Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1989/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Rajzinger Ágnes
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz panasz érkezett, amelyben egy diák kifogásolta, hogy évek óta fennálló hallásproblémája miatt az utóbbi egy évben több alkalommal kísérelte meg a középfokú nyelvvizsgát letenni, azonban a beszédértés felmérésére szolgáló résznél – a megfelelő tájékoztatás, valamint a speciális vizsgázási mód biztosításának hiánya miatt – több alkalommal vizsgája sikertelen volt.
Tekintettel arra, hogy az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglaltak alapján vizsgálatot indítottam. Ennek keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az érintett oktatási hivatal vezetőjét, és nyilatkozattételre kértem fel.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”(Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
Az egyenlő bánásmód követelménye: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)
Az esélyegyenlőség előmozdításának kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” (Alkotmány 70/A. § (3) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.)
a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (ENSZ egyezmény)
az idegennyelv-tudást igazoló államilag elismert nyelvvizsgáztatásról és a külföldön kiállított, idegennyelv-tudást igazoló nyelvvizsga-bizonyítványok Magyarországon történő honosításáról szóló 137/2008. (V. 16.) Korm. rendelet (Korm. rendelet I.)
a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet (Korm. rendelet II.)
az Oktatási Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 2/2007. (OK. 9.) OKM utasítás

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy hallásproblémája nem olyan mértékű, amely jogosultságot biztosított volna számára az államilag elismert nyelvvizsga, illetve az „A” típusú szóbeli vizsga követelménye alóli felmentéshez. Az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértő Intézet I. fokú Bizottságának 2008. december 15-én kelt, 710825/2008. számú szakvéleménye alapján a kérelmező a Korm. rendelet II. 18.§ (3) bekezdés szerint biztosítható kedvezményekben nem részesülhet.
A panaszos – tekintettel a sikeresen abszolvált írásbeli vizsgarészre, valamint a szóbeli nyelvvizsga sikeres szóbeli kommunikációt felmérő részére – nem a nyelvvizsga alóli mentesítését kérte, hanem a számára ideális és a vizsga teljesítéséhez szükséges feltételek biztosítását. Ennek érdekében többször fordult az illetékes hatóságokhoz kérelemmel, hogy a nyelvvizsga során ne magnóról, hanem felolvasott anyagként hallhassa a szöveget.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az ügyben érintett Nyelvvizsgaközpont szakmai felügyeletét ellátó Oktatási Hivatal Nyelvvizsga Akkreditációs Központ vezetőjét kerestem meg, arra irányuló kérdéseimmel, hogy lehetőség van-e a magnóról történő beszédértést esetlegesen más alternatív megoldással abszolválni, melyek az irányadó módszertani megállapításaik e tárgyban.
A Nyelvvizsga Akkreditációs Központ vezetője levelében előadta, hogy a vizsgázó négy alkalommal tett nyelvvizsgát a pécsi ECL Vizsgaközpontnál. A negyedik alkalommal az írásbeli rész sikerességét államilag elismert nyelvvizsga-bizonyítvány „jutalmazta”. A válasz szerint a vizsgázó hallott szöveg értési eredményei nem kirívóan alacsonyak, nem érhető tetten a hallás-sérülés. Mindennek ellenére a pécsi ECL Vizsgaközponttal felvették a kapcsolatot, ahonnan azt az információt adták, hogy „szinte gyakorlat náluk” a gyengén halló vizsgázók esetében a hallásértés vizsga szájról olvasással történő segítése. 
Ismételt megkeresésemben szintén a beszédértés alternatív módszertanáról kérdeztem a Nyelvvizsga Akkreditációs Központ vezetőjét, tekintettel arra, hogy a „szinte gyakorlat” kifejezés nem megnyugtató sem a vizsgázók megfelelő tájékoztatása, sem a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jog tekintetében.
A NYAK vezetője válaszában kitért arra, hogy a Korm. rendelet I., a Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület állásfoglalása, mely a honlapjukon megismerhető, valamint a Közös Európai Referenciakeret a nyelvtudásmérés esetében az „egészséges, fogyaték nélkül élő” vizsgázókra vonatkozó mérési szabályokat tartalmazza. Törvényi kötelességük tudatában azonban felkérték az akkreditált vizsgaközpontokat, belső működési rendjükben fogalmazzák meg, és tájékoztató anyagaikban hirdessék ki a fogyatékossággal élő vizsgázóknak mely formában nyújtanak segítséget úgy, hogy a fogyatékosságuk ellenére az ép vizsgázókkal egyenlő esélyeik lehessenek a nyelvvizsgán.
Eddigi szabályozásukban a vizsgaközpontokkal teljes egyetértésben igyekeztek az enyhe fogyatékossággal élők helyzetén segíteni úgy, hogy ez szakmai – nyelvtudás-mérési – kompromisszumot ne jelentsen.

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az ügy hátterében a vizsgáztatás módszertanával összefüggő problémák húzódtak meg, melyek a Nyelvvizsgaközpontok gyakorlatában jelentkeznek. A Nyelvvizsgaközpontok azonban nem tartoznak az Obtv. szerinti hatóság, illetve közszolgáltatást végző szervek közé. Elsőként tehát azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett Nyelvvizsgaközpont szakmai felügyeletét ellátó Oktatási Hivatalra, Nyelvvizsga Akkreditációs Központra kiterjed-e a hatásköröm.
Az Oktatási Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 2/2007. (OK. 9.) OKM utasítás 1. pontja szerint a Hivatal a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény szerint működő központi hivatal, melynek irányítását az oktatási és kulturális miniszter látja el. A Hivatal szakmai felügyeletét az Oktatási és Kulturális Minisztérium felsőoktatási és tudományos szakállamtitkára, és közoktatási szakállamtitkára látja el. Az OKM utasítás a Hivatalon belül nevesíti a Nyelvvizsgáztatási Akkreditációs Központot, amely a Hivatal szervezetében önálló szervezeti egységet képez. 
A minisztériumok szervétől elkülönült, de a miniszter irányítása alatt működő, önálló hatáskörű központi hivatalok egy-egy speciális, főként hatósági ügycsoportokat ellátó közigazgatási egységek. Az Obtv. a hatóságok meghatározásában taxatívan meghatározza, hogy mely szervek minősülnek, illetve mely szervek nem minősülnek hatóságnak az ombudsmani vizsgálatok szempontjából. A felsorolás szerint hatóság az Obtv. 29.§ (1) bekezdés a) pontjában feltüntetett közigazgatási feladatott ellátó szerv illetve a b) pontban felsorolt, a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében.
A fent ismertetett okok alapján megállapítottam, hogy mind az Oktatási Hivatalra mind a Nyelvvizsga Akkreditációs Központra kiterjed a hatásköröm.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az ENSZ Közgyűlése 2006. december 13-án elfogadta a Fogyatékossággal élő Személyek Jogairól Szóló Egyezményt (ENSZ Egyezmény), melyet a Magyar Köztársaság Országgyűlése 2007. június 25-én, a 2007. évi XCII. törvénnyel hirdetett ki. Ez az ENSZ Egyezmény 2008. május 3-án lépett hatályba, így az azt ratifikáló tagállamoknak eleget kell tenniük az abban foglalt kötelezettségeknek.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése értelmében „a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.” Mivel a fogyatékossággal élő emberek számára az Alkotmányban deklarált alapvető jogok érvényesítése helyzetüknél fogva objektíve nehezebb, mint a társadalom nem-fogyatékos tagjai esetében, az államnak pozitív intézkedésekkel olyan feltételeket kell – mind a szabályozásban, mind a gyakorlatban - biztosítania, amellyel eleget tesz az egyenlő bánásmód követelményének és az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó kötelezettségének.
Ennek megfelelően a Fot. 3. §-ba foglalt alapelv szerint fogyatékos személyek az őket mindenki mással egyenlően megillető jogaikkal állapotukból fakadóan kevéssé tudnak élni, ezért indokolt, hogy minden lehetséges módon előnyben részesüljenek. A Fot. 4.§ a) pontjában határozza meg a fogyatékos személy fogalmát. Mely szerint fogyatékos személy, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi – képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során. Az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet I. fokú bizottságának 710825/2008 számú szakvéleménye alapján a panaszos a Korm. rendelet II. szerint fogyatékos, azonban nem minősül a Fot. 23.§ (1) bekezdése szerint súlyosan fogyatékosnak, így a Korm. rendelet II. 18.§ (3) bekezdésében biztosított kedvezményekben nem részesülhet. 
Különös jelentősége van jelen esetben, hogy bizonyos személyek esetében már megállapítható a fogyatékosság, azonban az nem olyan mértékű, hogy a jogszabályban biztosított kedvezményekre jogosultságot adna. (Korm. rendelet II. 18.§ (3) bek. c) aki fogyatékossága miatt nem képes az államilag elismert „C” típusú nyelvvizsga szóbeli követelményeinek teljesítésére, felmentést kaphat az „A” típusú (szóbeli) nyelvvizsga letétele alól.) Kiemelendő ezzel összefüggésben a pozitív diszkrimináció fogalmával kapcsolatban kialakított alkotmánybírósági gyakorlat, mely szerint „az azonos méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely – az alkotmányba nem ütköző – társadalmi cél, vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni […] a pozitív diszkrimináció korlátjának a tágabb értelemben leírt, tehát az egyenlő méltóságra vonatkoztató megkülönböztetés tilalma, illetve az alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok tekintendők. Bár a társadalmi egyenlőség, mint cél, mint társadalmi érdek, megelőzhet egyéni érdekeket, de nem kerülhet az egyén alkotmányos jogai elé.” (16/1991. (IV. 20.) AB hat.)
A hátrányos helyzetben lévő személyek, így a fogyatékossággal élők formálisan egyenlőként való kezelése nem teremti meg a tényleges egyenjogúságukat, a valódi egyenlőség érdekében pozitív intézkedésre van szükség. Álláspontom szerint, amennyiben nincsenek meg a fogyatékossággal élők objektív jogérvényesítési korlátozottságát oldó feltételek, azáltal az állam nem teljesíti  az alkotmány 70/A § (3) bekezdéséből következő, az ENSZ Egyezményben és a Fot.-ban konkretizált, az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó kötelezettségét.

III. Az Oktatási Hivatal eljárása tekintetében
A Korm. rendelet I. 5. § (1) bekezdése szerint az Oktatási Hivatal nyelvvizsgáztatással kapcsolatos feladatai körében kidolgozza és közzéteszi az Akkreditációs Kézikönyvben az akkreditációhoz benyújtandó dokumentumok leírását, továbbá a nyelvtudásmérés módszertani útmutatóját. Jogszabályban meghatározott kötelezettségként jelenik meg tehát a Hivatal által a nyelvvizsga eljárásokra vonatkozó módszertani útmutató elkészítése.
Előremutatónak tartom, hogy a Nyelvvizsga Akkreditációs Központ honlapján közzétett, a Korm. rendelet I. 8. § alapján kidolgozott, a vizsgaközpont működési feltételei között „A Vizsgaközpont Belső Működési Rendjére” vonatkozó útmutatás VII. pontja a fogyatékossággal élő vizsgázók nyelvvizsgáztatására vonatkozik: „Hogyan biztosítja a vizsgaközpont (külső vizsgáztatás esetében a vizsgahelyen) a törvényben előírt megfelelő körülményeket a fogyatékos személyek számára (pl. megközelíthetőség mozgáskorlátozottak számára) annak figyelembe vételével, hogy a nyelvtudást minden esetben teljes körűen kell mérnie?”
Úgy gondolom azonban, hogy a szintén a honlapon (http://www.nyak.hu/nyat/beszedmeres.asp) található, a Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület állásfoglalása – miszerint „a 137-es Korm. rendelet értelmében a nyelvvizsga minden készséget a KER adott szintleírásaihoz (B1, B2 vagy C1) igazítva, teljes körűen és elkülönülten, dokumentáltan érvényes és megbízható módon mér. Az előbbiekből következően a beszédértést gépi hang értésén keresztül kell mérni.” – nem tükrözi a Központ válaszában ismertetett célt, miszerint a fogyatékossággal élő személyek számára egyenlő esélyeket biztosítanak a vizsgákon.
Nem tudom elfogadni ugyanakkor a Központ válaszának azon megállapítását, hogy „a Korm. rendelet I., a Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület állásfoglalása, valamint a Közös Európai Referenciakeret a nyelvtudásmérés esetében az egészséges, fogyaték nélkül élő vizsgázókra vonatkozó mérési szabályokat tartalmazza.” A szakmai – nyelvtudás-mérési – munka hatékonyságát, kompromisszumok nélküli alkalmazását nem veszélyezteti, nem is veszélyeztetheti a hallássérült, mozgáskorlátozott, látássérült vagy egyéb fogyatékossággal élő személyek számára biztosított speciális eljárási módszer kidolgozása, alkalmazása.
A Korm. rendelet I. 12. §-a alapján a Hivatal akkreditációs felülvizsgálat – mely összehangolt, tervszerű és több lépésből álló ellenőrzési folyamat – lefolytatására jogosult, amely lehet ütemezett, rendkívüli, tematikus vagy eseti. Ütemezett felülvizsgálatra a jogszabályban meghatározott módon az akkreditáció megszerzését, illetve az előző felülvizsgálat lezárását követően két éven belül kerül sor. A felülvizsgálati bizottság megállapítja az egyes felülvizsgálatok súlypontjait, a működés sajátos kérdéseit, amelyeket megkülönböztetett részletességgel vizsgál. A felülvizsgálat tárgya lehet (1) a nyelvvizsgarendszer – a vizsgafeladatok érvényessége és megbízhatósága, továbbá (2) a vizsgaközpont belső működési rendje (a vizsgaszervezés, a vizsgaközpont adminisztrációs és tájékoztató tevékenysége), valamint (3) a vizsgaközpont vizsgahelyeinek működése. Az ütemezett felülvizsgálat tervezett időtartama 6 hónap, de mindenképpen olyan terjedelmű, hogy legalább egy vizsgaidőszakot felöleljen. A felülvizsgálat során az adott vizsgarendszer vizsgahelyeinek minimum 20%-át vizsgálat alá kell vonni.
A Hivatal honlapján (http://www.nyak.hu/hirek/default.asp) közzétett, a Nyelvvizsga Akkreditációs Központ hatósági vizsgahely ellenőrzési projekt során lefolytatott vizsgalátogatásokra 2007 szeptembere és 2008 márciusa között került sor. A projekt összefoglaló anyagának III. pontjában az általános működéssel kapcsolatban megállapították, hogy nem minden vizsgahelyen valósul meg a nagyközönség és a vizsgázók teljes körű tájékoztatása sem az elektronikus felületen sem nyomtatott formában. Jellemzően alulszabályozott – áll az összefoglalóban – az eljárásrend vis major (áramszünet, elromlott berendezés, sérült hanganyag stb.) esetén a hallás-értés vizsgákon, továbbá esetenként az a helyiség, a hol a hallásértés vizsgát szervezik, nem elég csendes és nyugodt. Helyenként kifogás merült fel – a technikai berendezések állapotából adódóan – a hanganyag, vagy a lejátszás minőségével kapcsolatban, illetve a szövegforrás, érthetőség, beszédtempó, háttérzajok okán. A beszámolóban foglaltak tehát alátámasztják a hallássérült személyek esetében külön, speciális vizsgaeljárás biztosításának jelentőségét, melyet a vizsgázó előzetesen kérelmezhet a vizsgaközponttól. Természetesen a kérelem benyújtásának szükséges előfeltétele a megfelelő, részletes tájékoztatás a vizsgaközpontok honlapján elektronikusan, illetve a szóróanyagokban írásban.
Megkeresésemre a Nyelvvizsga Akkreditációs Központ vezetője felkérte az akkreditált vizsgaközpontokat, belső működései rendjükben fogalmazzák meg, és tájékoztató anyagaikban hirdessék ki a fogyatékossággal élő vizsgázóknak mely formában nyújtanak segítséget úgy, hogy a fogyatékosságuk ellenére az ép vizsgázókkal egyenlő esélyeik lehessenek a nyelvvizsgán. A Központ intézkedését szükségesnek, előremutatónak tartom. Az esélyegyenlőség követelménye azt jelenti, hogy függetlenül a speciális eljárást igénybevevők számától, adott esetben egy már kidolgozott, gyakorlott módszer álljon a fogyatékossággal élő vizsgázó rendelkezésére. Ezen módszer folyamatos monitorozása pedig garanciális jelentőséggel bír.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a fogyatékossággal élő emberek vonatkozásában a nyelvvizsgáztatási eljárások módszertana nem egységes, a vizsgákról szóló tájékoztatók nem megfelelőek, nem hozzáférhetőek és nem teljesítik a könnyen érthetőség kritériumát. A feltárt hiányosságok a fogyatékossággal élő vizsgázók tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben visszásságot okoznak, illetve nem teljesül az állam esélyegyenlőség előmozdításával összefüggő kötelezettsége.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 20.§ (1) bekezdése alapján felhívom az Oktatási Hivatal vezetőjének figyelmét arra, hogy fokozott figyelmet fordítson az akkreditációs felülvizsgálatok során a fogyatékossággal élők nyelvvizsgázási eljárásában alkalmazott alternatív módszertani megoldásokra, valamint az azokról adott megfelelő tájékoztatás betartására. 
Javaslom továbbá a Nyelvvizsgát Akkreditáló Testületnek, hogy a beszédértés mérésére vonatkozó állásfoglalását módosítsa akként, hogy abban a fogyatékossággal élő személyek számára biztosított speciális eljárási útmutatók is szerepeljenek.

Budapest, 2009. október 12.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.