Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3076/2009 és AJB 3077/2009 számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne

Az eljárás megindulása
A Tettrekész Magyar Rendőrség Szakszervezetének titkára azt sérelmezte, hogy az igazságügyi és rendészeti miniszternek írt, a Budapesti Rendőr-főkapitányság ellen, 2008. június 4. napján kelt beadványára (AJB 3076/2009 számú ügy), valamint a Repülőtéri Rendőri Igazgatóság ellen 2008. június 6. napján kelt beadványára (AJB 3077/2009 számú ügy), panasza Hivatalomnál történt előterjesztéséig nem kapott választ.
Tekintettel arra, hogy a rendelkezésére álló információk alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, vizsgálatot indítottam. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
– a panasz előterjesztéséhez való jog (Alkotmány 64. § „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.”)
– a szervezkedési szabadság (Alkotmány 4. § „A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.”)

Az alkalmazott jogszabályok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (Met.)
Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény
A belügyminiszter irányítása alá tartozó fegyveres erő és rendvédelmi szervek munkaügyi ellenőrzéséről szóló 14/1997. (II. 26.) BM rendelet
9/1992. (I. 30.) AB határozat

A megállapított tényállás
A Tettrekész Magyar Rendőrség Szakszervezetének (továbbiakban: TMRSZ) titkára egyidejűleg két beadvánnyal fordult hivatalomhoz.
Az AJB 3076/2009 számú ügyben azt sérelmezte, hogy a Budapesti Rendőr-főkapitányság, a személyi állomány élet – és munkakörülményeit érintő aktuális kérdések megvitatásával kapcsolatos egyeztetésre – mindazok ellenére, hogy a TMRSZ reprezentativitással rendelkező szakszervezet – nem hívta meg a szakszervezet képviselőit. Az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatt, a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 3. §-ának (2) bekezdése, valamint a belügyminiszter irányítása alá tartozó fegyveres erő és rendvédelmi szervek munkaügyi ellenőrzéséről szóló 14/1997. (II. 26.) BM rendelet 1. és 2. §-aira történő hivatkozással, 2008. június 4-én IRM–6/2008-as számon, írásban fordult az igazságügyi és rendészeti miniszterhez és arra kérte, hogy az ügyben folytasson le munkaügyi ellenőrzési eljárást. 
Beadványára azonban válasz nem érkezett. 
(1996. évi LXXV. törvény a munkaügyi ellenőrzésről 3. § (1) A munkaügyi ellenőrzés kiterjed:d) az egyenlő bánásmód követelménye megtartására. (2) A munkaügyi ellenőrzést a felügyelő hivatalból, az (1) bekezdés d), l)-n) és p) pontjaiban foglalt esetekben, valamint a g) pontban a munkabérnek - a miniszter által az ágazatra, alágazatra kiterjesztett kollektív szerződés kivételével - a kollektív szerződésben rögzített mértéke tekintetében annak a félnek a kérelmére folytatja le, akinek a jogát, jogos érdekét az ügy érinti.(
(14/1997. (II. 26.) BM rendelet a belügyminiszter irányítása alá tartozó fegyveres erő és rendvédelmi szervek munkaügyi ellenőrzéséről 1. § A belügyminiszter irányítása alá tartozó fegyveres erőnél (Határőrség) és rendvédelmi szerveknél (Rendőrség, Polgári Védelem, állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság) a munkaügyi ellenőrzést a Belügyminisztérium személyzeti szerve (a továbbiakban: főosztály) látja el. 2. § Az egységes munkaügyi ellenőrzés során a főosztály ellenőrzési feladatokkal megbízott köztisztviselői a Törvény 3. §-ának (1) bekezdésében foglaltak alapján a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény előírásainak megtartását kötelesek ellenőrizni.)
Az AJB 3077/2009 számú ügyben szintén a minisztérium hallgatása, illetve az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatt fordult hivatalomhoz. A beadvány szerint a Repülőtéri Rendőr Igazgatóság által felállított szociális bizottságból kizárták a TMRSZ delegáltját. A döntés ellen kifogást nyújtottak be, azonban a kifogás alapján lezajlott egyeztető eljáráson nem történt megállapodás a felek között. Ezt követően a TMRSZ 2008. június 6-án, szintén az igazságügyi és rendészeti miniszterhez fordult és – az előbb megjelölt jogszabályokra hivatkozással – kérte a munkaügyi ellenőrzési eljárás megindítását. Beadványára azonban szintén nem érkezett válasz.
A panaszban foglaltak kivizsgálása érdekében előzetesen rövid úton, telefonon kértem tájékoztatást az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium illetékes főosztályának vezetőjétől. A főosztályvezető tájékoztatása szerint, a TMRSZ titkára által telefaxon továbbított beadványok beérkezésére vonatkozó, technikailag ellenőrizhető információval nem rendelkezik, azok – valószínűleg az időközben lezajlott szervezet átalakítás miatt – nem lelhetőek fel az iratkezelési rendszerben. A kapott tájékoztatás alapján, a 2009. május 26-án kelt megkeresésemben – a TMRSZ beadványainak megküldése mellett – kértem a panaszok kivizsgálását és az annak eredményéről történő mielőbbi tájékoztatást.
A 30 napos általános ügyintézési határidő elteltét követően, 2008 júliusában több ízben is rövid úton, telefonon tájékoztatást kértem a vizsgálat lefolytatásáról és kértem, hogy annak megállapításait, illetve az ügyben keletkezett iratanyagot küldjék meg hivatalomnak. A kapott tájékoztatás szerint azonban a vizsgálat lefolytatásra még nem került sor, amelynek következtében nem tudtak választ adni a panaszban foglaltakra.
Újabb 30 nap elteltével, a 2009. július 31-én kelt – az igazságügyi és rendészeti miniszternek írt – sürgető levelemben felkértem a minisztert, hogy a panaszbeadványban foglalt sérelmek kivizsgálásával kapcsolatos intézkedéseiről haladéktalanul, de legkésőbb 15 napon belül szíveskedjen tájékoztatni. A megadott határidőig azonban a minisztertől válasz nem érkezett.
Szeptember hónapban ismételten, több ízben, telefonon kértem a beadványban foglaltak mielőbbi kivizsgálását, illetve az eljárás eredményének a megküldését. Minden alkalommal biztosítottak arról, hogy a vizsgálat megállapításait és a megkereső levelemre adott írásbeli választ mielőbb, – a gyors tájékoztatás érdekében faxon és postai úton is – megküldik az országgyűlési biztos részére. Erre azonban jelentésem kiadásáig nem került sor.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt szabályok alapján „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Az eljárásom során az Obtv. 18. §-a alapján a megállapított és ismertetett tényállás szerint tájékoztatást, a szükséges vizsgálat lefolytatását, valamint az iratmásolatok megküldését kértem.
Megkereső levelemre azonban több mint hat hónap eltelte és többszöri sürgetésem ellenére a mai napig nem kaptam választ. Mindezek miatt érdemben nem vizsgálhattam a panaszos által sérelmezetteket. A hatóság hallgatása annál is inkább aggályos, mivel eljárásom megindulására éppen azért került sor, mivel a panaszos azt sérelmezte, hogy beadványára – most már több mint egy év elteltével – a hatóság nem válaszol.
Az országgyűlési biztos alkotmányos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja, vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [Alkotmány 32/B § (1) bekezdés]. E feladat teljesítése érdekében biztosítja az Obtv. az információk beszerzésének széleskörű jogosítványait (Obtv. 18. §). Az Obtv. 18. § (10) bekezdése szerint: „Ha az országgyűlési biztos az Obtv. 18. § (2)-(4) bekezdéseiben foglalt jogosítványai alapján adatot (felvilágosítást, magyarázatot stb.), iratmásolatot kér, a megkeresésnek – ha az Obtv. másként nem rendelkezik – a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely tizenöt napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.”
Az igazságügyi miniszter ezen jogszabályi kötelezettségének többszöri sürgetésem ellenére sem tett eleget.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította, hogy „a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.”
Az országgyűlési biztos feladatának ellátásához biztosított eljárási lehetőségeket a törvény (az Obtv.) egyértelműen meghatározza. Ezeknek az eljárási szabályoknak a gyakorlati érvényesülése biztosítja, hogy az ombudsman feladatát el tudja látni, mely nem más, mint az alapvető jogok védelme. Amennyiben a megkeresett szerv a megkeresésre nem válaszol, akadályozza a biztost feladata ellátásában, és ennek következtében az ombudsmani intézménynek a kiszámítható, jogszerű működése sérül. Továbbá lehetetlenné válik vagy jelentősen megnehezül az adott üggyel összefüggő körülmények felderítése.
Megkereséseim teljesítésének elmaradása sérti az országgyűlési biztosnak az Obtv. 18. §-ában biztosított vizsgálati jogosultságát, korlátozza az országgyűlési biztost az Alkotmány 32/B pontjában meghatározott feladatának ellátásában, ezáltal akadályozza a hozzám fordulók panaszjogának gyakorlati érvényesülését. (32/B. § (1) „Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.”
Mindezekre való tekintettel megállapítottam, hogy a miniszter eljárása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvével, valamint az Alkotmány 64. §-ában biztosított panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni előfordulásának megelőzése érdekében,
– az Obtv. 21. §-a alapján felkérem az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy részletesen tájékoztasson az AJB 3076/2009 valamint AJB 3077/2009 számú ügyekkel összefüggésben megtett intézkedésiről és küldje meg a szükséges iratmásolatokat.
– az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem az igazságügyi és rendészeti miniszternél, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson arra, hogy az országgyűlési biztos megkeresésében foglaltaknak az Obtv. rendelkezéseinek megfelelő határidőben és eljárásban tegyen eleget.

Budapest, 2009. december 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.