Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6327/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta1
Az eljárás megindulása
A panaszos Bánréve jegyzőjének eljárását sérelmezve fordult hozzám. Beadványában előadta, hogy elfogadhatatlannak tartja a háza közelében működő vendéglátó egység zajos működése miatt benyújtott kérelmeinek hatóság által való intézését, különösen azért, mert a jegyző az ügyben nem hozott döntést. 
Az országgyűlési biztoshoz az elmúlt évben több hasonló tartalmú (mintegy 20) beadvány érkezett, amelyben a panaszosok a lakókörnyezetükben közvetlen közelében működő vendéglátó üzletek tevékenységével összefüggő zajt sérelmezik. 
A beadványban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az ügy alapos feltárása érdekében megkerestem Bánréve jegyzőjét tájékoztatását kérve eljárásáról, szakmai álláspontjáról, és az eljárás elhúzódásának indokairól.

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2008 szeptembere óta folyamatosan sérelmezi a környezetében működő vendéglátó egység által péntek éjszakánként nyújtott élőzene szolgáltatást, tekintettel annak zajos, és az ott élők nyugalmát zavaró voltára.
A panaszos 2008. szeptember 16-án az elviselhetetlen hangerejű zene és a vendégek ottlétével kapcsolatos zaj miatt kérelemmel fordult a jegyzőhöz az éjszakai pihenésének biztosítása érdekében. Kérelmét 2008. szeptember 26-án megismételte kiegészítve azzal a kérdéssel, hogy melyik jogszabály alapján engedélyezett az élőzene szolgáltatás.
A jegyző az ügyfelet 2008. szeptember 30-án kelt levelében beadványainak kiegészítésére hívta fel, és az ügyfél nyilatkozatát kérte arra vonatkozóan, hogy kérelmét csendháborítás miatti szabálysértési feljelentésnek szánta-e és mi a fél célja a zene megszüntetése, vagy annak lehalkítása. Az ügyfél válaszlevelében úgy nyilatkozott, hogy amennyiben a beadványában leírtak nem elegendőek a jegyző vendéglátóüzlet zajos működésével szembeni fellépéséhez, úgy feljelentéssel fog élni. A jegyző időközben tájékoztatást kért az Ózdi Rendőrkapitányságtól, mely a panaszos kérelmére korábban több ízben is ellenőrzést tartott a helyszínen. A panaszos élőzene szolgáltatással kapcsolatos kérdésére válaszlevelében kifejtette, hogy a zeneszolgáltatás nem engedélyhez, hanem a bejelentéshez megtételéhez kötött tevékenység.
Az ügyfél – a jegyző szabálysértéssel kapcsolatos „tájékoztató levelei” hatására – remélve ügyének hatékonyabb elintézését 2008. október 31-én érkeztetett kérelmében csendháborítás miatt szabálysértési feljelentést tett, amelyben továbbra is a vendéglő zajos működését, és a hangszigetelés hiányát kifogásolta. 
A hatóság az ügyfél 2008. szeptemberi kérelmét – figyelemmel a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő időtartamra is az általános ügyintézési határidő több mint kétszeresen túllépve – birtokvédelmi eljárás keretében 2009. január 15-én meghozott határozatában elutasította, indokolása szerint nem lehetett egyértelműen megállapítani, hogy a Tropicana Sörözőben zajló élőzene-szolgáltatás zavarja a bejelentő, illetve a közvetlen és távolabbi szomszédok nyugalmát. A döntést megelőző egy nappal hiánypótlás keretében felszólította az ügyfelet, hogy fizesse meg az általános tételű államigazgatási eljárási illetéket, mivel beadványát illeték megfizetése nélkül nyújtotta be. Az ügyfél az illetékfizetési kérelmének eleget tett.
A sértett 2008 októberében tett szabálysértési feljelentése nyomán a jegyző szabálysértési eljárást folytatott le. 2009. január 14-én kelt határozatában csendháborítás szabálysértés elkövetése miatt figyelmeztetésben részesítette a vendéglátó egység üzemeltetőjét, továbbá felhívta a figyelmét, hogy a jövőben a vendéglátó-ipari egység működtetése során ne zavarja a lakosság nyugalmát.
Mind a birtokvédelmi, mind a szabálysértési határozatokat azok indoklásai szerint a szabálysértési eljárás során lefolytatott bizonyítás keretében tett tanúvallomásokra alapozva hozta meg a hatóság. Az ügy tisztázása érdekében a jegyző a vendéglátó egység közelében lakókat hallgatta meg arra vonatkozóan szerintük zajosak-e a péntek éjszakai zenés rendezvények, illetve zavarja-e a nyugalmukat a vendéglő működése. Megkeresésre került az illetékes rendőrkapitányság is, aki tájékoztatást nyújtott a jegyző részére a hangos zenélés miatt tett intézkedéseikről is, e bizonyítékot azonban a hatóság döntésében nem értékelte. Az üzemeltető az eljárások során kifejtette, hogy a falu fiataljainak szeretne egy kulturált szórakozóhelyet biztosítani, hogy ne kelljen nekik a faluból elmenni más szórakozó helyre.
A jegyző az eljárásával kapcsolatos kifejtette azon véleményét, hogy a sörözőben rendezendő élőzene-szolgáltatást megtiltani, megszüntetni egy ember miatt nem kívánom.
A megállapított tényállás és hozzám érkező hasonló tárgyú panaszok magas száma miatt vizsgálatomat az egyedi ügy kapcsán az üzletek működésével kapcsolatos 2007. július 13-ától hatályos jogi szabályozásra is kiterjesztettem.

A vizsgált alkotmányos jogok 
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (Kt.)
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX törvény (Sztv.)
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.)
Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (Iltv.)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999 (XII.28.) Korm. rendelet (Szabsr.)
Az üzletek működésének rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007 (VI. 13.) Korm. rendelet (Kormr.)

A vizsgálat megállapításai
I./ A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben sérelmezett szerv a jegyző, aki Obtv. 29. § (1) bekezdésének a/ pontja értelmében közigazgatási feladatot ellátó szerv, ezért eljárásának vizsgálata az ombudsmani hatáskörbe tartozik, továbbá a panaszosnak nem áll rendelkezésre jogorvoslat, mert a jegyző szabálysértési eljárása során meghozott határozatával szemben a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 88.§-a jogorvoslati lehetőséget számára nem biztosít, illetve a birtokvédelem kérdésében hozott határozat megváltoztatását bíróságtól lehet kérni.

II. A sérelmezett eljárás tekintetében
1./ A jegyző eljárási kötelezettsége
A hatóságot eljárási kötelezettség terheli a Ket. 20. §-ának (1) bekezdésének értelmében, „a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni”.
Az ügyfél a hatósági eljárás megindítását – a jogszabályban meghatározott kivételekkel – mind szóban, mind írásban kérelmezheti. A kérelem lényegi eleme, hogy az ügyfél lehetőség szerint pontosan és érthetően megjelölje, mit is kér a hatóságtól. 
A panaszos a jegyzőhöz címzett beadványaiban (2008. szeptember) nem nyilatkozott egyértelműen arra vonatkozóan, hogy konkrétan milyen eljárás megindítását kívánja, le kell szögezni azonban, hogy ez nem is volt kötelessége. A Ket. 34. § (5) bekezdése ugyanis kimondja, hogy „a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha ez nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.” Az előzőek szerint a törvény a kérelemmel szemben azt követeli meg, hogy annak benyújtója az eljárásban ügyfélnek tekinthető legyen, és azt az abban foglalt tartalom alapján szükséges elbírálni. [Ket. 71.§ (1)] 
Fentiekre tekintettel megállapítom, hogy a jegyző nem a Ket. rendelkezéseinek megfelelően járt el, mivel nem az ügyfél kérelmének tartalmából kiindulva állapította meg döntési kötelezettségét (vagy annak hiányát) hanem levelezést kezdeményezett az ügyféllel a kérelem értelmezését illetően.
2./ A jegyző hatásköre és eljárásai
A kérelemben foglaltak alapján, amennyiben többfajta eljárás is lefolytatható a hatóság választja meg, hogy melyik hatáskörében jár el a hatékonyság és célszerűség figyelembevételével. A hatóság hivatalból köteles vizsgálni hatáskörét és illetékességét is az adott ügyben. [Ket. 22. § (1) bek.] 
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos a környezetében működő vendéglátó egység hangos működésével, vagyis „az éjszakai élőzenés bulikkal” összefüggésben kérelmezte a jegyző eljárását. A jegyző a kérelem tartalma alapján megállapított hatáskörét gyakorolhatja, de a Ket. 1. §-ának (2) bekezdésére figyelemmel kell lennie, vagyis hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, annak gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. Ezt követően vizsgálatom a kérelem tartalmának megfelelő eljárás kiválasztásának szempontjaira irányult.
a./ Birtokvédelem
A jegyzői birtokvédelem egy olyan eljárás, amelynek keretében a jegyző a birtoklás ténye alapján dönt, a birtokvédelmet kérőnek azt kell bizonyítania, hogy ő van a birtokban, és a birtokot tőle jogellenesen elvonták, illetve jogellenesen zavarják a birtoklásban. A birtoktól való megfosztást, illetőleg a birtoklásban zavarást eredményező magatartásnak csak akkor van jogalapja, ha a jogosultság közvetlenül arra a magatartásra vonatkozik, amelynek eredményeként a birtok zavarása vagy az attól való megfosztása bekövetkezik és a birtokos nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni köteles. Minden más magatartást jogalap nélkülinek kell tekinteni. A Ptk. értelmében, akit megfosztanak a birtokától vagy zavarnak a birtoklásban, az egy éven belül kérheti a jegyzőtől az eredeti birtokállapot helyreállítását, illetve a zavarás megszüntetését (Ptk. 188, 191-192. §).
A konkrét esetben a jegyzőnek részben azt kell vizsgálnia, hogy az éjszakai bulik tartására jogellenesen került-e sor. A Kvhr. értelmében a vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására zeneszolgáltatás nyújtható, műsoros előadás, tánc rendezhető, amelyet a tevékenység megkezdése előtt az illetékes szerveknek be kell jelenteni. A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a vendéglátóüzlet üzemeltetője a Kvhr. 16. § (1) bekezdése szerinti bejelentési kötelezettségének eleget tett, mind a jegyző, mind a rendőrkapitányság felé.
A hatóságnak ugyanakkor figyelemmel kell lennie arra, hogy a birtokos a zavarást tűrni köteles-e, e kérdésről a Ptk. 100. §-a úgy rendelkezik, hogy a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
A fentieket egybevetve az üzemeltető ugyan a szabályoknak megfelelően járt el, amikor bejelentette a zeneszolgáltatást, azonban ezzel nem mentesül attól a kötelezettségtől, hogy mások jogait tiszteletben tartsa. Az üzletek környezetében élők nem kényszeríthetők a tevékenység zavaró hatásainak tűrésére, mert joguk van tulajdonuk zavartalan birtoklására, ahogy ez a bejelentőt is megilleti. Ennek ellenére a jegyzői (possessorius) birtokvédelem nem a legmegfelelőbb eszköz az üzletek működésével kapcsolatos környező lakosságot zavaró problémák kezelésére.
b./ Csendháborítás szabálysértés
A Korm. r. értelmében, aki lakott területen, az ott levő épületben, vagy az ahhoz tartozó telken, indokolatlanul zajt okoz, amely alkalmas arra, hogy mások nyugalmát zavarja, az a csendháborítás szabálysértését követi el. 
A határozat alapján megállapítható, hogy annak rendelkező része és az indokolása nincs összhangban, a tényállás nem bizonyított, nem került feltárásra: ki, mikor, milyen módon és eszközzel, milyen magatartást követett el.
A csatolt iratok alapján az is megállapítható, hogy a feljelentést a kérelmező október 31-én nyújtotta be, a hatóság döntését – figyelemmel a tényállás tisztázása érdekében megtett intézkedések időtartamára is – azonban január 14-én hozta meg, amely az eljárás elhúzódását jelenti.
c/ Kereskedelmi hatóság hatásköre
A kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. tv. 6. §-ának (5) bekezdése értelmében a jegyző, mint kereskedelmi hatóság (aki jelen esetben a jegyző) bejelentés alapján vagy hivatalból – a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében – a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja. A Kt. 9.§ (1) bekezdése szerint pedig a kereskedelmi tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megtartását a kereskedelmi hatóság ellenőrzi és törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában – eljár ezek megsértése esetén. Így a jegyző pl. korlátozhatja az üzlet éjszakai nyitva tartását, megtiltja vagy korlátozhatja a vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására nyújtott szolgáltatást, tevékenységet veszélyes mértékű zaj esetén.
A hatóság által különböző eljárásai keretében hozott határozatokkal kapcsolatban megállapítottam, hogy a birtokvédelmi ügyben meghozott és a kérelmet elutasító határozat indokolásából kitűnik, hogy a határozat az időben később indult szabálysértési eljárásban lefolytatott bizonyításra alapozva került meghozatalra. 
Továbbá ugyanazon cselekmény, ugyanazon tények alapján a szabálysértési eljárásban megalapozta a szabálysértés elkövetésének megállapítását, a birtokvédelem tekintetében azonban – nem egyértelmű rendelkezések mellett – elutasításra került.
A fentiekre tekintettel álláspontom szerint az ügy hatékony és jogszerű elbírálása azt kívánta volna, hogy Bánréve jegyzője – még a feljelentés megtételét megelőzően – a birtokvédelmi hatósági, illetve szabálysértési hatósági hatásköre helyett a kérelem tartalma alapján megállapítsa kereskedelmi hatósági jogkörét, és e hatáskörében folytassa le eljárását és hozza meg döntését. 
3./ Az eljárási illeték 
Az államigazgatási eljárási illetéket az eljárás megindításakor illetékbélyeggel az eljárást kezdeményező iraton kell megfizetni. Ha az ügyfél a kérelmet illeték megfizetése nélkül nyújtja be az eljáró hatóságnak az ügyfelet az eljárás megindításakor figyelmeztetnie kell az illeték megfizetésére.[Iltv.73.§ (1), 73/A] A Ket. 5.§-a szerint a közigazgatási hatóságnak biztosítania kell az ügyfél számára, hogy jogairól és kötelezettségeiről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.
Az ügyfél 2008 szeptemberében illeték megfizetése nélkül nyújtotta be beadványát, az erre vonatkozó hiánypótlási felhívást a hatóság részéről csak 2009. január 14-én kapta meg. Ezt követően az ügyfél azonnal eleget tett illetékfizetési kötelezettségének. 
Az érdemi határozatot a kérelem hatósághoz való beérkezésének napjától számított 30 napon belül kell meghozni. [Ket. 33. § (1) bek.] A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítom, hogy a jegyző a számára előírt ügyintézési határidőt nem tartotta be, figyelemmel a tényállástisztázásához szükséges időtartamokra is, az érdemi döntését az eljárási határidő jelentős túllépésével hozta meg, és az ügyintézési határidő meghosszabbítására utaló irat az ügy iratai között nem lelhető fel. Az Áht. 11/B. §-a értelmében ha az eljáró hatóság a reá irányadó eljárási szabályokban meghatározott ügyintézési határidőt nem az ügyfélnek felróható okból nem tartotta be, akkor az eljáró hatóság a törvényben meghatározott mértékű összeg megtérítésére köteles.
Álláspontom szerint a jegyző az ügyintézési határidőt jelentősen túllépte, ezért a hatóság az eljárási illeték visszafizetésére köteles.

III. Az üzletek működését meghatározó jogi szabályozás és az alkotmányos jogok összhangja
A Kt. szerint az üzlet nyitva tartásának meghatározása, illetve a Korm. r. szerint a vendéglátóüzletben az élőzene szolgáltatás az üzlet üzemeltetőjének a hatóságok irányába tett egyszerű bejelentésén alapul. Míg az első esetben figyelemmel kell lennie a lakókörnyezet érdekeire, a második eset további feltételt sem állapít meg. A lakókörnyezet az üzlet működésével kapcsolatos szabályok kialakításában nem vesz részt, noha az üzlet működése hatással van az életminőségükre pl. a vendégek érkezésével és távozásával kapcsolatos forgalomnövekedés, az ezzel együtt járó zajhatások, az üzletben folytatott és onnan kihallatszó magatartásuk, illetve az üzletben a vendégek szórakoztatását biztosító élőzene, vagy hangosító eszközök zaja. A vendéglátó üzletnek a környező lakosságra gyakorolt zavaró körülményeivel szemben a lakosság az alkotmányban biztosított tulajdonhoz, az egészséges környezethez való jogának biztosítása érdekében csak utólag hatósági eljárásban, hosszas bizonyítás lefolytatást követően tud érvényt szerezni.
A lakóterületeken működő vendéglátó üzletek működési szabályainak rendezésekor a jogalkotónak az érintett alapvető jogok egymásra gyakorolt hatását kell figyelembe vennie, úgymint az egészséges környezethez való alapjogot [Alkotmány 18. §], a vállalkozáshoz való alapjogot [Alkotmány 9. § (2). bek.], tulajdonhoz való jogot [Alkotmány 13. § (1) bek.] illetve a pihenéshez való alkotmányos jog [Alkotmány 70/B. §] kérdése is felmerül.
Az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme érdekében magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről, azaz meg kell határoznia az alapjogok, mint szubjektív jogok intézményes (objektív) védelmi körét. [Értelmezett Alkotmány 2005. 207. o.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint alapjog és szabadság tartalma törvénnyel csak más alapjog vagy alkotmányos érték védelme érdekében elkerülhetetlen esetben, a szükséges mértékben és arányos módon korlátozható [11/1992. (III. 5.) AB hat.].
Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. A vállalkozás jogának alapjogi minőségéből tehát az következik, hogy az csak akkor és annyiban korlátozható, amikor és amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. A vállalkozás joga alkotmányos követelménye azt jelenti, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. [54/1993. (X. 13.] A vállalkozás joga, mint a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog nem tartalmazza egy meghatározott vállalkozási formában folytatott tevékenységhez való jogot. Amennyiben az érintettek működésére, gazdasági eredményességükre vagy bármely egyéb okra tekintettel nem tartják megfelelőnek valamely vállalkozási formát, úgy módjukban áll egy másik, számukra kielégítő formát választani.
Az Alkotmány biztosítja a tulajdonhoz való jogot. A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a tulajdonjog valamely tartalmi elemének a korlátozása csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mind alkotmányos jognak a korlátozásával, ha kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan. [2299/B/1991. AB hat.] 
Az Alkotmány elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, vagyis az állam kötelessége e jog érvényesítését szolgáló sajátos intézményrendszer kialakítása és működtetése. Az államnak, ennek keretében biztosítani kell a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az érintetteknek a döntések előkészítésében való részvételének biztosítását. A környezethez való jogot az alanyi jogokhoz való sajátos viszonya különbözteti meg a többi alapjogtól. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozott szigorú voltát követeli meg. Az AB más döntésében azt is kimondta, hogy környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van. [996/G/1990 AB hat.]
A pihenéshez való jogot az Alkotmány így fogalmazza meg: mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. Ez a rendelkezés azonban nem biztosítja a szórakozást, illetve annak módjait és feltételeit sem és nem értelmezhető akként, hogy mindenki ott és úgy gyakorolhatja pihenéshez való jogát, ahogyan neki tetszik. [1005/B/1996. AB. hat.]
Megállapítom, hogy az üzletek működésével összefüggő hatályos magyar szabályozás nem áll összhangban az alapjogok korlátozásának szükségességével és arányosságával. A vállalkozó tevékenysége, a vendéglátó üzlet működtetése előnyt élvez annak ellenére, hogy jelentős hatással van a környező lakosság életminőségére, azonban az érintett lakosság nem kerül bevonásra a hatóság eljárásába, csak utólag, hatósági eljárást kezdeményezve válhat részesévé az életére hatást gyakorló tevékenység feltételeinek alakításában, hiszen sem a nyitva tartás, sem a zeneszolgáltatás nem engedélyköteles, hanem bejelentéshez kötődik. A bejelentés hatóság általi „kezelése” pedig nem biztosít olyan jogilag szabályozott eljárási rendet, amelynek keretében a működéssel (zavarólag) érintett szomszédok, mint az eljárásban részt vevő ügyfelek a jogos érdekeiket érvényesíthetnék. A jegyző rendelkezésére álló eszközök csak utólag nyújthatnak megoldást. A képviselő-testület pedig csak az üzletek éjszakai nyitva tartását szabályozhatja, figyelemmel a helyi sajátosságokra.
Álláspontom szerint a lakóterületen a lakosságra zavaró hatással járó üzleti tevékenységek működési feltételeinek meghatározása – a lakók és az üzlet üzemeltetője közötti későbbi jogviták megelőzése érdekében – olyan szabályozást igényel, amely biztosítja a „működési körzetében” élő, a „hatásokat” viselő lakosság ügyfélként való bevonását, s amely figyelembe veszi a jogalkotó által az alapjogokkal összefüggésben elvégzett szükségesség/arányosság alapjogi vizsgálatának eredményét.
A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe
Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban, a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
Mindebből következően megállapítom, hogy Bánréve jegyzőjének eljárása a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül a tisztességes eljárással, az üzletek egyes vizsgált működési feltételeinek bejelentésen alapuló, a megelőzést figyelmen kívül hagyó jogi szabályozása, pedig az egészséges környezethez, a vállalkozáshoz, a tulajdonhoz és a pihenéshez való alapvető jogokkal összefüggésben visszásságot okoznak.
Intézkedéseim megtételénél figyelemmel voltam arra, hogy a birtokvédelmi eljárás keretében hozott határozat a közigazgatási eljárás keretei között nem orvosolható.

Intézkedéseim
1./ Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom, hogy nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter tekintse át az üzletek működésével kapcsolatos hatályos szabályozást, és az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében a szükséges módosítási javaslatot terjessze a jogalkotó elé.
2./ Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlással fordulok az Észak-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal vezetőjéhez, hogy az Sztv-ben biztosított irányítási jogkörében eljárva a szükséges intézkedéseket tegye meg a szabálysértési eljárással és döntéssel összefüggésben.
3./ Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem Bánréve Községi Önkormányzatának jegyzőjénél, hogy a panaszos kérelmét, mint kereskedelmi hatóság bírálja el és a jövőben a kérelmekkel kapcsolatban minden esetben a vonatkozó anyagi és eljárási jogszabályok – különösen, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény – rendelkezéseinek megfelelően járjon el.
4./ Továbbá felhívom jegyzőt, hogy hivatalból rendelkezzen a kiszabott államigazgatási eljárási illeték visszafizetéséről az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII törvény 11/B §-ának megfelelően.

Budapest, 2009. március 12.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: 
Lábjegyzet
1 A téma kutatásában részt vett Pál Gabriella az ELTE Állam és Jogtudományi Karának V. évfolyamos hallgatója

Az alkalmazott jogszabályok
Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999 (XII.28.) Korm. rendelet
Csendháborítás
6. § (1) Aki lakott területen, az ott levő épületben, vagy az ahhoz tartozó telken, tömegközlekedési eszközön, továbbá természeti és védett természeti területen indokolatlanul zajt okoz, amely alkalmas arra, hogy mások nyugalmát, illetőleg a természeti vagy a védett természeti értéket zavarja, harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

A kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény
6. § (1) Az üzlet nyitvatartási idejét a vásárlási szokások, a foglalkoztatottak és a lakókörnyezet érdekeinek figyelembevételével a kereskedő állapítja meg.
(5) A kereskedelmi hatóság bejelentés alapján vagy hivatalból – a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében – a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja. A korlátozás keretében a kereskedelmi hatóság a jogsértő állapot megszüntetéséig kötelező éjszakai zárva tartási időszakot rendelhet el.
9. § (1) A kereskedelmi tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megtartását a kereskedelmi hatóság ellenőrzi és – a (2) és a (3) bekezdésben foglalt kivétellel, továbbá törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában – eljár ezek megsértése esetén.
(5) A kereskedelmi tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megsértése esetén – a külön jogszabályban foglaltak szerint – a kereskedelmi hatóság
a) elrendeli az üzlet ideiglenes bezárását,
b) elrendeli az üzlet azonnali bezárását,
c) korlátozza az üzlet éjszakai nyitva tartását,
d) kötelező éjszakai zárva tartási időszakot állapít meg,
e) megtiltja vagy korlátozza a 6. § (6) bekezdésében meghatározott hanghatást okozó eszköz használatát,
f) megtiltja vagy korlátozza a vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására nyújtott szolgáltatást, tevékenységet a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén,
g) megtiltja az engedély nélkül folytatott, előírásokba ütköző tevékenység végzését, termékkör értékesítését,
h) visszavonja az üzlet működési engedélyét,
i) bírságot szab ki, illetve
j) a külön jogszabályban meghatározott egyéb jogkövetkezményt alkalmaz.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
11/B. § (1) Ha az ügyfél az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) szerinti államigazgatási eljárási illetéket az Itv. 73. § (1)-(3) és (6) bekezdésében meghatározott időpontig maradéktalanul megfizette (lerótta) és az eljáró hatóság a reá irányadó eljárási szabályokban meghatározott ügyintézési határidőt nem az ügyfélnek felróható okból nem tartotta be, akkor az eljáró hatóság a (2) bekezdésben meghatározott mértékű összeg megtérítésére köteles, feltéve, hogy az illeték visszatérítésének egyébként nincs helye.
(2) A megtérítendő összeg az eljárási illeték 50%-ával megegyező összeg, ha pedig az ügyintézés időtartama meghaladja az ügyintézésre jogszabályban előírt ügyintézési határidő kétszeresét, akkor az eljárási illetékkel megegyező összeg.