Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1834/2009. számú ügyben

Előadók: dr. Zemplényi Adrienne
dr. Seres Péter
Az eljárás megindulása
A közelmúlt nagy tömegeket érintő sztrájkjai, az azokkal kapcsolatban megnyilvánuló, széles körű szakmai és társadalmi viták felvetették annak gyanúját, hogy a sztrájkhoz való alkotmányos jog gyakorlásának szabályai a részletek tekintetében kidolgozatlanok. Az Alkotmány 70/C. § (2) bekezdésében biztosított alapjog érvényesülése, illetve gyakorlat számára történő kimunkálása érdekében átfogó programot, a kérdés sarokpontjait feltárni igyekvő projektet indítottam. A 2008-as évben a tömegközlekedés területén lezajlott sztrájkok gyakorlati tapasztalatait vizsgáltam, 2009-ben azok fókuszába főként az oktatás, az egészségügy és az energiaszolgáltatás területén zajló sztrájkokkal kapcsolatos gyakorlat állt.
 Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, illetve alapvető jogokkal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. Eljárásom során azt tekintettem át, hogy az érintett közszolgáltatók, illetve a sztrájkban részt vevők, azaz a sztrájkkal közvetlenül érintett felek, hogyan tesznek eleget a sztrájk során az állampolgárok, mint a szolgáltatás igénybe vevői irányába fennálló tájékoztatási, illetve a még elégséges szolgáltatás biztosítása iránti kötelezettségüknek.

Érintett alkotmányos jogok
1.	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
2.	az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége”)
3.	a sztrájkhoz való jog (Alkotmány 70/C. § (2) bekezdés: „A sztrájkjogot az ezt szabályozó törvények keretei között lehet gyakorolni.”)
4.	a művelődéshez (oktatáshoz) való jog (Alkotmány 70/F. § (1) és (2) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”)
5.	a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) és (2) bekezdés: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”)

Kapcsolódó jogszabályok
1989 évi VII. törvény a sztrájkról (a továbbiakban: Sztrájktörvény)
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (a továbbiakban: Ötv.)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (a továbbiakban: Kt.)
1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről (a továbbiakban: Eütv.)
2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról (a továbbiakban: Vet.)
96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról
10/2005. (IV. 12.) EüM rendelet a rendkívüli eseményekkel, katasztrófákkal kapcsolatos bejelentés és adatközlés rendjéről

A vizsgálat lefolytatása
I. A hatáskör megállapítása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv.16. § (1) bekezdésében megjelölt szervtípusok közül azonban csak a hatóság fogalmát értelmezi. Az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) és b) pontja szerint e törvény alkalmazásában – a (2) bekezdésben foglaltak kivételével – hatóságnak minősül a közigazgatási feladatot ellátó szerv, valamint a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében. Fentiek alapján az általam vizsgált ágazatok (oktatás, egészségügy és energiaszolgáltatás) szakmai felügyeletét ellátó egyes minisztériumokat vizsgálatom során hatóságnak tekintettem.
Az Obtv. ugyanakkor a közszolgáltatást végző szervekről nem ad tételes felsorolást, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. Mindezek alapján az oktatás, egészségügy és energiaszolgáltatás területén működő, állami önkormányzati feladatokat ellátó szolgáltatókat közszolgáltatóknak tekintettem. 
Hangsúlyozni kell itt azt is, hogy sztrájkhelyzet esetén a „közszolgáltatást végző szerv” nem a törvény szövegének szó szerinti értelmezése szerinti, azaz általános, mindennapi tevékenysége során okozhat alapjogsérelmet. Az állampolgárok jogaival összefüggő visszásságok tényleges oka nem a közszolgáltató tevékenysége, hanem a közszolgáltató, mint munkáltató és a munkavállalói között fennálló érdekkonfliktus, amelynek vizsgálata és feloldása – a fenti hatásköri szabályok alapján – alapvetően nem tartozhat az ombudsman vizsgálati hatáskörébe. Azonban annak a sajátos helyzetnek a kialakulása miatt, miszerint a sztrájk, mint a nyomásgyakorlás eszköze szükségképpen hátrányt okozhat a munkajogviszonyon kívül eső személyek körének is, az e dimenzióban keletkezett alapvető jogokkal összefüggő visszásságok gyanúja már megalapozza az országgyűlési biztos hatáskörét. A sztrájkjogi kérdések horizontális (munkavállalók és munkaadó viszonya) vizsgálata helyett tehát a hangsúly a vertikális vonalra (a sztrájkoló dolgozók, valamint a közszolgáltató és a lakosság) helyeződik át.

II. A vizsgálat tárgya
A sztrájkjog gyakorlatának vizsgálata során az országgyűlési biztosnak egyszerre két – vagy több – egymással akár éles ellentétben álló érdek konfliktusára is figyelemmel kell lennie. Egyrészről védenie kell a sztrájkban részt vevők jogait, hiszen a sztrájkhoz való jog – a sztrájktörvényben meghatározott korlátok között – olyan Alkotmányban biztosított jog, amely gazdasági, szociális érdekeik védelme érdekében megilleti a munkavállalókat. Másrészről ugyanakkor, a közszolgáltatásokat nyújtó szerveknél bekövetkező sztrájkok, a társadalom nagy részét érintik, bizonyos esetekben számukra komoly érdeksérelmet, akár alapjog-sérelmet is okozva. Ha csak a közelmúlt nagy tömegeket érintő sztrájkjait vizsgáljuk, a lakosság számára nyújtott közszolgáltatásokat jelentősen érintette – csökkentette vagy akár teljes mértékben fel is függesztette – a vasúti, illetve közúti személyszállítást végző szervezetek dolgozói, a köz- és felsőoktatásban dolgozók, valamint az egészségügyben foglalkoztatottak által folytatott sztrájk, amelyek miatt számos panaszbeadvány érkezett hivatalomhoz.
A sztrájkjog gyakorlása és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés érdekkonfliktusa tehát valójában alapjogok egymással való versengéseként határozható meg. A jogalkotó – a jogok és érdekek gondos mérlegelése nyomán – éppen emiatt, a lakosság jogainak érvényesülése érdekében döntött úgy, hogy a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végző szolgáltatóknál a sztrájkjog csak bizonyos feltételek megléte esetén biztosítható.  A korlátozás célja itt mások alapjogai érvényesülésének a minél magasabb szintű garantálása.
Egyrészt arra a kérdésre kerestem tehát választ, hogy az oktatás, az egészségügy és az energiaszolgáltatás területén dolgozók hogyan, milyen keretek között élhetnek sztrájkjogukkal. Másrészről azt is vizsgáltam, hogy az egyes sztrájkok során a sztrájkjogi szabályok és gyakorlat megfelelően biztosítja-e, hogy a társadalom azon tagjainak, akik tevékenyen nem vesznek részt a sztrájkban, de annak „elszenvedői”, a lehető legkisebb alapjog sérelmet okozzák.  Ennek során – ahogyan az e tárgyban korábban lefolytatott vizsgálataimban is – igyekeztem azokat a sztrájkjog gyakorlása során esetlegesen felmerülő anomáliákat feltárni, amelyek a leginkább magukban hordozzák a sztrájkkal érintett állampolgárok alapjog sérelmének a lehetőségét. Ilyen elsősorban a még elégséges szolgáltatás biztosításának problémaköre, továbbá a sztrájk kezdetével, végével, kiterjedésével kapcsolatos tájékoztatási kötelezettség.  

III. A vizsgálat módszere
A klasszikus értelemben vett sztrájkjog alapvető tartalma, hogy a munkavállalók a munkáltatóval szemben felmerülő érdekkonfliktus esetén, kollektív módon nyomást gyakorolnak a munkáltatóra. Eljárásom során ezért véleménykérés céljából megkerestem az adott ágazatot képviselő „munkáltatói” és a „munkavállalói” oldalt is. Nehézséget jelentett a címzetti kör pontos megjelölése, mivel ez egyik ágazatban sem volt egyértelműen meghatározható. Az oktatás és az egészségügy területén az intézményrendszer eleve rendkívül széttagolt, az egyes intézmények különböző – állami, önkormányzati, egyházi – fenntartásúak, más-más feladattal, eltérő jogosítványokkal rendelkeznek. Általánosságban azonban elmondható, hogy a tulajdonos és a munkáltatói jogok gyakorlója elválik egymástól. Így többnyire az a helyzet áll elő, hogy bár a sztrájk formális célpontja jogilag a munkáltató, ám valódi döntési jogkörrel a háttérben lévő tulajdonos rendelkezik. Emiatt, illetve a munkáltatói oldalról érintettek nagy száma miatt nem volt lehetőségem arra, hogy valamennyi közszolgáltatótól tájékoztatást kérjek. A vizsgálat gyors és eredményes lefolytatása érdekében ezért az adott ágazatért felelős minisztériumot kerestem meg.
A munkavállalói oldal vizsgálata során hasonlóképpen jártam el. Bár a Sztrájktörvény értelmében a „dolgozókat” illeti meg a sztrájk kezdeményezésének joga, a kialakult gyakorlat szerint a sztrájkot mindig valamely – az ágazatban működő – szakszervezet kezdeményezi. A szakszervezetek azonban – az Obtv. előzőekben ismertetett hatásköri szabályai alapján – nem tekinthetők sem hatóságnak, sem közszolgáltatónak, így részükről csak az Obtv. 18. § (4) bekezdése alapján, együttműködésükre építve, kérhettem tájékoztatást.
Az általam vizsgált kérdések súlyára, valamint arra való tekintettel, hogy a sztrájkjog gyakorlatának vizsgálata a munkavállalói oldal álláspontjának ismerete nélkül elképzelhetetlen, a munkavállalói oldalon megkerestem az adott ágazatban legnagyobb reprezentativitással rendelkező szakszervezetet és a munkavállalói érdekek megjelenítése érdekében tájékoztatást kértem tőlük az általam feltett kérdésekkel kapcsolatban.
Mindhárom vizsgált ágazatban, mind a munkavállalói, mind a munkáltatói oldalon ugyanazokat a kérdéseket tettem fel, ezek összevetésével alakítottam ki megállapításaimat. A megkeresésekben feltett kérdések a következők voltak:
1.	Milyen formában valósul meg az egyes szakszervezetek, a munkáltató és a minisztérium együttműködése sztrájkhelyzet esetén?
2.	Terheli-e tájékoztatási kötelezettség, a sztrájk szervezőjét, a munkáltatót, a minisztériumot abban az esetben, ha a sztrájk az egész országot, illetve csupán egy adott régiót érinti? Amennyiben igen, milyen formában kell ennek eleget tennie?
3.	Tudomást szereznek-e és ha igen, milyen formában, az egyes szakszervezetek által szervezett országos vagy lokális sztrájkról, kezdetének időpontjáról és annak időtartamáról?
4.	Álláspontja szerint az adott ágazatban mit jelent, hogyan definiálható a sztrájktörvényben előírt, kötelezően biztosítandó elégséges szolgáltatás? 
5.	Milyen intézkedéseket tehet vagy tesz az elégséges szolgáltatás biztosítása érdekében, különös tekintettel arra az esetre, amikor a sztrájkkal közvetlenül érintett felek annak mértékében, biztosításában nem tudnak megállapodni?
6.	Tudomásuk szerint készült-e a minisztériumban, illetve a minisztérium megrendelésére olyan szakmai anyag, amely elősegítené az elégséges szolgáltatás mértékének meghatározását?

IV. A megállapított tényállás
A kérdésekre adott válaszokat ágazatonként, a kérdések sorrendjében ismertetem

1. A sztrájkjog gyakorlata az oktatás területén
Az oktatási és kulturális miniszter megkeresésemre a következő válaszokat adta.
1. Az Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) közoktatási szakterülete sztrájkfenyegetettség esetén általában a közoktatásban érintett országos szakszervezetek képviselőivel működik együtt abból a célból, hogy közös ajánlást dolgozzanak ki a sztrájkkal kapcsolatban. A minisztérium szerint az együttműködési kötelezettség ugyan a munkáltatók és a munkavállalók egymás közötti kötelezettsége, azonban sztrájk esetén az elégséges szolgáltatásról leghatékonyabban az oktatási intézmény fenntartójának bevonásával lehet gondoskodni.
2. A minisztérium álláspontja szerint sztrájkfenyegetettség esetén az állampolgárok felé nincsen tájékoztatási kötelezettsége, ugyanakkor a létrejött közös ajánlást széles körben közzé teszi. A minisztérium önállóan is kiadja az ajánlást, amennyiben nem jut megállapodásra a szakszervezetekkel. A felek részéről a sztrájk esetére szóló tájékoztatási kötelezettségnek az általános szabályok szerint kell eleget tenni, így a szülőket és tanulókat az intézménnyel, fenntartóval kötött megállapodás tartalmáról tájékoztatni kell.
3. A minisztérium a sztrájk kezdetéről és időtartamáról általában a médiából értesül.
4. A minisztérium a sztrájkban érintett felekkel együtt a közös ajánlás kidolgozása során törekszik meghatározni az elégséges szolgáltatás mértékét.
5. Ugyanakkor a minisztériumnak semmiféle konkrét eszköze nincs arra, hogy a közös ajánlásban foglaltak betartására rábírja az intézményeket, vagy a fenntartókat.
6. A minisztérium nem tartotta szükségesnek, hogy olyan szakmai anyagot készíttessen el, amely meghatározná az egyes intézménytípusokra vonatkozóan az elégséges szolgáltatás mértékét.
Álláspontja szerint a sztrájkkal kapcsolatos hatályos törvényi szabályozás elavult és sok tekintetben alkalmazhatatlan.
Munkavállalói oldalról, a – közzétett adatok szerint – 80 ezer taggal rendelkező Pedagógusok Szakszervezete az alábbiak szerint válaszolt megkeresésemre.
1. Sztrájkhelyzet esetén többféle együttműködési forma is létezhet a pedagógus-szakszervezetek, a munkáltatók, az intézményfenntartók és a minisztérium között.
a./ Az elégséges szolgáltatás mértékéről a munkáltató (a közoktatási intézmény vezetője) és a szakszervezet állapodik meg. Ez sok esetben a szakszervezet települési szintű szervét jelenti, amely nemcsak az elégséges szolgáltatásról köt megállapodást, hanem arról is, hogy a helyi szerv fizeti-e a sztrájkolók kiesett bérét, vagy nem. 
b./ A pedagógus-szakszervezetek az ágazatért felelős minisztériummal közösen is kidolgozhatnak olyan ajánlást, amely a sztrájkhelyzetet minden fél számára kezelhetővé teszi. 
2. A szakszervezet egyetért abban, hogy a sztrájk szervezőit, az abban érintett intézményeket, a fenntartókat és a sztrájkban részt vevő további szervezeteket tájékoztatási kötelezettség terheli. A közszolgáltatást igénybe vevők minél szélesebb körét kell elérni, így megfelelő eszköz lehet a tanulónak a szülei értesítésére szolgáló füzete, a helyi média, az intézményi honlapok, az intézményi hirdetőtáblák, illetve a településen szokásos kihirdetési formák. A szakszervezet álláspontja szerint a minisztériumot is terheli tájékoztatási kötelezettség, ha a sztrájkot központilag hirdették meg. Ekkor akár a közmédiában, akár a minisztérium saját honlapján lehetőség nyílik a sztrájkhelyzetről szóló széleskörű tájékoztatásra.
3. A pedagógus-szakszervezetek érvényes együttműködési megállapodása alapján a felek azonnal közvetlen tudomást szereznek a sztrájk szándékáról. Az érdekegyeztető fórumokon szintén alkalom nyílik az ilyen jellegű információk átadására.
4. A pedagógus-szakszervezetek törekedtek arra, hogy az OKM-mel egy irányadó, de nem kötelező jellegű ajánlást adjanak ki a sztrájkkal kapcsolatos intézményi feladatokról. A közös ajánlás 2008. december 17-én meg is született és azt csupán egyetlen szakszervezet nem írta alá. Az ajánlásban foglaltak be nem tartása ugyanakkor jogi szankciókat nem von maga után.
5. A Pedagógusok Szakszervezete a saját bevallása szerint a gyermekek mindenek feletti érdekei miatt fontosnak tartja az elégséges szolgáltatás biztosítását. Ennek következtében az aláírt ajánlást magára nézve kötelezőnek tekinti.
6. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. (Kt.). 52-53. §-ban foglaltak, valamint az oktatási minisztérium által a tanév rendjéről visszatérően kiadott rendelet által előírt kötelező tanítási napokat le kell dolgozni, a kötelező tananyagot át kell adni. A közoktatás keretszabályai következtében tehát a pedagógus sztrájkhoz való joga korlátozott: amennyiben a pedagógus a sztrájk időszaka alatt nem tanít, a kiesett napokat pótolnia kell.
Az elégséges szolgáltatás mértékét meghatározó szakmai anyag hiányában a szakszervezet – ideális esetben – a minisztériummal közösen kidolgozott ajánlás szerint jár el sztrájk esetén.

2. A sztrájkjog gyakorlata az egészségügy területén
Az egészségügyi miniszter a megkeresésemre adott válaszában a következőkről tájékoztatott. 
1. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése szerint, az egészségügyi alapellátásról való gondoskodás minden települési önkormányzat kötelező feladata. Az alapellátást meghaladó szakellátás biztosítását az Ötv. a fővárosi önkormányzat, a megyei önkormányzatok, illetve a megyei jogú városok kötelező feladataként írja elő. Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény meghatározza, hogy a települési és a megyei önkormányzatok az egészségügyi szakellátási kötelezettségüket a mindenkor lekötött kapacitások mértékének és szakmai összetételének megfelelően, az ellátási területükön teljesítik. E szabályokból következik, hogy a részben vagy egészben közfinanszírozásban részesülő egészségügyi szolgáltatóknál szervezett sztrájk esetén, a sztrájkot szervező szakszervezetnek, az egészségügyi intézmény vezetésének, illetve az intézmény fenntartást végző önkormányzatnak, illetve az egyéb közfinanszírozott egészségügyi intézmény fenntartójának (például egy egyháznak is) együttműködési kötelezettsége van.
2. A sztrájkkal kapcsolatos tájékoztatási kötelezettség mind a sztrájk szervezőjét, mind a munkáltatót – az érintett egészségügyi intézményt – is terheli. Azonban e kötelezettségük eltérő tartalmú. Míg a sztrájk szervezője csupán az egészségügyi intézmény vezetőjét tájékoztatja, addig az intézmények tájékoztatási kötelezettsége a fenntartó, az egészségügyi államigazgatási szerv és a lakosság felé is fennáll. Az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet ugyanis meghatározza az egészségügyi szolgáltatás szünetelésének feltételeit. Az egészségügyi szolgáltatónak az előre nem tervezhető szünetelést – és ebbe a kategóriába tartozik az egészségügyi szolgáltatónál szerveződő sztrájk – az arra okot adó körülmény észlelésétől számított öt munkanapon belül be kell jelentenie az engedélyt kiadó egészségügyi hatóságnak és a közszolgáltatásért felelős szervnek. 
A bejelentésben meg kell jelölni a szünetelés okát, a kezdő és a várható befejezés időpontját. A bejelentés alapján az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (továbbiakban: ÁNTSZ) határozatot ad ki az elégséges szolgáltatás köréről, illetve saját hatáskörben tájékoztatja a lakosságot és azon egészségügyi szolgáltatókat, amelyek a sztrájk ideje alatt a kieső kapacitások pótlására alkalmasak. Ezen túlmenően magának az egészségügyi intézménynek is tájékoztatnia kell a területi ellátási kötelezettséggel érintett lakosságot a sztrájk kezdetéről, várható befejezéséről, valamint a sztrájk alatt rendelkezésre álló szolgáltatásokról. A minisztérium számára a jogszabályok nem írnak elő tájékoztatási kötelezettséget. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy szükség esetén a minisztériumnak a „tájékoztatásra kijelölt szervezeti egysége” ne informálná a lakosságot a sztrájkfenyegetettségről.
3. A rendkívüli eseményekkel, katasztrófákkal kapcsolatos bejelentés és adatközlés rendjéről szóló 10/2005. (IV. 12.) EüM rendelet 2. § (1) bekezdés c) pontja szerint az egészségügyi dolgozók sztrájkja rendkívüli eseménynek minősül. A szakorvosi szakrendelés keretében járóbeteg, valamint fekvőbeteg szakellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató, a szükséges intézkedések meghozatala mellett, szóban haladéktalanul, majd 2 órán belül írásban bejelenti ezen eseményt az ÁNTSZ regionális intézetének. A regionális intézet a bejelentett eseményről, illetve saját hatáskörben megtett vagy tervezett intézkedéseiről szóban haladéktalanul, de legkésőbb az írásbeli bejelentést követő 1 órán belül írásban is tovább jelenti az eseményt az Országos Tisztiorvosi Hivatal (továbbiakban: OTH) részére. Párhuzamosan tájékoztatja az Országos Mentőszolgálat regionális szervezetét is. Az OTH a hozzá bejelentett eseményt, illetve a saját hatáskörben megtett vagy tervezett intézkedésekről szóban haladéktalanul, de legkésőbb az írásbeli megkeresést követő 1 órán belül írásban is továbbjelenti a minisztérium részére. A minisztérium a rendeletben meghatározott rendtől eltérő módon – sajtóból, a szakszervezet közvetlen tájékoztatása útján – is szerezhet információt a sztrájk szervezéséről.
4. Az egészségügyi ágazatban átfogó megállapodás nincsen a szükséges és elégséges szolgáltatásokról. Mivel azonban szinte valamennyi tevékenység teljes felfüggesztése közvetlenül és súlyosan veszélyeztetheti az életet, egészséget és a testi épséget, ezért a megállapodás elmaradása a Sztrájktörvény 3. § (3) bekezdése értelmében sztrájktilalmat képez az egészségügyi szolgáltatóknál. Erre figyelemmel a sztrájkot kezdeményező szakszervezetnek először az egészségügyi intézmény vezetésével kell megállapodnia a sztrájk idején szükséges elégséges szolgáltatások köréről és mértékéről. 
Tekintettel azonban arra, hogy az egészségügyi intézményekben ellátott egészségügyi szolgáltatások köre intézményenként változik, ezért szükségképpen a megállapodás tartalma is intézményenként változó. Ebbe az alkufolyamatba bevonható az intézményfenntartó is, mivel a törvény szerinti ellátási kötelezettség végső soron az önkormányzatot terheli. Általánosságban elmondható, hogy a szakszervezetek elfogadják, hogy elégséges szolgáltatásként az ügyeleti időben szokásos szolgáltatást minimálisan biztosítani kell.
A minisztérium álláspontja szerint azonban ennél magasabb szintű szolgáltatást kellene nyújtani sztrájk esetén. Minden olyan egészségügyi beavatkozást, szolgáltatást, eljárást biztosítani kell a beteg számára, amelynek elmaradása az állapotában olyan negatív következménnyel járna, amelynek teljes korrekciója az eljárás későbbre halasztásával nem érhető el. Nem kell azonban nyújtani azokat a szolgáltatásokat, amelyek olyan tervezhető beavatkozásnak minősülnek, amelynek időpontja kizárólag a kezelőorvos és a beteg megállapodásán múlik, és amelynek haladéktalan elvégzését vagy előkészítést a beteg panaszai és tünetei nem indokolják. 
5. Amennyiben a sztrájk alatti egészségügyi ellátásról az egészségügyi szolgáltató és az érdekképviseletek közötti egyeztetésen nem sikerült megállapodni és a szolgáltató által javasolt elégséges egészségügyi ellátásban az érdekképviseletek nem hajlandóak közreműködni, úgy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat szakmai felügyeleti jogkörében fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtandó határozatot hoz a minimálisan szükséges és elégséges szolgáltatások biztosításáról. Emellett felméri a sztrájkkal érintett egészségügyi intézmény ellátási területe szempontjából releváns, más egészségügyi szolgáltatóknál meglévő kapacitásokat, azok elérhetőségét. Ezek ismeretében az illetékes regionális ÁNTSZ átfogó intézkedési tervet készít, amelyben szakmacsoportonkénti bontásban – a folyamatos és biztonságos betegellátás biztosítás érdekében – szükség szerint meghatározza a lakosság ellátásának rendjét a sztrájk miatt kieső kapacitások tekintetében.
Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény 6. § (1) bekezdésének l) pontja szerint ugyanis az egészségügyi államigazgatási szerv közvetlenül intézkedik, ha azt rendkívüli körülmény (például hirtelen fellépő orvoshiány) szükségessé teszi. Az észlelt hiányosság elhárítása érdekében köteles minden olyan intézkedést megtenni, amely az egészségügyi ellátás folyamatos biztosítását szolgálja. Az intézkedési kötelezettség kiterjed a sztrájkkal érintett egészségügyi szolgáltatóknál a sztrájk alatti ellenőrzésre, amelynek során lehetőség van az elégséges szolgáltatás nyújtásának vizsgálatára is.
6. Az elégséges szolgáltatás meghatározása érdekében szakértői anyagok készültek a minisztériumban, amelyek kiterjedtek az ágazat minden területére. (Sürgősségi ellátás, ügyeleti ellátás, alapellátás, járó-, fekvőbeteg szakellátás, vérellátás, stb.) Eddig azonban – az érdekelt feleknek – nem sikerült megállapodniuk a biztosítandó szolgáltatás mértékében. 
A sztrájkjog gyakorlásával kapcsolatos álláspontja kifejtése érdekében megkerestem az egészségügyi ágazatban legnagyobb taglétszámot számláló munkavállalói érdekképviseleti szervezetet, az Egészségügyi és Szociális Ágazatban Dolgozók Demokratikus Szakszervezetét (továbbiakban: EDDSZ). A munkavállalói oldal azonban – a 2009. augusztus 11-ével megküldött megkeresésemre – adott válaszát, többszöri telefonos és írásbeli sürgetésem eredményeként, csak vizsgálatom lezárultát követően, 2009. október 8-án küldte meg. Rövid levelében az EDDSZ arról tájékoztatott, hogy „1994. április 26-án szervezetük (akkori nevén: Egészségügyben Dolgozók Demokratikus Szakszervezete) akkori elnöke és a népjóléti miniszter közös nyilatkozatban határozták meg az egészségügyi területre vonatkozó sztrájkjog gyakorlásával kapcsolatos minimális feltételeket. […] Véleményük szerint az egészségügy területén a sztrájk mellett nem sérültek és a jövőben sem fognak sérülni a betegek érdekei, ugyanis minden esetben biztosított a sürgősségi betegellátással definiálható elégséges szolgáltatás, amelynek biztosításában az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat munkatársai is segítséget nyújtanak.” Az általam felvetett konkrét kérdésekre az EDDSZ nem adott érdemi választ. Ennek hiányában pedig nincs lehetőségem arra, hogy munkavállalói oldalra vonatkozó megállapításokat tegyek azokról az esetleges anomáliákról, amelyek az egészségügyi ágazatban a sztrájkjog gyakorlásának korlátját jelenthetik.

3. A sztrájkjog gyakorlata az energiaszolgáltatás területén
A Sztrájktörvény 4. § (2) bekezdése szerint annál a munkáltatónál, amely a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végez – így különösen a közforgalmú tömegközlekedés és a távközlés terén, továbbá az áram, a víz, a gáz és egyéb energia szolgáltatását ellátó szerveknél –, csak úgy gyakorolható a sztrájk, hogy az a még elégséges szolgáltatás teljesítését ne gátolja. Ennek mértéke és feltételei a sztrájkot megelőző egyeztetés tárgyát képezik.
Az energiaszolgáltatás tehát azon – a Sztrájktörvény által is nevesített – ágazatok közé tartozik, amelynek munkavállalói sztrájkjogukkal csak korlátok között, a még elégséges szolgáltatás biztosítása mellett élhetnek. Ez az ágazat ugyanis olyan alapvető, az állampolgárok életviszonyaira kiható szolgáltatást nyújt, amely előfeltétele számos alapjog gyakorolhatóságának. Az ezen ágazatban bekövetkező sztrájk tehát nemcsak egy, az adott ágazat által kifejezetten védendő alapjogot sérthet (például az egészségügyben a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog), hanem közvetetten akár számos alapjog gyakorolhatóságának alapja veszélybe kerülhet, így minden érintett joggal összefüggésben megállapítható lenne a közvetett visszásság. Például áramkimaradás esetén, amikor a kórházak, iskolák, tömegközlekedési eszközök stb. a szükséges energia nélkül maradnak, az állampolgárok széles tömegeinek sérülhet a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, az oktatáshoz való joga, a közlekedés szabadsága.
Tekintettel azonban arra, hogy nem volt lehetőségem a teljes energiaszektort komplex módon áttekinteni, vizsgálatom kizárólag a legtöbb fogyasztói kapcsolatot tartó, a lakosság számára legátfogóbb energetikai szolgáltatást nyújtó iparágát, a villamos energia ipart érintette.
A villamosenergia-szolgáltatás rendkívül összetett rendszer, mind funkcionálisan, mind tulajdonosi struktúra szerint tagolt, megtalálhatóak benne úgy az állami tulajdonban, mint a magántulajdonban lévő társaságok is. A szektoron belül négy fő tevékenység különíthető el: a villamosenergia-termelés, a villamosenergia-szállítás, a villamosenergia-elosztás, valamint a villamosenergia-kereskedelem. Így az adott iparágon belül is, a különböző tevékenységi körnek megfelelően, másképp merülnek fel a sztrájkjog gyakorlásának korlátai. A széttagoltság ellenére az iparágban működik egy reprezentatív munkáltatói szövetség, a Villamosipari Társaságok Munkáltatói Szövetsége. Munkavállalói oldalon az önálló jogi személyiséggel rendelkező szakszervezetek szintén szövetségbe, az Egyesült Villamosenergia-ipari Dolgozók Szakszervezeti Szövetségébe tömörültek, mely szintén reprezentatív az iparágban. Vizsgálatom során tehát e két szervezetet kerestem meg.
1. A Villamosipari Társaságok Munkáltatói Szövetségének tájékoztatása szerint, a szakszervezetek és a munkáltatói oldal közötti együttműködés színtere a Villamosenergia-ipari Ágazati Párbeszéd Bizottság (továbbiakban: VÁPB), amelynek munkáltatói oldalát a Villamosipari Társaságok Munkáltatói Szövetsége (továbbiakban: VTMSZ), munkavállalói oldalát az Egyesült Villamosenergia-ipari Dolgozók Szakszervezeti Szövetsége (EVDSZ) alkotják. Az ágazati kollektív szerződés 2008. július 1-jétől hatályos szövegében egy külön fejezetben érintették a szerződéskötő felek a sztrájk témakörét abban a formában, hogy az ún. középszintű sztrájk esetére az eljárási szabályokat külön megállapodásban határozzák meg. Ennek a megállapodásnak az előkészítése folyamatban van.
2. A tájékoztatási kötelezettség – amennyiben a sztrájk a lakosság jelentős részét érinti – mind a munkáltató, mind a sztrájkot szervező részéről fennáll. 
A munkáltató számára a tájékoztatási kötelezettségét a Vet. 62. § (7) bekezdése – mint kölcsönös tájékoztatási kötelezettséget – írja elő. A tájékoztatási kötelezettség szabályait általánosságban az egyes engedélyesek (munkáltatók) üzletszabályzatai, illetve a rendszerirányító eljárási szabályzata határozza meg. Egyes villamos energia ipari társaságok üzletszabályzatának „Általános szerződési feltételei” között szerepel, hogy a sztrájk vis maior esetnek minősül, amely esetén a szolgáltató köteles az eseményről a lehető legrövidebb időn belül tájékoztatni a fogyasztókat.
3. Országos sztrájk esetén az EVDSZ tájékoztatja a munkáltatói oldalt, a lokális, egyes tagszervezeteket (cégeket vagy cégcsoportokat) érintő sztrájkokról a munkáltatói oldal belső kommunikációs csatornáin keresztül értesül a VTMSZ elnöksége.
4. Az elégséges szolgáltatás biztosításával kapcsolatos kérdésemre a VTMSZ arról tájékoztatott, hogy álláspontja szerint az integrált vállalkozás minden tagját terheli az elégséges szolgáltatás biztosítása, függetlenül attól, hogy az engedélyes tevékenység mely elemét végzi. Ezen kötelezettségük azért áll fenn, mivel ezek a társaságok látják el az engedélyköteles tevékenységek minden olyan elemét, amelyek nélkül a villamosenergia ellátás nem biztosítható. A kérdésem azon részére, hogy a munkáltatói álláspont szerint ebben a szektorban mi tekinthető még elégséges szolgáltatásnak, a válasz nem tért ki.
5. Azzal kapcsolatban, hogy milyen lehetőségei vannak abban az esetben, ha az érdekelt felek nem tudnak megállapodni a még elégséges szolgáltatás mértékében, arról tájékoztatott, hogy a sztrájkkal érintett felek között érvényes megállapodások vannak, elsődlegesen ennek betartására számítanak. Amennyiben ezek megszegésre kerülnének, akkor a vállalatoknál érvényes krízis tervek lépnek hatályba.
6. A VTMSZ tudomása szerint minisztériumi szinten nincs előkészítés alatt olyan szakmai anyag, amely az egyes energiaszolgáltatók esetében az elégséges szolgáltatás mértékét meghatározná.

Munkavállalói oldalról, az Egyesült Villamosenergia-ipari Dolgozók Szakszervezeti Szövetsége kérdésemre a következőkről tájékoztatott. Álláspontja szerint az iparágban alapvetően kétfajta konfliktus alakulhat ki:
Az egyik az ágazati szintű konfliktus, amelynek két válfaja van. A kormányzati intézkedésekből fakadó, illetve a munkáltatói szövetséggel folytatott tárgyalásokból fakadó konfliktus.
A másik fajtája a helyi, társasági szintű konfliktusok.
Minderre való tekintettel az általam feltett kérdésekre – ahol az indokolt – a konfliktus típusa szerint adták meg válaszukat.
1. Kormányzati intézkedésekből fakadó konfliktusok esetén az EVDSZ közvetlenül a kormányzat által felhatalmazott képviselőkkel tárgyal. Ezen egyeztetéseken általában részt vesz a villamosenergia-ipart felügyelő szakminisztérium, a Pénzügyminisztérium, a Szociális és Munkaügyi Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal (a továbbiakban: MEH), és a Magyar Energia Hivatal képviselői. A munkáltatói oldal csak tárgyalási jogú meghívottja az egyeztetéseknek, hiszen ez esetben a konfliktus a kormányzat és az iparág munkavállalói között áll fenn. Amennyiben a konfliktus kapcsán sztrájk megtartására vagy kilátásba helyezésére kerül sor, az elégséges szolgáltatásról a munkáltatói szövetséggel tárgyalnak. Ilyen konfliktus volt többek közt az iparág privatizációját megelőzően, illetve az „alkalmazotti tarifát” érintő kormányzati intézkedés tervezetek miatt.
A munkáltatói szövetséggel való tárgyalások kapcsán keletkezett konfliktusok esetén a kormányzat, a minisztériumok, illetve a Magyar Energia Hivatal nem vesznek részt sem az érdekegyeztető, sem az elégséges szolgáltatásokról folyó tárgyalásokon. Amennyiben az elégséges szolgáltatásokról ágazati szinten nem sikerül megállapodni, akkor arról helyi szinten állapodnak meg a felek.
A helyi, társasági szintű konfliktusok esetén a helyi szakszervezetek tárgyalnak a munkáltatóval mind az érdekkonfliktusról, mind az elégséges szolgáltatás mértékéről. Az EVDSZ csak felkérés esetén – szakértőként – vesz részt a tárgyalásokon.
2. A tájékoztatási kötelezettség sztrájk esetén a szolgáltató társaságokat terheli, nekik kell a fogyasztókat értesíteni a szolgáltatások szüneteltetéséről a VET előírásai szerint. Természetesen azonban – nem kötelezettségként – az érdekvitában érintett felek (kormányzat, munkáltatók, szakszervezetek) is tájékoztathatják a fogyasztókat a sztrájk okairól, a szolgáltatás szüneteltetéséről, korlátozás tartalmáról és időintervallumáról. 
3. Az egyes tagszakszervezetek országos sztrájkot nem szervezhetnek. Amennyiben helyi konfliktus alakul ki, úgy természetesen tájékoztatják az EVDSZ-t, aki felkérés esetén részt vesz a konfliktus megoldását célzó és az elégséges szolgáltatás tárgyában folytatott tárgyalásokon. 
Ha a konfliktus nem oldódik meg és helyi, lokális sztrájkra kerül sor, akkor az ágazatban szolidaritási sztrájkok is lehetségesek. Ez esetben a szolidaritási sztrájkot megszervező tagszakszervezetek helyi szinten egyeztetnek az elégséges szolgáltatásról. Természetesen, ha a szolidaritási sztrájk több szakszervezet által is megszervezésre kerül, szükségessé válhat az iparági szintű egyeztetés is az elégséges szolgáltatás biztosítása érdekében.
4. Az elégséges szolgáltatás vonatkozásában a munkáltatói és munkavállalói oldal között nem csak az elégséges szolgáltatás mértéke a vitatott kérdés, hanem az is, hogy mely társaságok tartoznak a Sztrájktörvény 4. § (2) bekezdésének hatálya alá. A kérdés azért merült fel, mivel egyes tevékenységeket, mint pl. a hálózatüzemeltetést, hálózatszerelést, ügyfélszolgálatot, stb. az egyes társaságcsoportok funkcionális társaságokba szervezték. Ezen társaságok nem kaptak villamosenergia-ipari besorolást, így – a munkavállalói oldal álláspontja szerint – nem is tartoznak a Sztrájktörvényben előírt korlátozás alá. A munkáltató állásfoglalása szerint azonban minden olyan társaságot terhel a még elégséges szolgáltatás biztosításának kötelezettsége, amely az engedélyes tevékenység valamely elemét végzi. akár kiszervezett, akár engedélyköteles tevékenység formájában.
A munkavállalói oldal álláspontja szerint ugyanakkor az elégséges szolgáltatás biztosításának kötelezettsége csak a villamosenergia-ipari ágazati besorolással rendelkező társaságokra vonatkozik. A munkáltatók tehát vagy megváltoztatják a társaságok ágazati besorolását, vagy ezekre a társaságokra nem vonatkozik a még elégséges szolgáltatás biztosításának kötelezettsége. A mérték tekintetében is jelentős eltérés mutatkozik a felek álláspontjában.
A munkáltató álláspontja szerint a villamosenergia-szolgáltatást nem lehet szüneteltetni, vagy korlátozni sztrájk esetén. A Vet. ugyanis taxatíve felsorolja azokat az eseteket, amikor erre sor kerülhet és ebben a felsorolásban a sztrájk nem szerepel. Ezt a nézetet osztja az Energia Hivatal is, amely – egy tájékoztató levélben kifejtett állásfoglalása szerint – a fogyasztók hálózati hozzáférésének korlátozását, a szolgáltatott villamosenergia rontását nem tartja elfogadhatónak. Ezen álláspont azt jelenti, hogy a villamosenergia-ipar területén a villamosenergia-szolgáltatás szintje sztrájk esetén is 100%, amely a munkavállalói oldal számára elfogadhatatlan. A munkavállalók szerint a sztrájktörvényben előírt elégséges szolgáltatás azt jelenti, hogy sztrájk esetén a villamosenergia-rendszer egyensúlyát nem a 100%-os fogyasztói igény szintjén kell biztosítani, hanem egy csökkentett – megállapodás szerinti – igényszinten. Ennek technikai feltételei adottak, hiszen a Magyar Villamosenergia-ipari Átviteli Rendszerirányító Zrt. (MAVIR Zrt.), mely a villamosenergia-rendszer egyensúlyának fenntartásáért felelős, rendelkezik olyan menetrenddel, amelyet villamosenergia-kapacitás hiány esetén alkalmazni kell.
Ezen vita miatt a villamosenergia-iparban sztrájk esetén nem került sor a fogyasztók kikapcsolására. A szakszervezeti szövetség – tájékoztatása szerint – tisztában van az iparág veszélyes üzem és speciális voltával, ezért csak a rendszer biztonságos működését nem veszélyeztető módon kíván a sztrájkhoz való jogával élni. Ehhez azonban elengedhetetlen lenne a még elégséges szolgáltatás biztosításáról történő megállapodás, hiszen a szolgáltatás szüneteltetése, vagy korlátozása csak ebben az esetben történhetne meg vezérelten, a rendszer fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül. Álláspontjuk szerint a megállapodás hiánya korlátozza a munkavállalókat a sztrájkjoguk gyakorlásában. 
Az eddigi iparági sztrájkok esetén az elégséges szolgáltatás tekintetében kizárólag helyi szintű megállapodások születtek. Ezen megállapodások a villamosenergia-termelés területén a termelés visszafogásáról, visszaterhelésről, míg a szolgáltatás területén a fogyasztói igények kielégítését nem közvetlenül érintő (irodai, ügyfélszolgálati) tevékenységek szüneteléséről, illetve korlátozásáról rendelkeztek.
5. A villamosenergia-iparban eddig is, és valószínűleg a jövőben is csak megállapodás alapján lehetséges munkabeszüntetés, ezért nem volt, és valószínűleg a jövőben sem lesz olyan helyzet, hogy az elégséges szolgáltatás biztosítása érdekében a szövetségnek közvetlen intézkedéseket kelljen tennie. Az EVDSZ a legfontosabb feladatának azt tartja, hogy a Villamosenergia-ipari Ágazati Párbeszéd Bizottság keretében, az ágazati kollektív szerződésben rögzítetten olyan megállapodás szülessen, amely szabályozza a felek jogait és kötelezettségeit, az eljárásrendet egy ágazati sztrájk esetén, másrészt rögzíti az elégséges szolgáltatás szintjét.
6. A Szövetség tudomása szerint a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium foglalkozik ezzel a kérdéskörrel. A minisztériummal megkötött együttműködési megállapodás alapján közös Konzultációs Fórumot működtetnek, ahol szintén tárgyaltak ezekről kérdésekről.

V. A vizsgálat megállapításai
Ahogyan azt már jelentésem elején is rögzítettem, eljárásom kizárólag a sztrájkhoz való jog érvényesülésének, illetve annak vizsgálatára irányult, hogy az érintett ágazatokban tevékenykedő közszolgáltatók sztrájk esetén a gyakorlatban eleget tesznek-e az állampolgárok felé fennálló tájékoztatási és a még elégséges szolgáltatás biztosítása iránti kötelezettségüknek. A sztrájkhoz való jog gyakorlatának egyéb ágazatokban történő esetleges anomáliáival, valamint a Sztrájktörvény normaszövegével kapcsolatos megállapításaimat ugyanis korábbi jelentéseimben már részletesen kifejtettem.
A még elégséges szolgáltatás biztosításának ezen ágazatokban történő vizsgálata során ugyanakkor ismételten azt kellett megállapítanom, hogy az azzal kapcsolatos visszásságok alapvetően és elsősorban a Sztrájktörvény normaszövegének hiányosságaira vezethetőek vissza. A törvény ugyanis nem ad eligazítást sem a még elégséges szolgáltatás mértéke tekintetében, sem arra nézve, hogy pontosan mely munkáltatókat terheli ez a kötelezettség, továbbá nem tartalmaz a felek számára kötelező erejű rendelkezést, kikényszerítési eszközt arra nézve, hogy a sztrájk kezdete előtt megállapodjanak a szolgáltatás biztosításáról.

1. A még elégséges szolgáltatás mértéke tekintetében
Elsőként is hangsúlyozni kell, hogy az ombudsmannak eljárása során nem volt és nem is lehetetett célja az elégséges szolgáltatás mértékének meghatározása az egyes ágazatokban. Már csak azért sem, mivel az olyan szakmai kérdés, amelynek kidolgozása az adott ágazat munkáltatói és munkavállalói oldalának együttműködésével, szakmai szervezetek bevonásával, az adott ágazat irányításáért felelős minisztérium felügyelete alatt történhet. 
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy mivel semmilyen jogszabályi rendelkezés, iránymutatás nincs arra nézve, hogy tulajdonképpen mit és mennyit kellene biztosítani elégséges szolgáltatásként, mind a munkáltatói, mind a munkavállalói oldal eltérő mértékben határozná meg annak mértékét. Az energiaszektorban például előfordul, hogy a munkáltatói oldal ezt a mértéket 100 százalékban kívánja megállapítani. Az elégséges szolgáltatásnak a teljeskörű szolgáltatással való azonosítása azonban egyértelműen kiüresíti, puszta deklarációvá süllyeszti az ebben az ágazatban dolgozók sztrájkhoz való jogát.
Az oktatás, egészségügy területén pedig – mivel az intézményrendszer rendkívül sokrétű és az egyes intézmények eltérő feladatokat látnak el – az elégséges szolgáltatásról szóló megállapodás tartalma eleve csak eseti jellegű és intézményenként változó lehet. Fontos hangsúlyozni, hogy a még elégséges szolgáltatás mértének rögzítése, megfelelő biztosítása, a kiszámíthatóság nem csupán a sztrájkkal érintett, a közszolgáltatást igénybe venni szándékozó harmadik személyek számára, hanem a „dolgozók” sztrájkjogának érvényesülése szempontjából is alapvető garanciát jelent.
A megkeresésekre adott válaszok nyomán egyértelműen körvonalazódik egy olyan tendencia, szabályozás és gyakorlat, amely szerint a felek, az ágazatért felelős minisztérium közreműködésével olyan kötelező érvényű megállapodást kívánnak kötni, amely szabályozná az adott ágazatra érvényes, a sztrájkjog gyakorlásával és a még elégséges szolgáltatás biztosításával kapcsolatos kötelezettségeket. Tekintettel arra, hogy a megállapodások mögött alapjogi megfontolások – így a betegek élethez, egészséghez való jogának, a tanulók oktatáshoz való jogának a biztosítása, stb. – húzódnak meg, a jelenlegi hiányos törvényi szabályozás mellett,  szükségszerűségük kétségtelen. Ugyanakkor hangsúlyozni kívánom, hogy kizárólag a még elégséges szolgáltatás biztosításával összefüggő, minden érintett alapvető jogára figyelemmel lévő, komplex jogi szabályozás lenne csak képes kiváltani a fenti, a sztrájktörvény hatályos szövegével nem minden elemében konform, eseti, ágazati szabályokat.
Előremutatónak tartom ugyanakkor azt a tényt, hogy – a szabályozás hiányának ellenére – sztrájkjoguk gyakorlása során valamennyi ágazat munkavállalói messzemenőkig igyekeznek figyelembe venni a sztrájkkal érintett állampolgárok jogait, törekedve arra, hogy a sztrájk ideje alatt biztosítsák – az általuk eseti alapon elegendőnek ítélt – még elégséges szolgáltatást. Ugyanakkor önmagában a két oldal pozitív hozzáállása, a ténylegesen bekövetkező súlyosabb jogsérelmek hiánya nem nélkülözheti a probléma rendezésre irányuló állami beavatkozást.

2. A még elégséges szolgáltatás nyújtására kötelezettek és a kikényszeríthetőség hiánya tekintetében
A vizsgálat feltárta azt is, hogy még azoknak a munkáltatóknak a köre is bizonytalan, amelyeknél követelmény szolgáltatásuk sztrájk alatti fenntartása. A Sztrájktörvényben lévő felsorolás ugyanis csak példálózó jellegű. Biztosan e körbe tartoznak a közforgalmú tömegközlekedési és távközlési szolgáltatók, továbbá az áram-, a víz-, a gáz- és egyéb energiaszolgáltató szervezetek. Ugyanakkor magának a törvénynek az indokolása is hangsúlyozza, hogy „adott esetben” egyéb tevékenységet (például óvodáskorúak, tanulók felügyeletét) is e körbe lehet sorolni. A mérceként is idézhető ILO iránymutatása szerint a lakosságot alapvetően érintő tevékenység körébe tartozik minden olyan tevékenység, amely nélkül az élet, a biztonság vagy az egészség kerülne veszélybe.  
Amennyiben így közelítjük meg a kötelezettek körét, úgy ez válasz lehet arra a kérdésre is, hogy azokat a társaságokat is kötelezi-e ez a szabály, amelyek például besorolásuk – lásd energiaszolgáltatással kapcsolatban kifejtettek – vagy egyéb tulajdonságuk alapján egyébként nem minősülnének elégséges szolgáltatás biztosítására kötelezett közszolgáltatónak.  
A jelenlegi törvényi szabályozás mellett az elégséges szolgáltatásról szóló megállapodás megkötése előírt, de ki nem kényszeríthető kötelezettség. A válaszokból ugyanakkor az látszik körvonalazódni, hogy a sztrájkban érintett mindkét oldal szeretne valamilyen szinten eleget tenni ezen törvényi kötelezettségnek, csak – a kötelező erő hiánya miatt – az egyeztetéseik nem mindig vezetnek eredményre.

3. A tájékoztatási kötelezettség tekintetében
Ismételten rögzítenem kell, továbbra sincsen törvényi előírás a sztrájkhelyzetről időben és megfelelő tartalommal történő tájékoztatási kötelezettségéről. Korábbi jelentésemben már kifejtettem, hogy a közszolgáltatók sztrájk esetére szóló tájékoztatási kötelezettségének valódi, speciális jogszabályi alapját – a sztrájktörvény helyett – a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény adja. A közszolgáltatók ugyanis állami vagy helyi önkormányzati feladatot látnak el, és mint ilyenek a feladatkörükbe tartozó ügyekben kötelesek elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.
Összességében megállapítható, hogy mind a sztrájkhoz való jog gyakorlása, mind a sztrájkkal érintett harmadik személyek alapjogainak (oktatáshoz való jog, a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog stb.) védelme szempontjából aggályosnak minősül a hiányos jogszabályi háttér, illetve az adott ágazatra vonatkozó törvényi rendelkezések és a Sztrájktörvény rendelkezései közötti koherenciazavar.
A vizsgálat visszaigazolta azt is, hogy még egyes ágazaton belül is erőteljesen eltérnek a sztrájk gyakorlásának valódi lehetőségei és feltételei. A csökkentett létszámú egészségügyi területeken például a sztrájktörvény biztosította keretek kihasználhatósága, a jogszerű sztrájk lehetősége csupán elvi szinten jelenik meg. Jól jellemzi a helyzetet, hogy a munkavállalóknak csupán olyan szimbolikus eszközeik maradnak az érdekérvényesítésre, mint pl. a zöld szalag kitűzése.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a közszolgáltatást végző szerveknél zajló sztrájkok esetében a még elégséges szolgáltatás szintjének az egyes ágazatokon belüli meghatározatlansága és a sztrájkkal kapcsolatos tájékoztatási kötelezettség hiánya a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, mások alapvető jogainak védelmével, valamint a munkavállalók sztrájkhoz való jogának gyakorolhatóságával összefüggésben visszásságot okoz.

Intézkedéseim
Az AJB 4620/2009. számú jelentésemben a Sztrájktörvény alapvető hiányosságaival kapcsolatos visszásságokat tártam fel, amelyek orvoslása érdekében az Obtv. 22. § d) pontja alapján az Alkotmánybírósághoz fordultam. Indítványomban azt kértem az Alkotmánybíróságtól, hogy határozatában mondja ki, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy a Sztrájktörvény egyrészt nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végző munkáltatónál zajló sztrájk esetében hogyan biztosítható a törvényben előírt „még elégséges szolgáltatás” teljesítése akkor, amikor a sztrájkot megelőzően az ellentétes érdekű felek erről nem tudnak megegyezni. Másrészt ugyancsak mulasztásos alkotmányellenesség megállapítását kértem azzal kapcsolatban is, hogy a Sztrájktörvény nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan sem, hogy a sztrájk megkezdése előtt a sztrájkot kezdeményezők mely időpontban és milyen módon kötelesek bejelenteni a sztrájk tényét.
Tekintettel arra, hogy ugyanezen alapvető joggal összefüggő visszásságok kapcsán már korábban az Alkotmánybíróság eljárását kértem – a határozat megszületéséig – újabb intézkedést, további jogalkotási kezdeményezést nem kívánok tenni.

Budapest, 2009. október 14.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.