Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5927/2008. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
Az eljárás megindulása
Egy veszprémi lakostól érkezett panaszbeadvány, melyben a beadványozó a Magyar Államkincstár családtámogatási ellátások igénylésével kapcsolatos eljárásával összefüggő kifogását írta le. A panaszos sérelmezte, hogy az igénylőlap kitöltésén kívül az ügyfélszolgálaton az anya lakcímkártyáját, TAJ kártyáját, továbbá a gyermek TAJ kártyáját, lakcímkártyáját is kérik. Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban alkotmányos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésének megfelelően vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem a Magyar Államkincstár (MÁK) elnökét, a szociális és munkaügyi minisztert, valamint az infokommunikációért felelős kormánybiztost.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

Alkalmazott jogszabályok
– A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (Cst.)
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
– A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Vhr.)

A megállapított tényállás
A Ket. rögzíti, hogy a kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékleteket. Az ügyfél-azonosításhoz szükséges adatok kivételével azonban az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell, és a személyes adatok tekintetében az adat továbbítását az adott ügy elbírálásához szükséges célból törvény lehetővé teszi, vagy az ügyfél saját személyes adat tekintetében ezt kéri [Ket. 36. § (2) bekezdés].
A családtámogatási ellátást igénylő természetes személy azonosító adatai érvényes személyi igazolvány, személyazonosító igazolvány, kártya típusú gépjárművezetői engedély vagy útlevél bemutatásával, a gyermekre vonatkozó adatok pedig a születési anyakönyvi kivonattal igazolhatóak.
A Magyar Államkincstár – a Vhr. rendelkezéseinek megfelelően, azonban a Ket. fenti passzusával ellentétben – annak ellenére kéri az igénylő lakcímkártyáját, TAJ kártyáját, valamint a gyermek TAJ kártyáját és lakcímkártyáját hogy az azokban igazolt adatokat valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartása tartalmazza.

Megállapításaim
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett Magyar Államkincstár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a./) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi megállapítások
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, mintegy elvi éllel kimondta, hogy „A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat]. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is, [9/1992. (I. 30.) AB határozat] ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.

III. A konkrét eljárással összefüggő elemzés
A Ket. preambulumában első helyen szerepel, hogy az Országgyűlés abból a célból alkotta meg a törvényt, hogy erőteljesebben juttassa kifejezésre a közhatalom szolgáltató funkcióját azáltal, hogy jelentősen csökkenti az ügyfelekre háruló eljárási terheket, az elektronika és az informatika korszerű eszközeinek alkalmazásával az eljárások jelentős részében megnyitja az utat az ügyek gyors és egyszerű intézése előtt.
Az ügyfél-azonosításhoz szükséges adatok kivételével az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell, és a személyes adatok tekintetében az adat továbbítását az adott ügy elbírálásához szükséges célból törvény lehetővé teszi, vagy az ügyfél saját személyes adat tekintetében ezt kéri [Ket. 36. § (2) bekezdés]. Az adatok továbbítására vonatkozó törvényi felhatalmazást a Cst. 48. § (1) bekezdése adja meg, melynek értelmében az igazgatási eljárás során az igényelbíráló szerv adatot kérhet az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős szervtől, illetve az egészségbiztosítási szervtől, továbbá a polgárok személyi adatait és lakcímét nyilvántartó szervtől a családtámogatási ellátásra való jogosultság elbírálása, illetve a jogosultság fennállásának ellenőrzése céljából.
Ennek ellenére a Vhr. előírja, hogy az igénylő a lakcímét lakcímigazolvánnyal társadalombiztosítási azonosító jelét pedig a TAJ kártyával vagy ezek másolatával köteles igazolni [Vhr. 1. § (3) bekezdés], az 5. számú melléklet (amely az anyasági támogatás igénybejelentő formanyomtatványa) pedig a Kitöltési útmutató, mely részben az igénybejelentéshez csatolandó dokumentumok között említi az igénylő lakcímről szóló hatósági igazolványának másolatát, illetőleg a TAJ kártya másolatát, valamint a gyermek TAJ kártyájának másolatát.
A fenti probléma kapcsán megkerestem a MÁK elnökét, aki válaszában arról tájékoztatott, hogy megítélése szerint a MÁK eljárása a családtámogatási ellátások igénylésével összefüggésben a hatályos jogszabályoknak megfelel. Válaszában kitér továbbá arra, hogy a kérdéses, az ügyfél azonosításon túlmenő adatoknak az igénylő részéről történő igazolása azért szükséges, mert pl. az anyasági támogatás iránti igény elbírálási határideje a kérelem benyújtásától számított 5 munkanap [Cst. 37. § (4) bekezdés], és ilyen rövid ügyintézési határidő mellett más szervtől bekérni az adatokat csak időigényesebben lehetne, amely lassítaná az igénylők anyasági támogatáshoz való hozzáférésének lehetőségét.
A szociális és munkaügyi miniszter megkeresésemre válaszában kifejtette, az ügyfélnek lehetősége van arra is, hogy ezeket az iratokat ne csatolja, hanem az adatok valódiságát az iratok bemutatásával igazolja. Ezen túlmenően az ügyfél kérheti azt is, hogy a hatóság az általa megjelölt személyes adatot szerezze be. Fontosnak tartotta továbbá megjegyezni, hogy a lakcím igazolásának előírása azért szükséges, mert a lakcím határozza meg a hatóság illetékességét. A MÁK és a polgárok személyi adatait és lakcímét nyilvántartó szerv között ugyanakkor jelenleg nem áll rendelkezésre olyan kapcsolat, amely lehetővé tenné azt, hogy a lakcímre vonatkozó adatokat minden esetben a hatóság szerezze be. A miniszter tájékoztatása szerint a MÁK természetesen az ügyfél kérelmére az adatkezelésre vonatkozó felhatalmazás alapján beszerzi a kért adatot, a teljes, több millió családot érintő körben azonban – a Kincstár rendelkezésére álló eszközpark jelenlegi fejlettségi szintjén – az adatok beszerzése az ügyintézési határidő jelentős meghosszabbodásával járna.
A szociális és munkaügyi miniszter levelében kiemelt informatikai hiányosságokkal kapcsolatosan megkerestem az infokommunikációért felelős kormánybiztost. A kormánybiztos levelében arról tájékoztatott, hogy 2009. január 1-jétől a családtámogatási ügyintézésben lehetővé vált az elektronikus beküldés, ezzel párhuzamosan megszűnt a dokumentumok eredetben való bemutatásának kötelezettsége, csak (egyszerű) másolatban kell a kérelemhez csatolni (hagyományos és elektronikus beküldés esetén egyaránt) a TAJ kártyák, a születési anyakönyvi kivonat és a lakcímigazolványok másolatát. A kormánybiztos jelezte továbbá, hogy a Ket. 2009. október 1-jén hatályba lépő módosítása a 36. § (2) bekezdésében megfogalmazott szabályt fokozatosan más nyilvántartásokra is kiterjeszti. 
A kiterjesztő rendelkezés életbe lépésének jelentősége ugyanakkor kétséges, tekintettel arra, hogy továbbra is minden a kérelemben, vagy formanyomtatványon kitöltött adat igazolása tekintetében másolatok csatolása szükséges. Teljes mértékben egyetértek a kormánybiztos azon kijelentésével, miszerint ahhoz, hogy az ügyintézés valóban megbízható és gördülékeny lehessen, alapvető fontosságú, hogy az ügyintéző megbízható kiinduló (azonosító) adatokkal rendelkezzen. Valóban szükséges ezért, hogy magukat a kiinduló adatokat az ügyfél által kitöltött adatközlésen felül hiteles forrás is igazolja. A Ket. 36. § (2) bekezdése értelmében ilyen hiteles forrásoknak azonban nem a dokumentumok bemutatását és/vagy másolatának csatolását kellene tekinteni, hanem valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartását, mint adatbázist.
A kormánybiztos tájékoztatása alapján továbbá a Ket. jelenlegi megfogalmazása is rögzíti, és ez a módosítás után is megmarad, hogy a lakcímet a kérelemnek kötelezően tartalmaznia kell [Ket. 35. § (1) bekezdés]. Így – álláspontja szerint – ebben a vonatkozásban fel sem merülhet a más adatbázisból történő igazolás lehetősége, az adott eljárásban a lakcím alapján történik az illetékes államkincstári egység megállapítása, tehát a lakcímadat helyes volta különös jelentőséggel bír. 
A lakcímadat valóban illetékességet megalapozó tényezőnek tekinthető az eljárásban, és mint ilyen nélkülözhetetlen a feltüntetése a kérelemben. Az adat igazolása azonban – éppen annak különleges jelentősége okán is – a Ket 36. § (2) bekezdése értelmében a polgárok személyi adatait és lakcímét nyilvántartó szerv adatbázisa alapján lenne valóban korszerű. 
A kormánybiztos levelében elismerte, hogy a közigazgatás nyilvántartásai adatszolgáltatási képességének hiánya miatt az előrehaladás a kérdéses tárgykörben „nem a kívánt mértékű”. Az adatszolgáltatási képesség kialakítása jelentős informatikai fejlesztéseket és jogi, műszaki szabályozási megalapozást kíván. A fejlesztések forrásai azonban csak korlátozottan állnak rendelkezésre, viszont az Elektronikus Közigazgatás és Államreform Operatív programok Európai Uniós forrásait jelentős mértékben erre fordítják. A közigazgatási szervek közötti hiteles elektronikus kapcsolattartás megvalósítása 2011. január 1-jétől válik lehetővé előreláthatóan.
További nehézséget jelent a Vhr. által szabályozott eljárásban, hogy nem tisztázott az, hogy az egyéb (nyilvántartásból nem lekérhető) szükséges iratokat milyen formában kell csatolni, bemutatni.
A kormánybiztos ezzel összefüggésben arról tájékoztatott – valamint a MÁK honlapján is hasonló tájékoztatás található –, hogy 2009. január 1-jétől megszűnt a dokumentumok eredetben való bemutatásának kötelezettsége, csak (egyszerű) másolatban kell csatolni a TAJ kártyák, a születési anyakönyvi kivonat és a lakcímkártyák másolatait. A jelenleg is hatályos jogszabályi rendelkezések azonban ezzel ellentmondó rendelkezéseket tartalmazzák:
A Vhr. 24. § (2) bek. b) pontja szerint az igénybejelentéshez csatolni kell a Cst. 29. §-ának b) pontjában megjelölt esetben a gyermek örökbefogadását engedélyező jogerős határozat másolatát, míg az 5. számú melléklete szerint örökbefogadó szülő esetén az örökbefogadást engedélyező határozat hiteles másolata csatolandó. Ugyanezen melléklet további rendelkezése pedig a következőképp szól: a terhesgondozáson való részvételről szóló igazolás eredetben, minden egyéb irat pedig másolatban csatolható. 
Gyámszülő esetében ugyancsak hasonlóan alakul a szabályozás: Vhr. 24. § (2) bek. c) pontja szerint az igénybejelentéshez csatolni kell a Cst. 29. §-ának c) pontjában megjelölt esetben a jogerős gyámrendelő határozat másolatát, míg az 5. számú melléklete szerint gyám esetén a gyámkirendelő határozat hiteles másolata csatolandó, és végül erre is vonatkozik ugyanezen melléklet további rendelkezése, miszerint a terhesgondozáson való részvételről szóló igazolás eredetben, minden egyéb irat pedig másolatban csatolható.
A gyermek(ek) anyakönyvi kivonata tekintetében a szabályozás még ellentmondásosabbnak tekinthető: a Cst. 37. § (4) bekezdése értelmében az anyasági támogatás iránti igényt az igényelbíráló szerv az igény benyújtását követő 5 munkanapon belül elbírálja, a jogosultság megállapítása esetén a támogatást bankszámlára vagy kifizetési utalványon kiutalja, és ennek megtörténtét a gyermek eredeti születési anyakönyvi kivonatának hátoldalára rávezeti. A hátoldalra rávezetés az irat eredetben történő csatolását feltételezi, a Vhr. 24. § (4) bek. a) pontja ennek megfelelően úgy is rendelkezik, hogy az igénybejelentéssel egyidejűleg be kell mutatni azt. A Vhr. 5. számú melléklete azonban az igénybejelentéshez csatolandó dokumentumok között a gyermek(ek) születési anyakönyvi kivonatának másolatáról szól, amelyet alátámaszt az a további rendelkezése, miszerint a terhesgondozáson való részvételről szóló igazolás eredetben, minden egyéb irat pedig másolatban csatolható.
További hiányossága a Vhr. 5. számú mellékletének, hogy bár a Vhr. 24. § (4) bek. b) pontjában szabályozza, hogy halva született gyermek esetén a halvaszületés tényét bizonyító okirat eredeti példányát kell az igénybejelentéssel egyidejűleg bemutatni, az igénylőlapként szolgáló melléklet kitöltési útmutatójában a csatolandó dokumentumok között erről nem található rendelkezés.
A fenti következetlenségek kiszűrésére és kijavítására ígéretet kaptam a szociális és munkaügyi minisztertől, aki a Cst. előkészítés alatt álló módosítása kapcsán 2009 első felére jelezte előre a jogszabályi rendezést.
Mind a szociális és munkaügyi miniszter, mind az infokommunikációért felelős kormánybiztos tájékoztatott továbbá arról, hogy a Vhr. legutóbbi, 2009. január 1-jén hatályba lépett módosításával lehetőség nyílt a családtámogatási ügyek elektronikus úton történő intézésére, amely intézkedéshez a MÁK-nál a következő években európai uniós támogatásból megvalósuló informatikai fejlesztés is társul. 
Álláspontom szerint az elektronikus ügyintézés lényege az volna, hogy a papír alapú ügyintézés hátrányait nélkülözze. Nem nevezhetjük működő elektronikus ügyintézési módnak, és a Ket. X. fejezetében az elektronikus ügyintézéssel szemben rögzített elvárásoknak sem felel meg az a megoldás, amikor pl. a családtámogatási ellátások igénylésekor egy e-mail címre lehet küldeni az igénylést, amit a MÁK ügyintézője kinyomtat, aláírásra visszapostáz az igénylőnek, aki azt ezután postán, vagy személyesen kénytelen visszajuttatni a MÁK-nak. Összességében tehát megállapítható, hogy a jelenlegi metódus nemhogy az eredeti célnak megfelelően egyszerűsítené és gyorsítaná az ügyintézést, inkább megbonyolítja és elnyújtja azt.

Összegzés
A vizsgálat által érintett családtámogatási ellátások igénylésekor az igénylőnek a Ket. indokolásán és rendelkezésein alapuló valós elvárása az, hogy az azonosításán túlmutató adatainak igazolására a közigazgatási szerv ne kötelezze. Álláspontom szerint a Vhr. 1. § (3) bekezdése nincs összhangban a Ket. 36. § (2) bekezdésével, amely veszélyezteti a jogállam működését biztosító, az Alkotmány alapelveiben rögzített jogbiztonságot.
A Ket. 2005. november 1-jétől hatályos 36. § (2) bekezdésének rendelkezése ugyanakkor – ahogyan az a megkeresett szervek válaszából is kiderül – jelenleg az eljárási határidők megtartása mellett, az összes igénylő tekintetében általánosságban betarthatatlan, hiányoznak ugyanis a közigazgatási szervek közötti hiteles elektronikus kapcsolattartás feltételei. Ezek megvalósulása az infokommunikációért felelős kormánybiztos tájékoztatása szerint csak 2011. január 1-jére várható.
A Vhr. 1.§ (1) bekezdésének rendelkezése, miszerint a Magyar Államkincstár és területi szervei vonatkozásában a családtámogatási ellátásokkal kapcsolatos eljárási cselekmények elektronikus ügyintézés keretében 2009. január 1-jétől gyakorolhatóak, nem valósult meg. Az a fentebb részletezett formális megoldás, amelyet jelenleg az elektronikus ügyintézés jelent a családtámogatási ellátások területén, nem felel meg a Ket. X. fejezetében az elektronikus ügyintézéssel szemben támasztott követelményeknek. Összességében ahelyett, hogy az eredeti célnak megfelelően egyszerűsítené és gyorsítaná az ügyintézést, inkább megbonyolítja és elnyújtja azt.
A hivatkozott jogi normákban megjelenő szabályozás nem a jelenlegi realitásokra épül, a rendelkezések betartásához, megvalósításához hatálybalépésükkor sem voltak és jelenleg sem biztosítottak a szükséges (tárgyi, technikai) feltételek.
A Ket. bevezetését nagy várakozások előzték meg. Ahogyan azt a törvény indokolása is tartalmazza a törvény társadalompolitikai jelentőségének tárgyalásakor: alapvető fontosságú, hogy a közigazgatás gyors, egyszerű, az állampolgárok számára is áttekinthető eljárás keretében, ugyanakkor a törvények következetes megtartásával és a szakmai szempontok érvényre juttatásával járjon el. A közigazgatási szabályok Ket-et megelőző legutóbbi átfogó 1981-es felülvizsgálata óta nagymértékben fejlődött a közigazgatás számítástechnikai bázisa, amely az indokolás szerint lehetőséget nyújt az ügyfelek eljárási terheinek jelentős csökkentésére. A törvény alapvető célja, hogy az ügyfelek érdekeit szolgálja: az ő eljárási terheiket könnyítse, jogaik érvényesülését segítse elő, számukra tegye egyszerűbbé, gyorsabbá és átláthatóbbá a közigazgatási eljárást, akár annak árán is, hogy néhány ponton bizonyos többletfeladatokat hárít a közigazgatási szervekre.
A szabályozás alapján az állampolgárok jogilag megalapozottan várják el a családtámogatási ellátásokkal kapcsolatos hatósági ügyintézésben a Ket.-ben deklarált egyszerűsített megoldásokat, azonban ezek vagy egyáltalán nem valósulnak meg, vagy formális keretek közötti bonyolult látszatmegoldások nyújtására képesek, amely a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében 
– az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem a Magyar Köztársaság Kormányánál 
– a családtámogatási ellátások igénylésével összefüggő jogszabályi következetlenségek kiszűrését és a szükséges módosítások megtételét.
– az Obtv 20. §-a alapján kezdeményezem a Magyar Államkincstár egyidejű tájékoztatása mellett a Pénzügyminisztériumnál a családtámogatási ellátásokkal kapcsolatos eljárási cselekmények elektronikus ügyintézés keretében történő, a Vhr. 1. § (1) bekezdése szerinti megvalósítását, a Ket. X. fejezetében rögzítettek betartásával
Felhívom a jogalkotó figyelmét, hogy a közigazgatási eljárásban résztvevő ügyfelek számára jogokat biztosító szabályozás hatálybalépésének meghatározásakor körültekintőbben ügyeljenek arra, hogy a rendelkezések betarthatóságát lehetővé tevő, a bevezetést előkészítő egyéb (műszaki, informatikai, szabályozási) tényezők megvalósulása a jogokat biztosító rendelkezések életbelépése előtt végbe menjen.

Budapest, 2009. május 22.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.