Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1764/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A két kiskorú gyermekét egyedül nevelő anya beadványában tájékoztatott arról, hogy nehéz anyagi helyzete megoldása érdekében a gyermekjóléti szolgálathoz és az önkormányzathoz is fordult. Problémája megoldásához – azon túlmenően, hogy a gyermekjóléti szolgálat egyszer élelmiszeradományban részesítette – valós segítséget nem kapott. A beadvány tartalmazta azt is, hogy 2007. évben Encs Város Gyámhivatala az apai kapcsolattartás végrehajtása tárgyában indult eljárása során 5000 forint eljárási bírsággal sújtotta. A panaszos a végzést megfellebbezte. Sérelmezte, hogy az ügyben panasza hivatalomhoz való benyújtásáig (2009. február) érdemi döntés nem született.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz fűződő joga sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az ügy teljes körű feltárása érdekében az encsi Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálat vezetőjétől, Gibárt Község Önkormányzatának jegyzőjétől, továbbá az Észak-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal Miskolci Kirendeltségének vetőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Sztv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

A megállapított tényállás 
1. Az önkormányzat eljárása 
A panaszos 2008. január 30-án rendkívüli gyermeknevelési támogatás, továbbá átmeneti segély iránti kérelmet nyújtott be az önkormányzathoz. Az átmeneti segély iránti kérelmében a panaszos leírta, hogy számára a legnagyobb segítség a munkalehetőség biztosítása lenne.
Az önkormányzat 6/2008. számú, 2008. február 6-án kelt határozatával a panaszos részére gyermekenként 3000 forint rendkívüli gyermekvédelmi támogatást állapított meg.  Az ugyanezen a napon kelt, 5/2008. számú határozat a panaszos átmeneti segély iránti kérelmét elutasította. A határozat indoklása szerint a panaszos regisztrált munkanélküli, legjobb megoldás számára a közcélú foglakoztatás lenne. A határozat javaslatot tett az illetékes munkaügyi központtal való kapcsolattartásra, közcélú munkára való kiközvetítésre. A panaszost az önkormányzat 2008 februárja és októbere között foglakoztatta.
A panaszos 2008. július 23-án ismételten átmeneti segélyt kért. Kérelmét azzal indokolta, hogy augusztus elején kórházba kell mennie, így jövedelme kiesik. Az önkormányzat 34/2008. számú, 2008. július 23-án kelt határozatával gyermekeként 3000 forint támogatást ítélt meg részére. 
2. A gyermekjóléti szolgálat tevékenysége
A gyermekjóléti szolgálat a családot alapellátás keretében 2006 márciusától gondozza. Az alapellátást a szülők válópere során kialakult konfliktushelyzet indokolta. A szolgálat – pszichológus és pedagógusok bevonásával – segítő beszélgetésekkel, tanácsadással igyekezett a problémák kezelését segíteni. A szolgálatnak tudomása van a panaszos nehéz anyagi helyzetéről, amelynek elsődleges oka, hogy a jelzálogjoggal terhelt ingatlant érintő vagyonmegosztási per folyamatban van. Az apa tartási kötelezettségének sem tesz eleget, e tárgyban a végrehajtási eljárás ugyancsak folyamatban van. A szolgálat a hitelátrendezéshez a panaszosnak tanácsot adott, a végrehajtási ügyet figyelemmel kíséri, munkavállalási lehetősége érdekében felvette a kapcsolatot az önkormányzattal. A kapott tájékoztatás szerint a panaszos ez év márciusától egy helyi vállalkozónál dolgozik.
3. A szociális és gyámhivatal eljárása
A panaszos Encs Város Gyámhivatala 2115-17/2007. számú, 2007. május 31-én kelt végzését a törvényi határidőben megfellebbezte. Az első fokú hatóság jogorvoslati kérelmet a rendelkezésére álló határidőben felterjesztette a másodfokú hatósághoz. A szociális és gyámhivatal vezetőjének tájékoztatása szerint az ügyirat – tévedésből – a fellebbezés elbírálására nélkül az elintézett iratok közé keveredett, irattárba került. A mulasztást a hatóság hivatalom megkeresésének kézhezvételekor észlelte, majd a B-GYA/1441-2/2009. számú, 2009. május 9-én kelt végzésével az első fokú döntést megváltoztatva, az apa kapcsolattartási végrehajtására vonatkozó kérelmét elutasította. 
A hivatalvezető – a tévedést elismerve, az eljárási szabályok jövőbeli betartását ígérve – a panaszostól írásban kért elnézést.

A vizsgálat megállapításai 
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a jegyző és a gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, a gyermekjóléti szolgálat pedig közigazgatási feladatot lát el, így eljárásuk vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
2. Az ügy érdeme tekintetében
Ad. 1. Az átmeneti segély a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére – alkalmanként, vagy havi rendszerességgel – adható. Az Sztv. meghatározása szerint elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.
Az önkormányzat a panaszos 2008 januárjában beadott kérelmére rendkívüli gyermeknevelési támogatást állapított meg. Bár az átmeneti segély igény iránti kérelmét – tekintettel arra, hogy a panaszos maga is a munkalehetőség biztosítását kérte – elutasította, de 2008 februárjától foglalkoztatta. Kórházi kezelésekor az önkormányzat ugyancsak átmeneti segélyben részesítette a panaszost.
Az átmeneti segély nem kötelezően folyósítandó ellátás. A települési önkormányzat által nyújtott átmeneti segély kiadásaihoz, az állam – a központi költségvetési törvényben foglaltak szerint – normatív állami hozzájárulásokkal járul hozzá. Az ellátás megállapításakor az egy főre eső jövedelmen túl az igénylő élethelyzetét, és az önkormányzat anyagi teherbíró-képességét is figyelembe kell venni.
Minderre figyelemmel az önkormányzat sérelmezett eljárásával kapcsolatban alapvető jogokkal összefüggő visszásságot nem tártam fel.
Ad. 2. A gyermekjóléti szolgáltatás olyan a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amelynek feladata, hogy – a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával – szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését. A szolgálat – egyebek mellett – segítséget nyújt – a hivatalos ügyek intézéséhez, a gyermekkel és családjával végzett szociális munkával (családgondozással) segítséget nyújt a gyermek problémáinak rendezéséhez, a családban jelentkező működési zavarok ellensúlyozásához. Válás, gyermekelhelyezés és a kapcsolattartás esetében a családi konfliktusok megoldásának feloldását segíti elő. A támogatásokhoz, ellátásokhoz való hozzájutás érdekében a kérelem előterjesztéséhez nyújt segítséget, szükség esetén az illetékes hatóságnál kezdeményezi a támogatás megállapítását. A gyermekjóléti szolgálatnak az anyagi segítségnyújtás nem feladata. A szolgáltatók – lehetőségeik szerint – klienseiket az adományokból esetlegesen rendelkezésükre álló ruhaneműkkel, használati tárgyakkal, tartós élelmiszerekkel segítik/segíthetik.
A gyermekjóléti szolgálat sérelmezett eljárásával kapcsolatban alapvető jogokkal összefüggő visszásságot ugyancsak nem tártam fel.
Ad. 3. A Ket. rendelkezése szerint az érdemi határozatot az eljárás megindításától számított harminc napon belül kell meghozni, a vizsgált esetben azonban a másodfokú döntés a jogorvoslati kérelem benyújtását követő közel két év múlva született.  Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) számú határozatában elvi éllel mutatott a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentőségére. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. 
Megállapítottam, hogy a másodfokon eljáró gyámhivatal mulasztása a jogbiztonsághoz való alapjoggal összefüggésben visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében. Figyelemmel azonban a szociális és gyámhivatal vezetőjének intézkedésére országgyűlési biztosi intézkedést nem teszek. 

Budapest, 2009. június 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély esetén az ellátás megállapításánál figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedül élő esetén annak 150%-ánál alacsonyabb nem lehet.
(3) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhető. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelemkiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható.
(4) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
39. § (1) A gyermekjóléti szolgáltatás olyan, a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését.
(2) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a gyermek testi, lelki egészségének, családban történő nevelésének elősegítése érdekében…e) a hivatalos ügyek intézésének segítése.
(3) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése érdekében…b) a veszélyeztetettséget előidéző okok feltárása és ezek megoldására javaslat készítése, c) az a) pontban, valamint a 17. § (1) bekezdésében meghatározott személyekkel és intézményekkel való együttműködés megszervezése, tevékenységük összehangolása….
(4) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében a) a gyermekkel és családjával végzett szociális munkával (a továbbiakban: családgondozás) a gyermek problémáinak rendezése, a családban jelentkező működési zavarok ellensúlyozása, b) a családi konfliktusok megoldásának elősegítése, különösen a válás, a gyermekelhelyezés és a kapcsolattartás esetében….

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)
9. § A gyermekjóléti szolgálat a támogatásokhoz, ellátásokhoz való hozzájutás érdekében a) segítséget nyújt a gyermek vagy szülője (törvényes képviselője) kérelmének előterjesztéséhez,b) szükség esetén kezdeményezi a támogatás megállapítását, az ellátás igénybevételét a hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságnál, szolgáltatónál, c) a gyermeket, illetve a szülőt (törvényes képviselőt) felkészíti a támogatás célszerű felhasználására.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.
(2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni.
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja.
(3) Az eljárást felfüggesztő, az eljárást megszüntető, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító, az eljárási bírságot kiszabó, valamint a költség összegének megállapítása és a költségviselés tárgyában hozott elsőfokú végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye.
99. § (1) A fellebbezést - ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik - a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
(3) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez, kivéve, ha a hatóság a megtámadott döntést a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően kijavítja, kiegészíti, módosítja vagy visszavonja. A felterjesztés során az első fokon eljáró hatóság a fellebbezésről kialakított álláspontjáról is nyilatkozhat.