Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3050/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
A vizsgálat megindulása
A Hivatalomhoz 2009 februárjában érkezett beadványában a panaszos azt kifogásolta, hogy Veresegyház Város Önkormányzatának jegyzője, mint elsőfokon eljáró közlekedési igazgatási hatóság – egy ellene indult és jogerősen lezárt szabálysértési eljárást követően – a tulajdonában álló személygépjármű forgalomból való kivonását rendelte el, döntését pedig másodfokon a regionális államigazgatási hivatal helyben hagyta, így az jogerőssé vált.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban a visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének megfelelően vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (4) és (10) bekezdése alapján, megkerestem az ügyben a közlekedésrendészetért felelős igazságügyi és rendészeti minisztert.

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában arról tájékoztatott, hogy 2008. április 8-án értesítést kapott a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság Közlekedésrendészeti Osztályától, amely szerint a tulajdonában álló személygépkocsival túllépték a megengedett sebességet. A rendőrség egyúttal a mellékelt adatlapon a szabálysértési eljárás megindítása céljából adatokat kért. A panaszos az adatlapot kitöltötte, a gépjármű vezetőjeként önmagát jelölve meg, a nyilatkozatot pedig azzal a kitétellel küldte vissza, hogy – mivel a személygépkocsit a családban többen használták – „nem emlékszik, hogy a megjelölt időpontban ki vezette azt”.
A Gödöllői Rendőrkapitányság ezt követően 2008. június 5-én kelt, 446-2223/2008. számú határozatában az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 53. §-a alapján, az adatszolgáltatás elmaradása okán, a közúti közlekedési igazgatási szabályok megsértése szabálysértés miatt 10. 000,- Ft pénzbírsággal sújtotta. A határozat indokolása szerint a panaszos, mint a gépjármű tulajdonosa az adatszolgáltatást nem teljesítette, amikor arra hivatkozott, hogy több családtagja is vezethette a járművet. A panaszos a szabálysértési hatóság határozata ellen kifogással élt, amelyben arra hivatkozott, hogy adatszolgáltatási kötelezettségének megfelelően eleget tett. A kifogást a Gödöllői Városi Bíróság 14.Szk.1354/2008/2. számú 2008. szeptember 4-én kelt végzésében nem minősítette megalapozottnak, a szabálysértési határozatot hatályában tartotta, a végzés 2009. szeptember 18-án jogerőssé és végrehajthatóvá vált. A panaszos a tárgyalás megtartását nem kérte, a kiszabott pénzbírságot pedig a megjelölt határidő letelte előtt megfizette. 
Két hónap elteltével, 2008. november 25-én kelt határozatában Veresegyház Város Önkormányzatának jegyzője, mint elsőfokú közlekedési igazgatási hatóság a panaszos tulajdonában álló gépjármű forgalmi engedélyének és hatósági jelzésének bevonásával a határozat jogerőre emelkedése, illetőleg az engedély és a jelzés leadásának napjától számított hat hónapra a jármű forgalomból történő ideiglenes kivonásáról döntött. A határozat indokolása szerint a jegyzőt a Gödöllői Rendőrkapitányság kereste meg és kérte fel arra, hogy intézkedjen a panaszos tulajdonában álló gépjármű forgalomból való kivonásáról.
A közlekedési igazgatási hatóság döntését a közúti közlekedés nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény (Kknyt.) 33. § (3) és (4) bekezdésére, valamint a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30) BM rendelet (R.) 87. § (2) bekezdésére, a 88. § (1) és (3) bekezdésére, a 89. § (1) bekezdésének e) pontjára, valamint a 90. § (1)-(4) bekezdésére alapozta. A panaszos 2008. december 10-én az elsőfokú határozattal szemben fellebbezést nyújtott be a Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatalhoz, amelyben kérte, hogy a hatóság a jármű kivonásától tekintsen el. A panaszos fellebbezésében arra hivatkozott, hogy az adatközlési kötelezettségének eleget tett, a személygépjárműre pedig családja mindennapi életviteléhez elengedhetetlen szüksége van.
A másodfokon eljáró Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal1 2009. január 15-én kelt, jogerős határozatában a kifogásolt elsőfokú határozatot helyben hagyta. Döntését azzal indokolta, hogy a kivonást megalapozó felelősségi szabályok alkalmazásának címzettje a szabálysértési ügyben eljáró hatóság, nem pedig a „szankciót végrehajtó” közlekedési igazgatási hatóság. A Hivatal álláspontja szerint ugyanis a közlekedési igazgatási hatóságot nem illeti meg a mérlegelés joga, a szabálysértési hatóság értesítése alapján a jármű forgalomból való kivonását kötelezően hathónapos időtartamra el kell rendelnie. A határozat szerint így az egyfajta végrehajtói szerepbe kerülő közlekedési igazgatási hatóság döntéshozatal során nem veheti figyelembe a kötelezett személyes körülményeit, nem értékelheti a szabálysértési eljárásban alkalmazott minősítési módszereket.
A Kknyt. rögzíti, hogy a jármű üzemben tartója (tulajdonosa), ha törvény eltérően nem rendelkezik, köteles a rendőrhatóság – adatkérés célját tartalmazó – felhívására a szabályszegés elkövetésekor a járművet vezető személyről adatot szolgáltatni.2 Ha az üzemben tartó e kötelezettségének önhibájából nem tett eleget, a járművet az illetékes hatóság a külön jogszabályban meghatározott időtartamra kivonja a forgalomból. A további részletszabályokat tartalmazó R. 88. § (1) bekezdése alapján közlekedési igazgatási hatóság – a kivonási okot észlelő hatóság értesítése alapján – a jármű forgalomból történő kivonását hivatalból rendeli el, ha a járműnyilvántartás szerinti üzemben tartója a rendőrhatóság felhívására a jármű vezetőjére vonatkozó adatszolgáltatást jogos indok nélkül megtagadja, vagy valótlan adatot közöl. A R. szerint az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása esetén közlekedési igazgatási hatóság a szabálysértési hatóság értesítése alapján vonja ki a járművet a forgalomból.3 A kivonás időtartamát a rendelet – objektíve, mérlegelést nem engedve – hat hónapban határozza meg.4
Vizsgálatom megindítását követően a R. 88. § (1) bekezdését az igazságügyi és rendészeti miniszter a 6/2009. (III. 31.) IRM rendeletével, 2009. április 1-jétől hatályon kívül helyezte úgy, hogy teljes mértékben törölte a hatóságnak a gépjármű az adatszolgáltatás megtagadására, valótlan adatszolgáltatásra tekintettel történő forgalomból való kivonási kötelezettségét. A Kknyt. idézett rendelkezései azonban továbbra is hatályban maradtak, úgy, hogy nincs olyan „külön jogszabály”, amely a foglalt hatósági igazgatási intézkedés részletes szabályait – különös tekintettel a kivonás időtartamának meghatározását – tartalmazná.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében 2009. május 13-án kelt megkeresésemben részletes tájékoztatást kértem az igazságügyi és rendészeti minisztertől az üggyel kapcsolatos jogi álláspontjáról. A miniszter 2009. június 19-ei válaszában arról tájékoztatott, hogy a R. 2003-as módosítására azért került sor, mert a forgalomból való kivonást megalapozó jogintézménnyel kapcsolatosan sokféle jogértelmezés alakult ki. A bevezetett rendelkezés eredményeként a közlekedési igazgatási hatóság már nem vizsgálta a szabálysértési eljárás (iratok, cselekmények) jogszerűségét, hanem a rendőrhatóság értesítése alapján elrendelte az adott gépjármű forgalomból való kivonását.
A miniszter tájékoztatása szerint az egységes jogértelmezés és jogalkalmazás érdekében – az érintett hatóságok, valamint a Fővárosi Főügyészséggel történt egyeztetés alapján – az elsőfokú közlekedési igazgatási hatóság vizsgálata csak arra koncentrálhatott, hogy a gépjármű forgalomból való kivonásának jogszabályi feltételei (jogosulttól származik-e az értesítés, jogerős-e az elmarasztaló határozat) értesítés alapján fennállnak-e. A szabályozás tehát – ahogyan arra a másodfokú közlekedési hatóság is hivatkozott – nem engedte meg a hatóságnak a R.-ben foglaltaktól való eltérést, az ügyfél személyes körülményeinek értékelését. A döntés visszavonására vagy megsemmisítésére kizárólag akkor kerülhetett sor, ha és amennyiben az ügyészség törvénysértést állapított volna meg a szabálysértési eljárásban, vagy magát a szabálysértési határozatot óvás folytán hatályon kívül helyezték volna.
A miniszter válaszában elismerte, hogy a szabályozás így kettős szankcionálást tett lehetővé, azonban tájékoztatása szerint a R. 2009. április 1-jei módosításával a Kknyt. 33. § (4) bekezdésének a forgalomból való kivonást elrendelő szabálya a kivonási ok, továbbá az arra vonatkozó időtartamot meghatározó külön jogszabályi rendelkezés hiányában nem alkalmazható. A Kknyt. rendelkezésének hatályon kívül helyezésével kapcsolatban azt a tájékoztatást adta, hogy az csak a közeljövőben várható.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és alkotmányos büntetőjog követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok
1. A közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Kknyt.)
2. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.);
3. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs. r.)
4. A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet (a továbbiakban: R.)

Megállapításaim
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett Veresegyház Város Önkormányzatának jegyzője és Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal, mint közlekedési igazgatási hatóságok az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerveknek minősülnek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
A vizsgálat lefolytatása során figyelembe vettem, hogy a panaszos által sérelmezett szabálysértési alapügyet (közlekedési igazgatási szabályok megsértése) a Gödöllői Városi Bíróság már jogerősen elbírálta. Az Obtv. 17. § (5) bekezdése rögzíti, hogy az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Tekintettel arra, hogy az ügyben rendelkezésre áll a jogerős bírói végzés – az Obtv. 17. § (5) bekezdésének megfelelően – hatáskör hiányában nincsen jogi lehetőségem annak érdemi vizsgálatára, hogy a szabálysértési alapügyben történt-e alapvető joggal összefüggő visszásság. Vizsgálatomat így kizárólag a közlekedési igazgatóságok eljárása, valamint az azt megalapozó jogi szabályozás tekintetében folytattam le.

II. Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.5
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.6 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.7 A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.8
Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy alkotmányos jogállamban az államnak nincs, és nem lehet korlátlan büntető hatalma, mert maga a közhatalom sem korlátlan. Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.9 A bírósági, illetve a hatósági eljárások tekintetében az Alkotmánybíróság több ízben kitért arra is, hogy a közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.10
Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 8. §-a az állami büntetőhatalom gyakorlására irányadó azon alaprendelkezés, amely a jogállamiság általános normatív tartalmán túl védi az egyént a büntetőjogi eszközöknek az állam általi önkényes felhasználása ellen. Ezzel az alkotmányos tétellel kell összhangban lenniük a büntetőjogi szabályrendszer mindazon alapelveinek és garanciális rendelkezéseinek, amelyek nem nyertek tételes megfogalmazást az Alkotmány egyéb rendelkezéseiben.11 A ne bis in idem az ugyanazon (jogellenes) cselekmény miatti kétszeri eljárás alkotmányos jelentőségű és abszolút jellegű tilalmát jelenti, amely a már ismertetett alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből, valamint az alkotmányos büntetőjog követelményéből vezethető le.
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek, megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság szenved sérelmet. 12 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. 13 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. 14
Az Alkotmánybíróság határozataiból megállapíthatóan a tisztességes eljárás követelménye nem korlátozódik a büntetőeljárásra, s egyébként így foglalt állást, a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésének alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bírósága is. Tekintettel továbbá arra, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát külön is garantálja, a tisztességes eljárás követelménye értelemszerűen kiterjed a közigazgatási eljárásokra.

III. Az Alkotmány rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések és hatósági gyakorlat alapján az alábbi megállapításokat teszem.
1. Elsőként azt vizsgáltam, hogy a közlekedési igazgatási hatóságok eljárását, illetve a szabályozást figyelembe véve fennáll-e a ne bis in idem, az ugyanazon jogellenes cselekmény miatti kétszeri eljárás és büntetés tilalmának sérelme. Ezen garancia megfelelőségének vizsgálatakor az állampolgári jogok országgyűlési biztosát sem köti az, hogy az adott szankciót a törvényhozó mely jogágba sorolja be, vagy milyen elnevezéssel illeti (pl. intézkedés). Az alkotmányossági szempontú vizsgálatok során a szankciók jellegének megítélésekor kizárólag a jogi tartalom, nem pedig a jogági besorolás vagy a megnevezés irányadó. Az alkotmányos büntetőjog és a jogbiztonság követelményeinek valamennyi jogellenes magatartáshoz kapcsolódó, preventív-represszív jellegű szankció kiszabására irányuló eljárásban érvényesülnie kell.
A megállapított tényállás szerint a panaszos a jogszabályban előírt adatszolgáltatási kötelezettségének nem tett eleget, ezért ellene először szabálysértési eljárás, majd annak jogerős lezárását követően, a Kknyt. és az akkor hatályos R. alapján – a szabálysértési hatóság értesítése nyomán – hivatalból közigazgatási eljárás indult. A szabálysértési eljárásban tízezer forintos pénzbírságot szabtak ki vele szemben, a formális jellegű közigazgatási eljárás során pedig a tulajdonában álló gépjármű hat hónapra történő kivonását rendelték el. A vonatkozó jogszabályok, különösen pedig a Kknyt. indokolása alapján a jármű forgalomból történő kivonása egy járulékos, a szabálysértés megállapításához kapcsolt, szankciós hatású intézkedésnek, azaz tartalmában igazgatási szankciónak minősül, amely kimondottan a mulasztást elkövető üzemben tartó további megbüntetésére irányul. 
Megállapítható tehát, hogy a közlekedési igazgatási hatóságok eljárása idején hatályos jogszabályok alapján az adatszolgáltatási kötelezettség megsértése (jogsértés) miatt időben elhatárolhatóan, egymást követően, egyazon személlyel – mint üzembentartóval – szemben két külön eljárás is indult, amelyekben két külön szankció kiszabására kerül sor. Érdemes arra is felhívni a figyelmet, hogy a gépjármű forgalomból való kivonásának, mint kapcsolt szankciónak a súlya – a közvetlen és közvetett anyagi veszteség, az alapjog-korlátozás – lényegesen meghaladja a szabálysértési pénzbírság maximális összegét. A ne bis in idem – és ezzel összefüggésben a jogbiztonság – alkotmányos követelményének sérelmét továbbá a legkevésbé sem kisebbítette az a tény, hogy a közigazgatási eljárás formális, a hatóságok egyedül a jogszabályi feltételek fennállását vizsgálják, a kötelezően elrendelendő igazgatási szankció pedig fix időtartamban meghatározott.
A fentiek alapján tehát megállapítom, hogy a ne bis in idem alapelvébe ütközik, így a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság és az alkotmányos büntetőjog követelményének sérelmét okozza az a jogi helyzet, hogy egyazon jogsértés miatt, egymást követően két, tartalma alapján preventív-represszív jellegű szankcióval fenyegető eljárás (szabálysértési és közigazgatási) indulhat, illetve ugyanazon személlyel – a gépjármű üzembentartójával – szemben két különböző szankció kiszabására is sor kerülhet.
2. Az üggyel összefüggésben vizsgáltam azt is, hogy a közlekedési igazgatási hatóságok által lefolytatott eljárások, valamint azok szabályozása az eljárás lefolytatása idején összhangban voltak-e a közigazgatási eljárási törvénnyel, az abban meghatározott garanciális szabályokkal, vagyis fennállhat-e a tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság.
A R. 1. § (2) bekezdése kimondja, hogy a közúti közlekedési igazgatási feladatok ellátásakor a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. Tekintettel arra, hogy a Ket. 13. §-a ezen eljárástípus esetében nem enged a törvénytől való eltérést, kiterjed rá az a szabály, hogy az egyes eljárásfajtákra vonatkozó eljárási jogszabályok e törvényben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthatnak meg. Következésképp a R. eleve, a jogforrási szintjénél fogva sem tartalmazhat a Ket.-tel összhangban nem lévő, a törvénnyel tartalmilag ellentétes rendelkezéseket.
A Ket. I. fejezete rendelkezik az eljárás alapelveiről, ezek közt a 2. § (3) bekezdés kiemeli a közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza. A 3. § (2) bekezdésének b) pontja alapján pedig a közigazgatási hatóság hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie.
Álláspontom szerint a R. által 2009. április 1-jét megelőzően rögzített, az adatszolgáltatási kötelezettség megsértése szabálysértésének jogerős megállapításához kapcsolt, a gépjármű forgalomból való kivonására irányuló, hivatalból indult közigazgatási eljárás több vonatkozásában sem felelt meg a Ket. által meghatározott kritériumoknak, amely így a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.
A közlekedési igazgatási hatóság szerepe az eljárás során kizárólag az objektív feltételek igazolására és a fix időtartamú „intézkedés”, igazgatási szankció megállapítására és végrehajtására korlátozódott. A R., valamint a hozzá kapcsolódó „egységes jogértelmezés” formalizálta és kiüresítette a Ket. közigazgatási eljárásra vonatkozó garanciális szabályait, a hatóságoknak ugyanis arra nem volt lehetőségük, hogy az arányosság elvét alkalmazva az ügyfél különös méltánylást igénylő személyes körülményeit legalább a szankció mértékének (hosszának) meghatározásakor értékeljék. A rendeleti szabályozás, továbbá a szabályokat mechanikusan és alapjogsértő módon értelmező gyakorlat a kétszeres eljárás (és szankcionálás) hatását tovább fokozta azzal, hogy a Ket. szabályait szelektíven alkalmazva (pl. eljárási bírság kiszabásának lehetőségére való felhívás) figyelmen kívül hagyott lényeges törvényi alapelveket és rendelkezéseket.
Megállapítható, hogy az alkotmányosan aggályos helyzet, a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság elsődlegesen a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet 88. § (1) bekezdés c) pontját, valamint a 88. § (3) bekezdésére vezethető vissza. Az igazságügyi és rendészeti miniszter a 6/2009. (III. 31.) IRM rendelettel e rendelkezéseket hatályon kívül helyezte úgy, hogy azokat a hatályba lépést követő eljárásokban nem kell alkalmazni. 15 A miniszter szerint a Kknyt. a gépjármű forgalomból való kivonását rögzítő 33. § (4) bekezdése megfelelő rendeleti szintű szabályok nélkül nem alkalmazható, „a kettős szankcionálás lehetősége megszűnt”. A rendeletből és a miniszteri válaszból tehát az a következtetés vonható le, hogy 2009. április 1-jét követően az adatszolgáltatási kötelezettség megsértése szabálysértés elkövetésének megállapítása esetén a gépjármű forgalomból való kivonására nem kerül sor a hatóságok részéről.
Az ügyfelek, valamint az eljáró hatóságok számára azonban jelentős bizonytalanságot okoz, továbbá a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét sérti az a fennálló jogi helyzet, hogy a Kknyt. 33. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezésére nem került sor. A miniszter válaszában a Kknyt. esetleges módosításával kapcsolatosan még konkrét időpontot, vagy időtartamot sem jelölt meg, csupán arra szorítkozott, hogy „a közeljövőben várható”. A Magyar Köztársaság alkotmányos jogrendje és az alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint hatályos jogszabályi rendelkezés ugyanis, még annak alkalmazhatatlansága esetén sem hagyható figyelmen kívül: az ügyben eljáró hatóság, illetve bíróság ilyenkor pusztán annyit tehet, hogy az eljárást felfüggeszti és az Alkotmánybíróság eljárását indítványozza. A fentiek alapján megállapítom, hogy a R. vonatkozó rendelkezéseinek hatályon kívül helyezésével az alapvető joggal összefüggő visszásság csak részben szűnt meg, ebből következően intézkedés megtételét nem mellőzhetem.
Több korábbi jelentésemben16 is kiemeltem, hogy az állam az alkotmányos kereteken belül jelentős szabadságot élvez a büntetőpolitika irányának és prioritásainak meghatározásában. Önmagában nem aggályos, sőt kifejezetten a jogbiztonság követelményének érvényesülését, a jogkövetést segíti elő az, hogy ha a gépjármű üzembentartója felelősségre vonható abban az esetben, ha a gépjármű tényleges vezetőjét, a szabályszegés elkövetőjét nem nevezi meg. Ezzel egybevág az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) – az Alkotmánybíróság által a 60/2009. (V. 28.) AB határozatban idézett – O'Halloran és Francis v. Egyesült Királyság ügyben17 kifejtett álláspontja szerint a gépjárművek tulajdonlására és használatára vonatkozó felelősség része az a kötelezettség is, hogy a közúti közlekedési szabálysértés elkövetésének gyanúja esetén a tulajdonos vagy az üzemben tartó tájékoztassa a hatóságokat arról, hogy a cselekmény elkövetésének idején ki vezette a gépjárművet. Az EJEB nem tekintette az egyezménysértőnek azt a szabályt, miszerint az üzemben tartó bűncselekményt követ el azzal, hogy nem nevezi meg a szabályszegést elkövető jármű vezetőjét.
Az Alkotmánybíróság által meghatározott feltételek, így különösen a kellő egyértelműség, normavilágosság, a felkészülési idő biztosítása, avagy a jogbiztonság követelményének érvényesülése, valamint az alkotmányos büntetőjog garanciáinak figyelembe vétele mellett tehát állami mérlegelés kérdése, hogy az üzembentartó e magtartását jogellenessé kívánja-e nyilvánítani, az adott jogsértés elkövetőjével szemben büntetőjogi, szabálysértési, vagy éppen közigazgatási eljárás keretein belül kíván fellépni. A tisztességes eljáráshoz való jog valódi érvényesülésének biztosítékait azonban a közigazgatási szankciók alkalmazása során sem hagyhatóak figyelmen kívül.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján felkérem az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy kezdeményezze a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény 33. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezését.

Budapest, 2009. július 31.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A regionális közigazgatási hivatalokat a 2009. január 1-jétől hatályos a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet regionális államigazgatási hivatalként nevesíti.
2 Kknyt. 33. § (3) és (4) bekezdés.
3 R. 88. § (3) bekezdés.
4 R. 89. § (1) e) pont.
5 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
6 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
7 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
8 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
9 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.
10 Részletesen például: 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.
11 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.; 42/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 300, 304.; 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 99.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 377.
12 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
13 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
14 14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 266.
15 Nem világos, hogy az alkotmányosan aggályosnak minősülő rendeleti szabályozás hatályon kívül helyezésére miért úgy került sor, hogy az nem érintette a folyamatban lévő eljárásokat. A 2009. április 1-jét megelőzően indult, jelenleg is folyamatban lévő eljárások során így most is alkalmazandó a kettős szankcionálás.
16 Lásd különösen az OBH 2567/2008 és az OBH 4750/2008. számú ügyben született jelentéseket.
17 O'Halloran and Francis v. United Kingdom, Application no. 15809/02, 25624/02, 2007. június 29-ei ítéletek.