Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1263/2009. sz. ügyben
Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz előterjesztett beadványában a panaszos azt sérelmezte, hogy Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. ellenőrei pótdíjfizetésre kötelezték, mivel csak olyan menetjeggyel rendelkezett, amelyet a felhasználás előtt mintegy fél évvel vásárolt, és amely a vonatkozó önkormányzati rendelet alapján az utazás napján már nem volt felhasználható.
Tekintettel arra, hogy a panasz alapján felmerült a jogbiztonság elvének, valamint a jogállamiság elvéből következő tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálat lefolytatását rendeltem el, amelynek keretében tájékoztatást kértem a Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. vezérigazgatójától.

Megállapított tényállás
A panaszos 2009. január 8-án a kaposvári 8-as számú helyi járaton utazott. Felszállás után menetjegyét érvényesítette. A járaton jegyellenőrzést végző jegyellenőrök a menetjegyet nem tekintették érvényesnek, mivel az olyan 160 forintos áron vásárolt jegy volt, amely csak 2008. december 31-ig volt felhasználható.
Tekintettel arra, hogy a panaszos és a jegyellenőrök között nézeteltérés alakult ki, a panaszos a rendőrség segítségét kérte. A panaszos szerint a jegyellenőrök azzal, hogy feltartóztatták, akadályozták a szabad mozgásában. Az ellenőrök és a vezérigazgató álláspontja szerint pusztán az utazási feltételek betartását kérték számon. A rendőrség a panaszos adatait felvette, az adatokat a pedig a közlekedési társaság a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 24. §-a alapján kérte ki a rendőrségtől.
A panaszos a közlekedési társasághoz is fordult panaszával, amely pótdíjkövetelésének jogosságát állapította meg és követelését fenntartotta.
A Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. menetjegyeinek és bérletjegyeinek árát Kaposvár MJV közgyűlése határozza meg. A panaszos által használt menetjegyet 160 forintos áron 2008. június 30-ig árusították és 2008. december 31-ig volt felhasználható.

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. számú jelentés)
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a Kaposvári Tömegközlekedési Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat) Az eljárási határidőket, ideértve az elévülés idejét is, azok garanciális jellege okán álláspontom szerint a közszolgáltatást végző szerveknek is szem előtt kell tartaniuk.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, ha tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki

3. Az ügy érdeme tekintetében 
Eljárásom során két kérdést vizsgáltam:
– a szolgáltató jegyellenőrzést végző munkatársai jogszerűen visszatarthatják-e az érvényes jegy, vagy bérlet nélkül utazó utast;
– a szolgáltató érvénytelennek tekintheti-e bizonyos idő elteltével az utas által elővételben megvásárolt menetjegyeket.

Az első kérdés tekintetében utalni kívánok arra, hogy amint az OBH 3078/2008. számú jelentésemben rámutattam, a közlekedési közszolgáltató jogosult ellenőrizni, hogy utasai eleget tettek-e előzetes jegy/bérlet-vásárlási kötelezettségüknek, és amennyiben az ellenőrök azt állapítják meg, hogy az utas megfelelő menetjegy, vagy bérlet nélkül utazik, jogosult a pótdíjazási eljárást megindítani. A jegyellenőrzés során a közszolgáltató munkatársainak feladata az utazási jogosultság ellenőrzésére, és adott esetben a pótdíjazási eljárás megindítására van hatásköre. 
Az ellenőrök eljárása az utasok emberi méltósághoz fűződő jogát sérti, ha az utas magatartását – jogszerűségétől függetlenül –, illetve menetjegyének hiányát kifogásolható hangnemben minősítik, vagy az utasokkal szemben más, őt megalázó módon viselkedik. Ugyanakkor az utas sem jogosult semmilyen esetben sem az eljáró ellenőrökre, az ő tevékenységükre becsületsértő megjegyzéseket tenni, vagy velük szemben erőszakos módon fellépni.
Az ellenőrök eljárása nem kifogásolható, ha az érvényes jegy nélküli utast feltartóztatják. Nem alkalmazhatnak vele szemben ekkor sem erőszakot, de arányos testi erő alkalmazásával, vagy – amint az a panaszos esetében is történt – az autóbusz ajtajainak bezárásával az utas távozását megakadályozzák. Hangsúlyozom azonban, hogy tevékenységük sérülést, vagy egészségkárosodást nem eredményezhet. A feltartóztatás csak a személyes adatok önkéntes közléséig, a helyszíni pótdíjfizetésig, vagy a rendőrség helyszínre való megérkezéséig tarthat.
A vizsgált esetben az ellenőrök e követelményeknek megfelelően jártak el.
A kérdés kapcsán szeretném hangsúlyozni azt is, hogy az utazási jogosultság ellenőrzése során a közszolgáltató munkatársai nincsenek az utasokkal szemben fölérendelt helyzetben, hanem pusztán egy szerződés teljesítését ellenőrzik. Még az ellenőrzés és a pótdíjazás lehetősége sem jelenti azt, hogy az e feladatot ellátó személyek hatósági jogkört gyakorolnak, hiszen a közszolgáltató is ugyanolyan magánfél a szóban forgó szerződések tekintetében, mint a szolgáltatását igénybe vevő utasa. A magyar jogrendszerben hatósági jogköre az állami és önkormányzati szerveknek van, magánszemélyek igazoltatására pedig a rendőrség jogosult, magánjogi jogalanyok hatósági jogkört nem gyakorolhatnak. 
A vizsgált ügyben feltartóztatása miatt a panaszos a rendőrség közreműködését kérte. A rendőrség a panaszos adatait felvette, az adatok kiadását a közszolgáltató a rendőrségről szóló törvényben meghatározott eljárásrend szerint kérte és kapta meg.
A közszolgáltató, illetve jegyellenőrzést végző munkatársai a fenti követelményeknek és a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően járt el, így alkotmányos joggal összefüggő visszásságot e tekintetben nem állapítok meg.
A második kérdés tekintetében a következőkre kívánok rámutatni. A közszolgáltató és utasa között autóbusszal végzett személyszállítási szerződés jött létre, amelyre első sorban a Polgári törvénykönyv (Ptk.) szerződésekre vonatkozó általános, valamint a vállalkozási szerződésre vonatkozó különös szabályait, illetve a közúti személyszállítási szerződésekről a 20/1981. (VI. 19.) MT rendelet rendelkezéseit kell alkalmazni. Az MT rendelt – amelynek hatálya az autóbusszal, trolibusszal, villamossal végzett személyszállításra terjed ki – 3. § (2) bekezdése szerint a közúti személyszállítási szerződésekből eredő igények egy év alatt évülnek el.
Az MT rendelet szerint tehát a Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. által folytatott közúti személyszállítási tevékenységből fakadó követelések elévülési ideje 1 év. A vezérigazgató tájékoztatása szerint vonatkozó önkormányzati rendelet 2008. július 1. és 2008. december 31. között biztosított lehetőséget a 2008. június 30-ig váltott menetjegyek felhasználására, illetve visszaváltására. 2009. január 1-jétől a 2008. június 30. előtt váltott jegyek már nem voltak érvényesek a Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. járatain való utazásra és ettől az időponttól vissza sem válthatók. 
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az önkormányzat ármegállapító rendelete ellentétes az MT rendelet 1 éves elévülési időt megállapító szabályával, mivel nem teszi lehetővé a még el nem évült menetjegyek felhasználását, illetve visszaváltását. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (2) bekezdése szerint az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendelet alacsonyabb szintű jogszabály az MT rendeletnél. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy Kaposvár MJV Önkormányzata Közgyűlése a menetrendszerű helyi autóbusz-közlekedés díjainak megállapítása, illetve e díjak módosítása során nem vette figyelembe az MT rendelet 1 éves elévülési szabályát, a menetjegyek/bérletek árának változtatása során a korábban elővételben vásárolt menetjegyek felhasználását, visszaváltását csak egy fél éves időszakban tette lehetővé. Álláspontom szerint mindez a jogbiztonság elve érvényesülésnek sérelmét okozza. A tisztességes eljárás követelményét sértette egyúttal a Kaposvári Tömegközlekedési Zrt. is, mivel a panaszos hozzá intézett panasza alapján nem állt el pótdíjkövetelésétől, noha maga is hivatkozott arra, hogy az MT rendelet szabályai szerint jár el.
Összességében rá kívánok mutatni arra, hogy a menetrendszerű személyszállítást folytató tömegközlekedési közszolgáltatók az illetékes önkormányzat vonatkozó rendeletében meghatározott mértékig jogosultak időről időre menetdíjaikat változtatni. Bár rendkívül utasbarát az a megoldás, miszerint egyes közszolgáltatók a korábban megvásárolt menetjegyeket korlátlan ideig engedik felhasználni, erre azonban nem kötelesek. Az illetékes önkormányzat, illetve a közszolgáltató meghatározhatja azt az időtartamot, ameddig az elővételben váltott jegyek felhasználhatók, illetve visszaválthatók, ez azonban nem lehet kevesebb az MT rendeletben meghatározott egy éves elévülési időnél.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megszüntetése és megelőzése érdekében, 
– az Obtv. 25. §-a alapján javaslom Kaposvár MJV Önkormányzata Képviselő-testületének, hogy vizsgálja felül és – a jelentésemben rögzített követelményeknek megfelelően – módosítsa a menetrendszerű helyi autóbusz-közlekedés díjáról szóló rendeletét;
– az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem Kaposvári Tömegközlekedési Zrt.-nél, hogy fizesse vissza a panaszos számára felszámított pótdíjat.

Budapest, 2009. július 21.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.