Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2634/2009. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: OBH2309/2005, OBH3691/2007, OBH 1538/2009)

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
Az eljárás megindulása
Egy Hollóházán élő állampolgár fordult 2009 márciusában hozzám panasszal. Beadványában sérelmezte, hogy még 2008 szeptemberében szociális segély iránti kérelemmel élt Hollóháza Polgármesteri Hivatalához, melyre számtalan szóbeli és írásbeli érdeklődése ellenére nem kapott választ. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének értelmében vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem Hollóháza Község Önkormányzatának jegyzőjét.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
A szociális biztonsághoz való jog: Alkotmány 70/E. § (1) „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” (2) „A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.”

Alkalmazott jogszabályok
– A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoc. tv.)
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A megállapított tényállás
A panaszos 2008 szeptemberében szociális ellátás iránti kérelemmel fordult a polgármesteri hivatalhoz, melyre többszöri érdeklődés után sem kapott választ. 2009 márciusában beadvánnyal fordult hozzám, melyben leírta, hogy súlyos beteg nyugdíjas, gyógyszereit azonban csak minden második hónapban tudja kiváltani, ennek megkönnyítése érdekében kérte volna az önkormányzat segítségét.
Az ügy vizsgálata során több ízben (2009. április 9-én, 2009. április 28-án és 2009. május 25-én) éltem írásos megkereséssel Hollóháza Polgármesteri Hivatalának jegyzőjéhez, melyben a sérelmezett eljárásról, az eljárással kapcsolatos álláspontjáról, valamint a megtett intézkedéseiről kértem tájékoztatást.
A jegyző első megkeresésemre adott, 2009. április 27-én kelt válaszlevelében leírta, hogy a panaszos többször fordult „segélykérelemmel” a polgármesteri hivatalhoz, azonban – a Szoc. tv. rendelkezéseinek értelmében – a panaszos és a vele egy háztartásban élő férje „magas nyugdíjuk miatt” nem részesíthető az igényelt ellátásban. Tájékoztatott arról is, hogy a törvényi lehetőséggel élve az önkormányzat képviselő-testülete is megállapíthat „bizonyos pénzbeli juttatásokat”. A testület az ilyen jellegű döntéseknél mindig jövedelemigazolást kér, mely alapján megállapítást nyert, hogy a házaspárnak a hollóházi átlaghoz képest „magas a jövedelme”. A jegyző tájékoztatott továbbá, hogy a hivatal fentiekről tájékoztatta panaszost, amelyre minősíthetetlen hangnemű levélben válaszolt, majd újra a testület segítségét kérte. Kérelmét a magas jövedelem miatt ismét „nem méltányolták”. Megjegyezte továbbá, hogy az önkormányzatok és a lakosság helyzete ebben a régióban különösen súlyos, hetente több „kérelem” érkezik, a testületi gyakorlat pedig az, hogy csak rendkívül súlyos helyzetben adnak segélyt, ha a kérelmező jövedelme nem haladja meg a mindenkor aktuális nyugdíjminimumot. Mindezekről a jegyző állítása szerint a panaszost többször szóban és írásban tájékoztatták.
Az írásos válasz megérkezésével egyidőben munkatársam a jegyzővel rövid úton folytatott beszélgetést, mely során a jegyző elmondta, hogy a megkeresésemben is kifejezetten kért, és a fentiekben részletezett tájékoztató levelet alátámasztó dokumentumok másolatát csak a későbbiekben fogja tudni küldeni. Ezt megerősítendő, a válasz megérkezését követő napon a telefonbeszélgetésnek megfelelő tartalmú ismételt megkeresés került kiküldésre, melyben kitértem arra, hogy a válasz az ügyben keletkezett dokumentumok nélkül nem ad teljes körű felvilágosítást, így továbbra is kérem a keletkezett dokumentumok haladéktalan megküldését.
A polgármesteri hivatal válasza 2009. május 6-án érkezett meg, amely azonban nem tekinthető érdeminek, mivel változatlan 2009. április 27-i keltezéssel és tartalommal a már fentebb részletezett válaszlevelüket tartalmazta. Ezt követően munkatársam a polgármesterrel folytatott beszélgetést követően ismételten ígéretet kapott a kért iratok megküldésére.
Tekintettel arra, hogy az ügyben továbbra sem történt előrelépés, egy harmadik sürgető megkeresést is kiküldtem 2009. május 25-én, melyben felhívtam a jegyző figyelmét az Obtv.-ben foglalt együttműködési kötelezettségére, valamint arra, hogy alkotmányos jogköröm gyakorlásának akadályozása önmagában is alkalmas lehet arra, hogy a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon. Tekintettel arra, hogy az írásbeli megkeresésemre a választ vizsgálatom befejezéséig sem kaptam meg, azt a rendelkezésemre álló információk alapján kellett lefolytatnom.

Megállapításaim
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett Hollóháza Község Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja szerint hatóság, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat) Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. (72/1995. (XII. 15.) AB határozat)

III. A konkrét eljárással összefüggő elemzés
1. Az együttműködési kötelezettség megszegése
Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos alkotmányos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja, vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. E feladat teljesítése érdekében biztosítja az Obtv. az információk beszerzésének széleskörű jogosítványait. Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti. Az országgyűlési biztos az Obtv.-ben szabályozott jogainak gyakorlása során kezelheti mindazon személyes adatokat, amelyek a vizsgálattal összefüggnek, illetve amelyek felhasználása a vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében szükséges. Ha az országgyűlési biztos az Obtv.-ben foglalt jogosítványai alapján adatot (felvilágosítást, magyarázatot, stb.) kér, a megkeresésnek a megkeresett szerv az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely tizenöt napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.
Ezen törvényi felhatalmazások alapján kerestem meg az illetékes jegyzőt, aki azonban előbb ugyan teljesítette válaszadási kötelezettségét, azonban olyan választ adott, amely nem tekinthető érdeminek, második megkeresésemre változatlan formában fenntartotta válaszát, további megkeresésemre pedig már semmilyen formában nem reagált, továbbá nem küldte meg az üggyel összefüggő iratok másolatait. Mindezek miatt érdemben nem vizsgálhattam a szociális ellátással összefüggő eljárást.
Fentiek alapján megállapítom, hogy a megkeresésemre adott elnagyolt, az állításait megfelelő dokumentumokkal alá nem támasztott, a konkrétumot nélkülöző tájékoztatás, nem tekinthető érdemi válasznak, az iratmásolatok visszatartása sérti az országgyűlési biztosnak az Obtv. 18. §-ában biztosított vizsgálati jogosultságát, továbbá korlátozza az országgyűlési biztost alkotmányos feladatának (Alkotmány 32/B. §) ellátásában, ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvével összefüggő alkotmányos sérelmet okoz.

2. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének hiánya
Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének megoldatlanságával már foglalkoztam a korábbiakban. Az OBH 1538/2009-es ügyben kifejtettem korábban, a közigazgatási hivatalok átalakítása kapcsán létrejövő, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei ugyan számos hatáskört átvettek a közigazgatási hivataloktól, azonban nem rendelkeznek hatáskörrel a helyi önkormányzatok működésének törvényességi szempontú ellenőrzésére. Jelenleg alapvető probléma, hogy nincs olyan szerv a magyar államszervezetben, amely az önkormányzatok szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának és döntéseinek törvényességi ellenőrzésére jogosult, annak ellenére, hogy az mind a közigazgatás működésének elméleti megközelítéséből, mind az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjából levonható következtetések szerint államigazgatási feladat volna.
Ez a jogállamiság követelménye szempontjából súlyosan aggályos helyzet az alapvető jogok védelme és biztosítása tekintetében is visszásság veszélyét hordozza magában. A megyei és fővárosi közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogköre ugyanis garanciát jelentett abban a tekintetben is, hogy az alapjogokat sértő, veszélyeztető önkormányzati tevékenység is a hatékony ellenőrzés kritériumait képezze.
Az alapvető jogok szempontjából a helyi önkormányzatok ellenőrzése azért kiemelkedő jelentőségű, mert az önkormányzati tevékenység számos ponton érintheti az állampolgárok jogait: azok korlátozásával, figyelmen kívül hagyásával, alapjogsértő eljárás lefolytatásával vagy döntés meghozatalával. Korábban a közigazgatási hivatalnak lehetősége volt az ilyen eljárások és határozatok vonatkozásában a törvénysértés megszüntetésére való felhívásra, továbbá a normatív határozatok Alkotmánybíróság elé terjesztésére, valamint az egyedi ügyben hozott határozatokkal szemben bíróság általi felülvizsgálat indítványozására. Jelenleg az általános területi államigazgatási szervek ilyen hatáskörrel nem rendelkeznek, így például jelen ügyben kiüresedett az Obtv. 18. § (3) bekezdése is, mely szerint az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel.
Fenti helyzet rendezésével kapcsolatban megkerestem 2009 januárjában az igazságügyi és rendészeti minisztert, aki válaszában kifejtette, hogy a Kormány az Alkotmány 25. § (1) bekezdésének és a 35. § (1) bekezdés b) pontjának egymásra vonatkoztatott értelmezése alapján fennálló jogszabály-kezdeményezési feladatának eleget tett azzal, hogy 2008. december 10-én benyújtotta az Országgyűlésnek a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) módosításáról szóló T/7015. számú törvényjavaslatot, amelyben az alkotmányossági követelményeknek megfelelően javasolta a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelő közigazgatási hivatalok jogállásának rendezését. Az országgyűlés plénuma azonban a benyújtott törvényjavaslatot nem tűzte napirendjére és nem tárgyalta meg, ami továbbra is konzerválja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes állapotot. Megkerestem az Országgyűlésének elnökét is, kérve, hogy közreműködésével nyújtson segítséget a jogbiztonság és az állampolgári jogok érvényesülését veszélyeztető helyzet orvoslásában azáltal, hogy szorgalmazza a politikai erők közötti konszenzus kialakítását az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének helyreállítását megalapozó törvényszöveg megalkotása tekintetében.

3. A szociális ellátások igénybevételével kapcsolatos önkormányzati feladatok
Ahogyan azt már korábban jeleztem, a szociális ellátás iránti igény elbírálásával kapcsolatos eljárás érdemi vizsgálatára sajnálatos módon nem nyílt lehetőségem. Mindazonáltal hangsúlyozni szeretném e helyütt is, hogy nem csupán az ellátás iránti igény el nem bírálása, vagy nem megfelelő formában, illetőleg a határidők figyelembevétele nélkül történő elbírálása okozhat alapjoggal összefüggő visszásságot. 
Az Alkotmány 70/E. §-a szerint az állam különböző típusú szociális ellátás segítségével köteles az állampolgárok szociális biztonságáról gondoskodni, mellyel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az állam e kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét (32/1991. (VI.6.) AB határozat). A szociális ellátások igénybevételére általában az állampolgár kérelmére induló eljárást követően van lehetőség. Az önkormányzat szociális ellátó tevékenysége során akkor tesz eleget az Alkotmányban foglalt követelményeknek, ha azt a jogszabályban előírt módon, a kötelező ellátási formákat nyújtva, a kérelmeket szabályszerű eljárás során, a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően bírálja el. Elvárható továbbá az állampolgár tájékoztatása az egyes állami, önkormányzati ellátási formákról, azok igénylésének és igénybevételének feltételeiről. Utóbbi megtörténte jelen esetben – az érdemi vizsgálat lefolytatásának hiányában – nem megállapítható. Különös tekintettel a jelenlegi gazdasági helyzet által indukált nehéz élethelyzetekre, a hatóságok részéről szociális ügyekben kifejezetten elvárható, hogy megfelelő tájékoztatás nyújtásával az emberek segítségére legyenek, és a tisztességes eljáráshoz való jog szellemében, megfelelően tájékoztassák a kérelmezőket az igényelhető egyéb ellátási formákról.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében 
1. az Obtv. 26. § (1) bekezdése alapján – a kirívóan súlyos és a természetes személyek nagyobb csoportját érintő visszásságra tekintettel – kezdeményezem, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének megoldatlanságát eredményező, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet orvoslását az Országgyűlés haladéktalanul tűzze a napirendjére.
2. az Obtv 21. §-a alapján felkérem Hollóháza Község Önkormányzatának jegyzőjét, hogy 
– részletesen tájékoztasson az üggyel összefüggésben és küldje meg a szükséges iratmásolatokat;
– a szociális ellátások igénylői esetében különös figyelmet fordítsanak a mindenkor hatályos jogszabályok alapján lehetővé váló ellátásokról történő tájékoztatásra, elősegítve ezzel a tisztességes eljáráshoz és a szociális biztonsághoz való jog érvényesülését.

Budapest, 2009. július 8.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.