Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1369/2009. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
A panaszos Gödöllő Város jegyzője építéshatósági ügyben folytatott elsőfokú hatósági eljárásának indokolatlan elhúzódását sérelmezte.
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes és méltányos eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy alapos feltárása érdekében megkerestem a Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal vezetőjét, annak vizsgálata érdekében, hogy a fellebbezés nyomán új eljárás lefolytatására utasított Jegyző a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek (a továbbiakban: Ket.) az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályai figyelembevételével járt-e el.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a Jegyző IV/631/2007. számú határozatával használatbavételi engedélyt adott a gödöllői 2189/ 5. hrsz. alatti ingatlanon a panaszos szomszédjában felépített üdülőépületre. Egyidejűleg IV/223/2007. számú határozatával az építtetőket a szabálytalanul felépített támfalak és terepfeltöltés elbontására és az eredeti állapot helyreállítására kötelezte. A határozatok ellen benyújtott fellebbezéseket az eljáró Közigazgatási Hivatal elbírálta, 2007. szeptember 10-én kelt határozataival mindkét elsőfokú döntést megsemmisítette és a Jegyzőt új eljárás lefolytatására utasította.
A panaszos 2009. január 16-án fordult hivatalomhoz azzal a sérelmével, hogy a Jegyző a megismételt elsőfokú eljárást nem folytatta le, az ügyben határozatot nem hozott.
A Közép-magyarországi Államigazgatási Hivatalnak, mint másodfokon eljáró építéshatóságnak küldött hivatalos megkeresésemet követően, 2009. február 27-én a tárgyi határozatokat a jegyző meghozta.

A vizsgált alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bek.)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv az önkormányzat jegyzője, illetve a polgármesteri hivatal, amely az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik. Megállapítottam továbbá, hogy a panaszos számára az ügy vizsgált szakaszában a közigazgatási jogorvoslat lehetősége nem volt biztosított.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
A Ket. 33. § (1) bekezdése szerint az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított 30 napon belül kell meghozni. Ebbe azonban a törvényben meghatározott eljárási cselekményekhez elvégzéséhez szükséges idő intervallumok nem számítanak bele, pl. az eljárás felfüggesztése, a tényállás tisztázáshoz szükséges adatok közlésére, nyilatkozattételre irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő időtartam, szakhatóság eljárásának időtartama, stb.
Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
Az eljáró hatóság vezetője - ha azt törvény nem zárja ki - az ügyintézési határidőt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb harminc - kiskorú ügyében legfeljebb tizenöt - nappal meghosszabbíthatja. Erről értesíteni kell az ügyfelet és mindazokat, akiket az eljárás megindításáról értesítettek. [Ket.33. § (7)]
Az Étv. 34. § (1) bekezdése alapján a telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye (bejelentés tudomásulvétele) szükséges.
Az Étv. 34 § (5) bekezdése szerint az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi döntést - jogszabályban meghatározott esetekben - a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
Jogellenességről akkor beszélhetünk, ha a Ket. 33. § (7) bekezdése alapján nem került sor a határidő meghosszabbítására, s a jogszabályban megállapított ügyintézési határidő anélkül telt le, hogy a kérelem tárgyában döntést hoztak volna. A jogellenesség megállapításának nem előfeltétele a személyes vétkesség fennállása, a jogellenesség akkor is fennáll, ha sem az ügyintézőjét, sem a vezetőjét nem terheli kötelezettségszegés. 
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a vizsgált használatbavételi engedélyezési ügyben a Jegyző eljárása jelentősen elhúzódott, a másodfokon eljáró közigazgatási hivatalnak az ismételt eljárást elrendelő határozatában foglalt hatvan napos ügyintézési határidőt sokszorosan túllépve, a másodfokú határozat keltét követő mintegy másfél év elteltével hozta meg határozatát. A határidő meghosszabbításáról, vagy az eljárás felfüggesztéséről a panaszos semmilyen értesítést nem kapott.

III. Alapvető jogok tekintetében
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, 9/1992. (I. 30.) AB határozat]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. 
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
Mindebből következően megállapítom, hogy, a vizsgált használatbavételi és fennmaradási engedélyezési ügyekben a Jegyző az eljárás indokolatlan elhúzódásával a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes és méltányos eljárással összefüggő visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Jegyző Asszony figyelmét, hogy a jövőben kiemelt figyelmet fordítson a Ket. és Étv. ügyintézési határidőre vonatkozó szabályai betartására. 

Budapest, 2009. április 3.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
33. § (1) Az érdemi határozatot az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) Kiskorú ügyfél esetében, továbbá ha életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja, vagy ha a közbiztonság érdekében egyébként szükséges, az érdemi határozatot soron kívül kell meghozni.
(3) Az ügyintézési határidőbe nem számít be:
a) a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, illetve az eljáró hatóság kijelölésének időtartama,
b) a nemzetközi jogsegélyeljárás időtartama, ideértve a magyar külképviseleti hatóságtól kért jogsegély időtartamát is,
c) a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő,
d) a szakhatóság eljárásának időtartama,
e) az eljárás felfüggesztésének időtartama,
f) a 70. § (1) bekezdésében szabályozott eljárás időtartama,
g) elektronikus ügyintézés esetén a 163. § szerinti üzemzavar időtartama,
h) a kérelem, a határozat és egyéb irat hiteles fordításához szükséges idő.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye (bejelentés tudomásulvétele) szükséges.
(5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi döntést – jogszabályban meghatározott esetekben – a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.