Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2355/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
Az eljárás megindulása
Egy szamosszegi lakostól érkezett panaszbeadvány, melyben elhunyt édesanyja fogyatékossági támogatásával kapcsolatos kifogását írta le. A panaszos édesanyja a fogyatékossági támogatás alapjául szolgáló pozitív szakhatósági állásfoglalás elkészülte után, de még az ellátásra jogosító határozat meghozatala előtt elhunyt. A Magyar Államkincstár fogyatékossági támogatásról rendelkező határozata postai kézbesítésre került, de azt már csak fia, a panaszos tudta átvenni. A határozat az igénylés időpontjáig visszamenőleg jogosítja panaszos édesanyját a támogatásra. A panaszos kérte kifizetni az ellátást édesanyja halála napjáig az örökösök részére, amelyet azonban a Magyar Államkincstár megtagadott.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének értelmében vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem az illetékes Magyar Államkincstár Észak-alföldi Regionális Igazgatóságát (MÁK RIG), valamint a Magyar Államkincstár (MÁK) elnökét is.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
Az emberi méltósághoz való jog: Alkotmány 54. § (1) „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”

Alkalmazott jogszabályok
A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.)
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet (Rendelet I.)
Az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézetről, valamint eljárásának részletes szabályairól szóló 213/2007. (VIII. 7.) Korm. rend. (Rendelet II.)

A megállapított tényállás
A panaszos édesanyja 2007. szeptember 21-én nyújtotta be igényét fogyatékossági támogatás iránt a MÁK RIG-hoz. A háziorvosi beutalót az orvosi dokumentációval együtt 2007. október 4-én súlyos fogyatékosság minősítése végett a MÁK RIG megküldte az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet (ORSZI) I. fokú bizottságához. A bizottság a MÁK RIG-en keresztül újabb orvosi dokumentáció beszerzésére kérte az igénylőt, aki 2007. december 10. napján a dokumentációt megküldte. Az I. fokú bizottság a 2008. január 30-án érkezett szakvéleményében nem minősítette súlyosan fogyatékosnak az igénylőt, ezért 2008. március 7-én kelt határozatában a MÁK RIG az igényt elutasította. A határozat ellen panaszos édesanyja fellebbezéssel élt, melyet a szükséges dokumentációval MÁK RIG 2008. április 18-án a Kincstár Központ Családtámogatási Főosztályára terjesztett fel a másodfokú döntés meghozatalára. A másodfokú döntéshez szükséges ORSZI II. fokú bizottsági szakvélemény 2008. július 9-én súlyosan fogyatékosnak ítélte meg az igénylőt, így a Családtámogatási Főosztály által kibocsátott másodfokú döntés az igénylő támogatásra jogosultságát 2007. szeptember 1-jétől megállapította. A 2008. július 21.-én másodfokon meghozott határozatot 2008. augusztus 15-én az igénylő fia (panaszos) vette át. A MÁK RIG 2008. augusztus 18-án szerzett tudomást arról, hogy az igénylő 2008. július 16-án elhunyt. A MÁK arra hivatkozással, hogy a fogyatékossági támogatás csak jogerős határozat alapján folyósítható, a másodfokon hozott döntés azonban a közléssel válik jogerőssé és a kézbesítés időpontjában igénylő már nem élt, nem folyósította az ellátást az örökösöknek. Álláspontjuk szerint a határozat nem tekinthető közöltnek, így nem emelkedhetett jogerőre, jogerő hiányában pedig a kifizetés nem teljesíthető jogszerűen.

Megállapításaim
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett Magyar Államkincstár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az esettel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. 
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket.
A magyar alkotmánybírósági gyakorlatban az emberi méltósághoz való jog az általános személyiségvédelmi funkciójából eredően további külön nevesített jogokat – részjogosítványokat – is magában foglal, így például az önazonossághoz, az önrendelkezéshez való jogot, az általános cselekvési szabadságot, a magánszféra védelméhez való jogot. A méltósághoz való jog egyik funkciója az emberi életek közötti egyenlőség biztosítása. Az alkotmánybírósági gyakorlat a méltósághoz való jog hatókörét a szociális jogokra is kiterjeszti.

III. A konkrét eljárással összefüggő elemzés
A fogyatékossági támogatás a súlyosan fogyatékos személy részére járó pénzbeli juttatás. A támogatás célja, hogy anyagi segítséggel járuljon hozzá a súlyosan fogyatékos állapotból eredő társadalmi hátrányok mérsékléséhez. A fogyatékossági támogatást a lakóhely szerint illetékes MÁK RIG-nál lehet igényelni. A fogyatékossági támogatást igénylő személynek fel kell keresnie háziorvosát, aki kitölti az „Orvosi beutalót az ORSZI Orvosi Bizottságához”, valamint nyilatkozik arról is, hogy az állapot minősítésére alkalmas-e a rendelkezésre álló orvosi dokumentáció, véleményt ad az igénylő önálló életvitelre való képességének és önkiszolgáló képességének minősítéséhez. A MÁK RIG az igénybejelentést követően keresi meg az ORSZI szakértői bizottságát a súlyos fogyatékosság minősítésének elvégzése céljából. A súlyos fogyatékosság minősítését követően, a MÁK RIG határozattal dönt a fogyatékossági támogatás megállapításáról, illetve az igény elutasításáról. A támogatás az igénylőt az igénybejelentés hónapjának első napjától illeti meg.
A panaszos édesanyja 2007. szeptember 21-én nyújtotta be igényét fogyatékossági támogatás iránt a MÁK RIG-on. A háziorvosi beutaló az orvosi dokumentációval 2007. október 4-én került továbbításra az ORSZI I. fokú bizottságának.
A vonatkozó hatályos jogszabályok értelmében a MÁK RIG-nek három munkanapon belül kell megkeresni az ORSZI szakértői bizottságát a súlyos fogyatékosság minősítésének elvégzése céljából. A kérelem beérkezését követő 13. napon került sor az ORSZI megkeresésére.
A bizottság a MÁK RIG-en keresztül újabb orvosi dokumentáció beszerzésére kérte az igénylőt. A hiánypótlásra felhívás 2007. október 17-én érkezett meg a MÁK RIG-hoz, akik az igénylőt 2007. október 19-én szólították fel a hiányzó iratok beszerzésére. Az ORSZI megkeresésében a következő mondat szerepel: „Mellékelten visszaküldjük (név, személyazonosító adatok) fogyatékossági támogatási igénylő dokumentációit. Amennyiben dementián kívül egyéb neurol. vagy mozgásszervi betegség okozza mozgásképtelenségét, úgy erről friss szakrendelői mozgásszervi leletet kérünk.” Igénylő 2007. december 10-ére tudta megküldeni a kért leleteket.
A szakértői bizottságnak a hatályos jogszabályok értelmében a támogatást igénylőt a fogyatékosság jellegének megfelelő szakvizsgálatra be kell utalniuk, illetve vizsgálat céljából felhívhatják a szakértői bizottság előtti személyes megjelenésre is, amennyiben a rendelkezésre álló orvosi dokumentáció nem alkalmas a minősítés elvégzésére.
Az ORSZI főigazgatója megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy sajnálatos módon gyakori tapasztalatuk, hogy orvosi bizottságaik nem a jogszabályban foglaltaknak megfelelően előkészített módon, hanem hiányosan kitöltve, illetve a megfelelő orvosi dokumentáció hiányában kapják meg a MÁK RIG megkereséseket. Ezen esetekben élnek a Ket. által biztosított, MÁK RIG-on keresztül történő orvosi dokumentáció beszerzésére történő felhívással, tekintettel a nagy adminisztrációs teherre is. Fogyatékossági támogatás iránti igény esetén az I. fokon eljáró orvosi bizottság „irat alapján”, a benyújtott egészségügyi dokumentációt áttanulmányozva állítja ki az orvosszakértői véleményt, ehhez a bizottsági tagok konszenzusa szükséges. Csak kivételes esetben, véleményeltérés esetén fordul elő, hogy az igénylőt a bizottság szakvizsgálatra irányítja, vagy személyes vizsgálatra idézi. Az irat alapú véleményezést a Rendelet I. 8. § (1) bekezdése biztosítja, alkalmazását az igénylők nagy száma – évente kb. 30,000 igény –, továbbá az is indokolja a főigazgató álláspontja szerint, hogy a hivatkozott jogszabály konkrétan előírja, az igénylő mely esetben tekinthető súlyosan fogyatékosnak. Az orvosi bizottságokhoz a jogszabályban előírtaknak megfelelően eljuttatott szakorvosi iratok alapján egyértelműen minősíthető a beteg fogyatékosságának típusa és mértéke. Az orvosi bizottság által kiállított szakvélemény alapján a MÁK RIG határozatot hoz a fogyatékossági támogatásról, vagy annak elutasításáról. Amennyiben az igénylő a MÁK RIG határozatával nem ért egyet, a másodfokú eljárásban sor kerül az igénylő személyes orvosszakértői vizsgálatára.
A MÁK RIG 2007. október 2-án hozott végzésével az igénylési eljárást felfüggesztette az ORSZI minősítés megérkezéséig. Az ORSZI I. fokú bizottsága 2008. január 14-én kelt szakvéleményében nem minősítette súlyosan fogyatékosnak az igénylőt. MÁK RIG-hez a szakvélemény 2008. január 30-án érkezett meg, mely alapján 2008. március 7-én kelt határozatukban az igényt elutasították. A határozatot panaszos édesanyja 2008. március 20-án vette át.
Az ügyintézési határidő tekintetében a jogszabály úgy fogalmaz, hogy az érdemi határozatot a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napjától (2007. szeptember 21.) számított harminc napon belül kell meghozni. Az eljárás időtartamába nem számít bele az eljárás felfüggesztésének időtartama. Az érdemi döntés a felfüggesztés idejét nem számítva negyvennyolc nap alatt született meg.
A határozat ellen igénylő fellebbezéssel élt, mely 2008. április 2-án érkezett meg MÁK RIG-hoz. A fellebbezést a szükséges dokumentációval együtt 2008. április 18-án a Családtámogatási Főosztályra terjesztették fel a másodfokú döntés meghozatalára.
A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől (2008. április 4.) számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez. 
Az ügy hat nap késedelemmel került továbbításra.
A másodfokú hatósági jogkört gyakorló Családtámogatási Főosztályhoz 2008. április 22-én érkezett meg a fellebbezés és az elsőfokú eljárás iratanyaga. A fellebbezés elbírálása érdekében az ORSZI felkérése volt szükséges, így a Családtámogatási Főosztály 2008. május 13-án megküldte az iratokat a szakhatóság részére.
A vonatkozó hatályos jogszabályok értelmében a MÁK RIG-nek három munkanapon belül kell megkeresni az ORSZI szakértői bizottságát a súlyos fogyatékosság minősítésének elvégzése céljából. A kérelem beérkezését követő huszonegyedik napon került sor az ORSZI megkeresésére.
Az ORSZI bizottsága másodfokon súlyosan fogyatékosnak minősítette az igénylőt 2008. július 9-én elkészült szakvéleményében. A szakvélemény 2008. július 14-én érkezett meg a Családtámogatási Főosztályhoz, mely alapján 2008. július 21-én igénylő számára 2007. szeptember 1-jétől fogyatékossági támogatást állapítottak meg. A Családtámogatási Főosztály az ORSZI megkeresésével egyidejűleg felfüggesztő végzést hozott a szakvélemény megérkezéséig. 
 Az orvosszakértői szerv a szakvéleményét a megkereséstől számított negyven napon belül köteles előterjeszteni. Az eljáró hatóság az orvosszakértői szerv szakvéleményének megérkezéséig az eljárást felfüggeszti. Az ORSZI főigazgatójának tájékoztatása szerint adminisztrációs tévedésből került a 2008. június 11-i keltezés a szakvéleményre, a kiállításra valójában 2008. július 9-én került ugyanis sor. Az orvosszakértői szerv így nem terjesztette elő a megkereséstől számított negyven napon belül szakvéleményét.
Az igénylő 2008. július 16-án elhunyt, így a 2008. július 21.-én másodfokon meghozott határozatot 2008. augusztus 15-én már csak igénylő fia tudta átvenni. A MÁK arra hivatkozással, hogy a fogyatékossági támogatás csak jogerős határozat alapján folyósítható, a másodfokon hozott döntés azonban a közléssel válik jogerőssé és a kézbesítés időpontjában igénylő már nem élt, nem folyósította az ellátást az örökösöknek. Álláspontjuk szerint a határozat nem tekinthető közöltnek, így nem emelkedhetett jogerőre, jogerő hiányában pedig a kifizetés nem teljesíthető jogszerűen. 
A MÁK elnökének álláspontja szerint a fogyatékossági támogatás személyhez kötött támogatás, ezért a támogatásra jogosultság megállapítása iránti eljárásban jogutódlás az ügy jellegéből eredően nem lehetséges.
Annak eldöntése nem ombudsmani, hanem bírósági hatáskörbe tartozik, hogy az igénylőnek a fogyatékossági támogatástól – a hatóság többszörös határidő mulasztása következtében – történő elesése okozott-e panaszos tekintetében kárt, illetve, hogy ennek megtérítésére kötelezhető-e a hatóság.

Összegzés
A fogyatékossági támogatás iránti igényt 2007. szeptember 21-én nyújtották be, a másodfokú határozat pedig 2008. július 21-én született meg, a kétfokú igényelbírálás tehát összesen tíz hónap alatt történt meg. 
Az igény elbírálására indult első és másodfokú eljárások során a hatóság részéről több törvényes határidő mulasztása történt, összességében több mint 30 nappal később született meg a másodfokú végzés, mint annak a jogszabályi előírások alapján kellett volna, így eljárásával a hatóság a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
A hatályos jogszabályok értelmében a fogyatékossági támogatást igénylő személynek fel kell keresnie háziorvosát, aki kitölti az „Orvosi beutalót az ORSZI Orvosi Bizottságához”, valamint nyilatkozik arról is, hogy az állapot minősítésére alkalmas-e a rendelkezésre álló orvosi dokumentáció, véleményt ad az igénylő önálló életvitelre való képességének és önkiszolgáló képességének minősítéséhez. Az ORSZI főigazgatója ennek ellenére arról a gyakori tapasztalatáról számolt be, miszerint az orvosi bizottságok az igénylési dokumentációt hiányosan kitöltve, valamint hiányos orvosi dokumentáció mellékelésével kapják meg.
Amennyiben a háziorvos nem helytállóan állapítja meg, hogy a csatolt orvosi dokumentáció az állapot minősítésére alkalmas-e, a hiányzó dokumentáció beszerzéséhez az igénylő semmilyen segítséget nem kap. A megfelelő vizsgálatok elvégzéséhez, a hiányzó orvosi dokumentáció begyűjtéséhez például, amennyiben a szakrendelésen a betegfogadási listát előjegyzés alapján vezetik, az igénylő akár több hetet kényszerülhet várni. Hangsúlyozni kell, hogy a fogyatékossági támogatás igénylőinek súlyos fogyatékos állapotuk fennállásáról kell orvosi dokumentációt beszerezniük. A dokumentáció beszerzésére fordított idő így ennek többszöröse is lehet, amennyiben több szakrendelést kell felkeresni, és ehhez esetlegesen betegszállító igénybevétele szükséges. A panaszos édesanyjának közel két hónap alatt sikerült beszereznie a hiányzó orvosi dokumentációt.
A határidők be nem tartása és a nem megfelelően előkészített dokumentáció szakértői bizottság elé küldése, valamint az ilyen esetben alkalmazandó szabályok fentebb tárgyalt hiányossága eredményezte azt a méltánytalan helyzetet, hogy az igénylő (panaszos édesanyja) a fogyatékossági támogatásról döntő határozat megszületése előtt 5 nappal meghalt. A 11 hónapra járó fogyatékossági támogatás ezért vált vitatottá.
A fogyatékossági támogatás a súlyosan fogyatékos személy részére az esélyegyenlőséget elősegítő, havi rendszerességgel járó pénzbeli juttatás. A támogatás célja, hogy – a súlyosan fogyatékos személy jövedelmétől függetlenül – anyagi segítséggel járuljon hozzá a súlyosan fogyatékos állapotból eredő társadalmi hátrányok mérsékléséhez. Fel kívánom hívni a figyelmet ezzel összefüggésben arra, hogy a fogyatékossági támogatás iránti igény elbírálási eljárásának minden nemű elhúzódása egyúttal az emberi méltósághoz való joggal és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő sérelem lehetőségét hordozza magában, tekintettel a támogatás fentebb ismertetett céljára. Különösen fontos tehát, hogy az eljárási rend amellett, hogy lehetővé kell, hogy tegye a jogosultság feltételeinek korrekt vizsgálatát, egyúttal az igénylők számára biztosítsa a lehető leggyorsabb idő alatt történő elbírálást is.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében 
– az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem a Magyar Köztársaság Kormányánál a súlyos fogyatékosság minősítése során az eljárást elhúzó, a minősítéshez szükséges orvosi dokumentáció ésszerű időn belül történő biztosítására adjon megfelelő iránymutatást a közreműködő orvosoknak
– az Obtv 20. §-a alapján kezdeményezem a Magyar Államkincstár egyidejű tájékoztatása mellett a Pénzügyminisztériumnál, hogy tekintse át a fogyatékossági támogatás iránti igényekkel kapcsolatos eljárások során az eljárási határidők megtartásához szükséges feltételek (személyi, tárgyi) meglétét.

Budapest, 2009. június
Prof. Dr. Szabó Máté sk.