Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2000/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult hozzám, amelyben sérelmezte Csabdi önkormányzatának a Bursa Hungarica ösztöndíj kiírásával és elbírálásával kapcsolatos eljárását.
A panaszokban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, továbbá az oktatáshoz való jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében tájékoztatást kértem rövid úton a település polgármesterétől, ezt követően az Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatóságához (OKMT) fordultam.

A megállapított tényállás
A panaszos fia a települési önkormányzatnál Bursa Hungarica ösztöndíjra pályázatot nyújtott be, a képviselő-testület 2008. november 6-ai ülésén döntött az ösztöndíj megítéléséről, amelynek értelmében a pályázó számára 2008/2009. év II. és 2009/2010. év I. félévére 10 hónapra havonta 5000,- Ft támogatást állapított meg. Majd 2009 februárjában arról értesültek, hogy a benyújtott pályázatuk érvénytelen.
A település polgármestere arról tájékoztatott, hogy véleménye szerint a panasz megalapozott. Az önkormányzat évek óta részt vesz a felsőoktatási pályázati rendszerben. Ebben az évben azonban az önkormányzat pályázati anyaga későn került leadásra, amelyet annak kiírója nem fogadott el, ezért a pályázók elestek a támogatástól. A polgármester véleménye szerint a mulasztás a jegyző mulasztásának tudható be.
Az OKMT álláspontja szerint az önkormányzat a támogatást megítélő határozatát annak ellenére hozta meg, hogy a Bursa Hungarica Önkormányzati Felsőoktatási Ösztöndíjpályázat 2009-es fordulójában nem csatlakozott a pályázati rendszerhez. Tájékoztatott arról is, hogy az önkormányzattól az OKMT-hez semmilyen dokumentum nem érkezett.
Ezt követően az ellentmondás tisztázása érdekében rövid úton ismét az önkormányzathoz fordultam, a jegyző távollétében a polgármester tájékoztatott az alábbiakról: a csatlakozási nyilatkozat benyújtására nem került sor, de a pályázati anyagokat azok elbírálását követően megküldték adatrögzítés céljából a megyei önkormányzatnak, ahonnan az iratok visszaküldték a regisztráció hiányára hivatkozva.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bek.)
– Művelődéshez (oktatáshoz) való jog: A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. (Alkotmány 70/F. § (1)-(2) bek.)

Az alkalmazott jogszabály
A felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv az önkormányzat, amely a pályázat kiírásával összefüggésben, nem mint hatóság, hanem mint közszolgáltatást nyújtó szerv vesz részt, ezért eljárásának vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjrendszer jogszabályi hátteréül a felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III.26.) Korm. rendelet szolgál.
Az ösztöndíjpályázattal kapcsolatos adatbázis-kezelői, koordinációs, a települési és megyei ösztöndíj pénzkezelési feladatait az Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazgatósága végzi, míg az adatrögzítési feladatokat az ösztöndíjpályázathoz csatlakozó megyei önkormányzatok látják el.
A Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjrendszer célja az esélyteremtés érdekében a hátrányos helyzetű, szociálisan rászoruló fiatalok felsőoktatásban való részvételének támogatása és az, hogy a szociális támogatási rendszerben azon a szinten történjen a döntéshozatal, ahol a legtöbb ismeret birtokában képesek a rászorultságot elbírálni.
A Bursa Hungarica többszintű támogatási rendszer, amelynek pénzügyi fedezeteként három forrás szolgál. A települési önkormányzat által évente kiírt Bursa Hungarica pályázat helyben kerül elbírálásra, a támogatás havi összegének pályázónkénti megállapításával.
A megyei önkormányzat kiegészítheti a települési önkormányzat által támogatott pályázó vagy pályázók számára megítélt, települési önkormányzati forrásból fedezendő ösztöndíj összegét.
Az Oktatási és Kulturális Minisztérium (továbbiakban: minisztérium) a felsőoktatásban már tanuló vagy a továbbiakban tanulni kívánó, szociálisan hátrányos helyzetű fiatalok támogatásához oly módon járul hozzá, hogy a települési (és a megyei) önkormányzat által megállapított támogatási összeget az önkormányzati támogatással megegyező mértékben – az Oktatási Közlönyben közzétett értékhatárig – kiegészíti.
Ez a támogatás a támogatott hallgató azon felsőoktatási intézményében kerül folyósításra, amely intézmény a hallgató után, hallgatói juttatás jogcímen költségvetési támogatásban részesül.
A csatlakozás eljárási rendjét az oktatási és kulturális miniszter által évente a tárca hivatalos lapjában közzé tett általános szerződési feltételek (ÁSZF) tartalmazzák.
Az ÁSZF 1. §-ának értelmében a települési önkormányzat abban az esetben csatlakozhat az ösztöndíj rendszerhez, ha az ÁSZF elfogadását igazoló csatlakozási nyilatkozat eredeti, aláírt példányát ajánlott küldeményként legkésőbb 2007. október 1-ig eljuttatja az OKMT részére. Az ÁSZF 4. §-a lehetővé tette a határidő elmulasztása esetén az utólagos benyújtást is 2007. október 15-éig. Ebben az esetben az indokolt kérelemmel együtt az elmulasztott cselekmény pótlása szükséges. A csatlakozási nyilatkozatot a polgármester írja alá az önkormányzat döntésének alapján.
Mindezekre tekintettel a tényállásban feltárt körülmények alapján megállapítom, hogy az önkormányzat az ösztöndíj pályázati rendszerhez nem csatlakozott, hiszen a csatlakozási nyilatkozat nem került megküldésre az OKMT részére, továbbá ennek hiányában a pályázat kiírása is jogellenesen történt.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely „nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.]
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatból levezetett alkotmányos alapjog. Noha a gyakorlatban a tisztességes eljáráshoz való jog elsősorban a hatóságok eljárása során nyer értelmet, álláspontom szerint e jog biztosítása az ügyfelek, a szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható.
A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejthetik ki tevékenységüket. [56/1991. XI. 8.) AB. hat.]
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatásának, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlásának vagy kötelezettségek teljesítésének ésszerű időn belül való befejezését írják el, megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét [23/2005. (VI. 17.) AB. hat.].
Az Alkotmánybíróság állásfoglalt a művelődéshez (oktatáshoz) való jog kérdésében is. Kimondta a 18/1994. (III. 31.) határozatában, hogy az Alkotmány 70/F. §-a értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával.
Az államnak a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint bármely, a felsőoktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára biztosítsa. […] Az állam feladata, hogy egyensúlyt teremtsen a társadalom tagjainak alapvető jogon alapuló igényei és az ezek megvalósításához rendelkezésre álló anyagi eszközök között. Ha nem ezt tenné és egyes alapvető jogból fakadó igényeket az anyagi eszközök szűkössége folytán alaptalanul mások eltérő, de szintén alapvető jogból faladó igényeinek aránytalan hátrányára elégítené ki, úgy ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtene [1310/D/1990. AB hat.].
Mindezekből következően megállapítom, hogy Csabdi önkormányzata az ösztöndíjrendszerhez való csatlakozás elmulasztásának hiányában kiírt ösztöndíj pályázattal a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és tisztességes eljárással, illetve a művelődéshez való alapvető joggal összefüggő visszásságot okozott.
Megállapítom, hogy az ösztöndíj pályázati rendszeréhez való csatlakozási határidő mulasztása jogvesztő, tehát annak orvoslása érdekében intézkedést nem fogalmazok meg.
Az Obtv. 24. §-a értelmében ha az országgyűlési biztos eljárása során szabálysértés vagy fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleli, az illetékes szervnél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezdeményezhet. 

Intézkedésem
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 24. §-a alapján kezdeményezem, hogy a képviselő-testület a mulasztás körülményeit, indokait tárja fel és a szükséges intézkedéseket a felelőssel szemben tegye meg.

Budapest, 2009. április 30.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok

A felsőoktatásban részt vevő hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet
Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíj
18. § (1) A Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíj olyan pénzbeli szociális juttatás, amely a Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjrendszer (a továbbiakban: Ösztöndíjrendszer) adott évi fordulójához csatlakozott települési és megyei önkormányzatok által a hallgatónak adományozott szociális ösztöndíjból (a továbbiakban: Önkormányzati ösztöndíjrész) és az önkormányzati ösztöndíj alapján a hallgató felsőoktatási intézményében e rendelet alapján megállapított szociális ösztöndíjból (a továbbiakban: intézményi ösztöndíjrész) áll.
(2) Intézményi ösztöndíjrészben részesülhetnek azok a hallgatók, akiket az állandó lakóhelyük szerinti települési önkormányzat az Ösztöndíjrendszer keretében támogatásban részesített és szociális juttatásra jogosultak, továbbá teljes idejű alapképzésben, mesterképzésben, egységes, osztatlan képzésben vagy felsőfokú szakképzésben folytatják tanulmányaikat.
(3) Az intézményi ösztöndíjrész forrása az intézmények költségvetésében megjelölt elkülönített forrás.
(4) A települési, illetve a megyei önkormányzat évente csatlakozhat az Ösztöndíjrendszerhez. A csatlakozás eljárási rendjét az oktatási és kulturális miniszter évente a tárca hivatalos lapjában teszi közzé.
(5) Az intézményi ösztöndíjrész havi egy főre jutó legnagyobb összegét (a továbbiakban: összeghatár) az oktatási és kulturális miniszter évente a tárca hivatalos lapjában teszi közzé.
(6) Az intézményi ösztöndíjrész havi összege az önkormányzati ösztöndíjrész összegével megegyező összeg, azonban nem haladhatja meg az (5) bekezdés alapján meghatározott összeghatárt.
(7) Az Ösztöndíjrendszer keretében megállapított ösztöndíj kizárólag a pályázó szociális helyzete alapján ítélhető meg, az ösztöndíj megítélésekor a pályázó tanulmányi eredménye nem vehető figyelembe.
(8) Az intézményi ösztöndíjrész független minden más, a felsőoktatási intézményben folyósított támogatástól.
19. § (1) Az Ösztöndíjrendszerrel kapcsolatos központi adatbázis-kezelői, koordinációs, a települési és megyei ösztöndíjjal kapcsolatos pénzkezelési feladatokat az oktatási és kulturális miniszter által kijelölt szervezet (a továbbiakban: pályázatkezelő szervezet) látja el.
(2) Az intézményi ösztöndíjrészt az oktatási és kulturális miniszter adományozza.
(3) A települési, illetve a megyei önkormányzatok által az Ösztöndíjrendszer keretében pénzeszközátadásként a pályázatkezelő szerkezet kezelésében levő számlára félévente egy összegben eljuttatott támogatást a pályázatkezelő szervezet félévente egy összegben, a kifizetés helyéül szolgáló felsőoktatási intézmény számára pénzeszközátadásként köteles átadni, és az átutalásról félévente köteles elszámolni a települési, illetve a megyei önkormányzatnak.
(4) Az ösztöndíjat a hallgatói juttatásokat kifizető intézmény folyósítja a hallgatónak. A felsőoktatási intézmény kötelessége a kifizetés megkezdése előtt megvizsgálni a jogosultságot.

ÁSZF 1. sz. melléklet

Alulírott …………., mint a ………….önkormányzat polgármestere (a polgármester akadályoztatása esetén teljes jogkörrel eljáró helyettese) jelen nyilatkozat aláírásával igazolom, hogy az önkormányzat a jogszabályoknak megfelelően kifejezett és visszavonhatatlan döntést hozott arról, hogy csatlakozni kíván a hátrányos szociális helyzetű felsőoktatási hallgatók, illetőleg felsőoktatási tanulmányokat kezdő fiatalok támogatására létrehozott Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjpályázat 2009. évi fordulójához. 
Kijelentem, hogy az önkormányzat a felsőoktatási hallgatók számára, valamint a felsőoktatási tanulmányokat kezdő fiatalok részére kiírandó Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjpályázat 2009. évi fordulójának Általános Szerződési Feltételeit elfogadja, és kötelezettséget vállal arra, hogy a pályázatok kiírása, elbírálása és folyósítása során maradéktalanul az Általános Szerződési Feltételekben foglaltaknak megfelelően jár el. 

……………..2008. ……………………..
PH:
……………………..(aláírás)