. A szülő az, aki elsődlegesen köteles és jogosult a gyermekéről való gondoskodásra, az Alkotmány 67. § (2) bekezdésében biztosított jogából fakadóan jogosult gyermeke ellátása formájának és módjának megválasztására.

III. Az önrendelkezéshez való jog szempontjából
A fent említett, törvényben nem rögzített kizáró feltétel alkalmazása más szempontú alkotmányos aggályokat is felvet.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az Alkotmánybíróság értelmezésében rámutat az emberi méltósághoz való jog személyiségvédelmi funkciójára. Az emberi méltósághoz való jogot az ún. „általános személyiségi jog” egyik megfogalmazásának tekinti. A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. (8/1990. (IV. 23.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a gyermeket megilletik az alapjogok. Az Alkotmány kifejezetten csak a választójogból zárja ki a gyermekeket. A gyermek az alapjogokat – mint mindenki más is – azokkal a feltételekkel gyakorolhatja, amelyeket az egyes jogterületek számára előírnak. Az ilyen korlátozások viszont alkotmányossági vizsgálat tárgyai lehetnek. A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga egyszersmind az állam kötelességét alapozza meg a gyermek személyiségfejlődése intézményes védelmére. Az államnak ez a védelmi kötelessége a gyermek alapjogainak korlátozásához is vezethet. A döntő kérdés mindig az, hogy hol húzható meg a határt a gyermek önálló alapjoggyakorlása és az állam, vagy a szülő alapjogi gyámkodása között. (21/1996. (V. 17.) AB határozat) A gyermek önrendelkezéshez való jogának gyakorlására – figyelembe véve a tárgyat, az életkorát és egyéb körülményeket – meghatározott keretek között szintén jogosult.
Különösen hangsúlyos az önrendelkezéshez való jog gyakorlása a nagykorú tanulók tekintetében. Ebből következően az általam visszásnak minősített kizáró feltétel alkalmazása ezen joguk gyakorlása szempontjából is visszásságot okozott.

IV. Összegzés
Megállapítható, hogy az alkotmányos rendelkezések és az ezekből fakadó törvényi előírások betartása alapvető fontosságú az alapjogokkal kapcsolatos visszásságok megelőzése, kiküszöbölése céljából. Mindehhez azonban nélkülözhetetlen egyrészt, hogy a törvényi, jogszabályi rendelkezések, és az ezeken alapuló intézményi szabályzatok átláthatóak, egyértelműek, és a jogalkalmazók számára világosan követhetők legyenek, valamint hogy a jogalkalmazók szemléletmódját az alapjogi értékek tiszteletben tartása hassa át.
Ugyancsak lényeges szempont, hogy a gyermek, illetve az a szülő, aki gyermekét illetően kénytelen az állam által biztosított ellátások igénybevételével élni, az átlagosnál is kiszolgáltatottabb helyzetben van, jog- és érdekérvényesítési képessége is alacsonyabb, ezért alappal számíthat különös figyelemre és méltányos elbánásra. Pusztán adminisztratív, illetve gazdaságossági szempontok nem indokolhatnak olyan intézkedéseket, amelyek a döntési szabadságot önkényesen mellőzik.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a panaszolt intézmény eljárásom során a visszásságot saját hatáskörben orvosolta, külön intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2009. november 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.